隨著地方立法工作的穩(wěn)步推進，立法數(shù)量不斷增加，立法質(zhì)量也在不斷提高。地方立法工作者一方面為過去所取得的成績感到欣慰，另一方面又在創(chuàng)新中繼續(xù)前行。于是，一個新的聲音讓人怦然心動——有幾條立幾條。對此，筆者十分贊同，認(rèn)為這既是一個具有理論意義又是一個具有實踐意義的創(chuàng)新，并樂意為之做些探討。
　　
　　一、命題淵源
　　
　　有幾條立幾條，是地方立法工作者于前些年提出的一個命題，是一個承前啟后的判斷，也是為加強和改進立法工作提出的一個總體要求。它的提出，是思維方式的轉(zhuǎn)變，也是實踐經(jīng)驗的總結(jié)。所以，這個命題一經(jīng)提出，便引起了不少立法工作者的共鳴，有的省、市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)還在相關(guān)立法工作會議上提出明確要求，地方立法工作應(yīng)當(dāng)有幾條立幾條。
　　有幾條立幾條，其要義就是說在地方立法工作中，要堅持法制統(tǒng)一和管用的原則，根據(jù)本地實際，有幾條就寫幾條，成熟幾條就定幾條，不片面追求體例完美，不貪大求全，不照搬上位法條文，突出本地特點或民族特色，規(guī)范和調(diào)整本地事務(wù)，解決本地的實際問題。
　　那么，為什么在經(jīng)歷了多年的地方立法工作后會提出有幾條立幾條的命題呢？人們不難發(fā)現(xiàn)，在以往的地方立法中，不少地方性法規(guī)、自治條例、單行條例重復(fù)上位法的條文比較多，上下一般粗，甚至有的比上位法的篇幅還長，其實真正屬于根據(jù)本地實際制定的條款相當(dāng)少。這不能不說是立法資源的浪費，也給實際執(zhí)法帶來了諸多不便。地方立法工作者同樣感覺到了這個問題，也陷入了深深的困惑之中，難道就沒有更好的辦法嗎？于是，在經(jīng)過爭論和研究后，有人便提出，不搞“大而全”，而應(yīng)提倡并推行“有幾條立幾條”。
　　
　　二、法理分析
　　
　　1.有幾條立幾條，符合法制統(tǒng)一原則。有幾條立幾條，強調(diào)的是處理好地方立法與國家立法的關(guān)系，要求地方立法不要機械地模仿上位法的體例，不要照搬上位法的條文，并不是另搞一套。眾所周知，我國的立法體制是一個統(tǒng)一的分層級的體制，地方立法是國家立法體系的重要組成部分，是對國家立法的細(xì)化和補充。國家立法針對的是全國的普遍情況，做出的規(guī)定是通行全國的具有普遍性的規(guī)定。地方立法必須以此為依據(jù)，并通過地方立法對國家立法進行細(xì)化和補充，從而保證法律、行政法規(guī)在本地區(qū)的有效執(zhí)行。有幾條立幾條的宗旨，就是要求地方立法對國家立法進行細(xì)化和補充，不違背上位法，不照搬上位法，需要規(guī)定什么事項就規(guī)定什么事項，不進行重復(fù)勞動，從根本上提高地方立法的效率和質(zhì)量。這正是貫徹落實法制統(tǒng)一原則的有力舉措。
　　2.有幾條立幾條，符合立法法的相關(guān)規(guī)定。立法法對制定地方性法規(guī)和自治條例、單行條例的原則，提出了明確要求。根據(jù)立法法第六十三條的規(guī)定，制定地方性法規(guī)，“根據(jù)”是本地的“具體情況和實際需要”，“前提”是“不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”。根據(jù)立法法第六十六條的規(guī)定，制定自治條例、單行條例，“根據(jù)”是“當(dāng)?shù)孛褡逭?、?jīng)濟和文化的特點”。這是地方立法應(yīng)當(dāng)遵循的原則。制定地方性法規(guī)和制定自治條例、單行條例的原則，雖然不完全相同，但所體現(xiàn)的基本精神都是根據(jù)本地的實際情況。有幾條立幾條，從根本上講，就是要求地方立法要根據(jù)本地的實際情況，不要漫無邊際、脫離實際，而要實事求是、突出重點，保證地方立法的針對性和實用性。這充分表明，有幾條立幾條，符合立法法規(guī)定的原則和要求。
　　
　　三、現(xiàn)實可行
　　
　　1.有幾條立幾條，是地方立法的內(nèi)在要求。從立法的設(shè)計和布局上分析，國家立法既對法的基本原則做規(guī)定，又對規(guī)范和調(diào)整的事項做規(guī)定，雖然給地方立法留有空間，但地方立法必須符合國家立法的基本原則和精神；從立法原則上分析，地方立法要堅持法制統(tǒng)一原則，根據(jù)本地的實際情況而定；從性質(zhì)和功能上分析，地方立法是國家立法的細(xì)化和補充，沒有必要搞“大而全、小而全”。由此，可以得出一個結(jié)論，有幾條立幾條原本就是地方立法的內(nèi)在要求之一。
　　2.有幾條立幾條，有利于提高地方立法質(zhì)量。立法質(zhì)量是由綜合因素決定的，與立法各個環(huán)節(jié)的工作和各種社會關(guān)系的規(guī)范、調(diào)整密切相關(guān)。如果某一項立法，涉及的社會關(guān)系越多越復(fù)雜，立法的難度就越大；如果某一項立法，規(guī)范的面越寬，涉及的法律、行政法規(guī)就越多，要做好與相關(guān)上位法銜接的難度也就越大。有幾條立幾條，要求突出重點，求實管用，不照搬上位法條文，不涉及關(guān)系不密切的內(nèi)容，把立法的重點放在解決主要問題上，這既便于立法工作者集中精力進行立法調(diào)研，吃透情況，拿出具有針對性和可操作性的辦法或措施，又便于常委會組成人員對法規(guī)、條例草案的審議，對提高立法質(zhì)量大有裨益。
　　3.有幾條立幾條，便于地方性法規(guī)、條例的執(zhí)行。如果按照有幾條立幾條的思路進行地方立法，那么制定出的地方性法規(guī)、條例的內(nèi)容相對集中，篇幅也相對較小，而且規(guī)范的都是本地事務(wù)，一目了然，只要其內(nèi)容具有可操作性，就非常便于執(zhí)行。
　　
　　四、幾點思考
　　
　　有幾條立幾條，目前并沒有真正成為地方立法的一個工作原則，這表明還需要進一步論證，看是否經(jīng)得起實踐的檢驗。從目前情況看，有幾條立幾條，是加強和改進地方立法工作的一個方向，應(yīng)當(dāng)予以提倡，并進行積極的探索和實踐。
　　1.在地方立法中，要實行有幾條立幾條還有一個過程。通過以上分析，筆者認(rèn)為，在目前乃至今后一個時期，如果沒有更為有效的辦法，實行有幾條立幾條的做法是較好的選擇。但在實際工作中，仍然有一定的阻力。因為，這里存在一個認(rèn)識不太一致的問題。有些人認(rèn)為，如果一部法規(guī)或條例，篇幅較短，只有幾條或者十幾條內(nèi)容，不像一部法，不夠莊重，也不夠嚴(yán)肅。同時，對眾多復(fù)雜的社會關(guān)系，采用有幾條立幾條的做法是難以規(guī)范和調(diào)整的。還有一些人雖然同意實行有幾條立幾條的做法，但一到實際工作中，又顯得態(tài)度不夠堅決，提出該重復(fù)上位法條文時還得重復(fù)，否則，有些內(nèi)容無法銜接，也無法規(guī)定，于是便在不經(jīng)意中將有幾條立幾條的工作思路拋之腦后。因此，要真正實行有幾條立幾條，必然有一個過程。其中，能否形成共識，是一個癥結(jié)。如果提案單位與審議機關(guān)的認(rèn)識不一致，有幾條立幾條就難以執(zhí)行。如果審議機關(guān)內(nèi)部對此有不同的認(rèn)識，有幾條立幾條同樣也難以執(zhí)行。只有經(jīng)過實踐檢驗，將有幾條立幾條上升為地方立法的工作原則，并使之制度化，才有可能真正實行有幾條立幾條。
　　2.有幾條立幾條，要防止部門利益法制化，注意解決權(quán)利義務(wù)相對稱的問題。目前，地方性法規(guī)草案、條例草案大多是由部門起草的，部門認(rèn)為應(yīng)規(guī)范和解決的主要問題，不一定是立法需要規(guī)范和解決的主要問題。有時，有的部門還想通過立法把本部門不正當(dāng)?shù)睦婧戏ɑ?。對此，必須引起足夠的重視并加以認(rèn)真解決。否則，所立之法就不是良法，就會帶來損失。同時，實行有幾條立幾條，雖然內(nèi)容較少、篇幅較短，但還是要注意行政管理部門與行政管理相對人權(quán)利與義務(wù)相對稱的問題，切實體現(xiàn)以人為本、立法為民、立法為公的精神。
　　3.有幾條立幾條，需要做大量深入扎實的工作。要著力解決以下幾個主要問題：一是認(rèn)真學(xué)習(xí)、分析研究上位法，看上位法到底在哪些方面作了規(guī)定，是如何規(guī)定的，對其具體內(nèi)容要做到心中有數(shù)。二是國家立法是否夠用，本地需要從哪些方面進行細(xì)化和補充。三是有什么具體措施或辦法，其可行性如何？是否征求了有關(guān)方面的意見，是否就重要事項進行了論證？四是在起草過程中，對可寫可不寫的內(nèi)容不要寫。五是在審議過程中，應(yīng)堅持有幾條就審議幾條，對已有的條款要看是否合法，是否具有針對性和可操作性。同時，還要看有沒有應(yīng)當(dāng)規(guī)定而沒有規(guī)定的內(nèi)容，如果有，應(yīng)及時進行補充。
　　
　　（作者單位：青海省人大法制委法規(guī)一處）