據(jù)權(quán)威部門(mén)的統(tǒng)計(jì)資料顯示，自1998年以來(lái)，環(huán)境糾紛以每年超過(guò)20%的速度遞增，光是2006年僅投訴到環(huán)保部門(mén)的環(huán)境糾紛就達(dá)40多萬(wàn)件[1]。但是這些糾紛尋求法律途徑解決的比例卻低得可憐。由于堅(jiān)持運(yùn)用法律武器反對(duì)環(huán)境污染在實(shí)踐中遭遇法律制度障礙，加之缺乏相關(guān)配套制度建設(shè)和維護(hù)公益的國(guó)民素質(zhì)及訴訟意識(shí)做支撐，我國(guó)環(huán)境公益訴訟發(fā)展態(tài)勢(shì)非常低迷。以下是2000年以來(lái)頗具影響的環(huán)境公益訴訟案件：
　　2000年12月30日，300名青島市民以經(jīng)過(guò)青島規(guī)劃局批準(zhǔn)的在音樂(lè)廣場(chǎng)北側(cè)建立住宅區(qū)的做法，破壞了廣場(chǎng)的景觀，侵害了自己的優(yōu)美環(huán)境享受權(quán)為由，將市規(guī)劃局告上了法庭，一審敗訴；
　　2001年10月17日，東南大學(xué)法律系施建輝、顧大松兩位教師以觀景臺(tái)的建設(shè)破壞了“其享受自然景觀所帶來(lái)的精神上的愉悅”為由向南京市中院起訴市規(guī)劃局，要求其撤銷(xiāo)對(duì)紫荊山觀景臺(tái)的規(guī)劃許可，法院未予受理；
　　2002年6月，杭州農(nóng)民陳發(fā)慶以行政不作為將余杭區(qū)環(huán)保局告上法庭，認(rèn)為環(huán)保局沒(méi)有對(duì)制造粉塵、噪音的石礦企業(yè)進(jìn)行處理，法院判決駁回起訴，2003年12月陳發(fā)慶又以同一事由將浙江省政府和浙江省環(huán)保局告上法庭，法院不予受理；
　　2003年2月，杭州律師金奎喜向杭州市西湖區(qū)法院起訴市規(guī)劃局，要求撤銷(xiāo)老年大學(xué)項(xiàng)目許可證以保護(hù)西湖景區(qū)名勝，法院不予立案；
　　2005年12月6日，我國(guó)著名法學(xué)家賀衛(wèi)方等6名北大師生就松花江污染事件向黑龍江省高級(jí)人民法院提起了環(huán)境公益訴訟，但至今無(wú)果。
　　可以看出，從2000年到2005年，全國(guó)曾發(fā)生了多起具有轟動(dòng)效應(yīng)的環(huán)境權(quán)公益訴訟案件，但這些被視為“典型公益訴訟”的案件無(wú)一獲得勝訴，最后的結(jié)果不是不予受理就是被駁回。于是，自2003年以后就很少看到這種公益訴訟了。倒是無(wú)極劇組破壞西雙版納景致事件及“圓明園湖底防滲漏工程”得到令人欣慰的行政處理，環(huán)保斗爭(zhēng)中訴訟途徑遭此冷落， 實(shí)屬一個(gè)法治社會(huì)的悲哀！也是中國(guó)環(huán)保的悲哀！在目前的法律體制下，環(huán)境公益訴訟就如暗夜里微弱的星火，幾乎不能讓人看見(jiàn)希望，縱然也可能引起一定的轟動(dòng)效應(yīng)，但它是否能夠長(zhǎng)期持久仍然充滿變數(shù)。要想使其成星火燎原之勢(shì)，有必要修改現(xiàn)行法律，建立健全相關(guān)法律制度，做好相關(guān)配套制度建設(shè)。
　　
　?。ㄒ唬┫嚓P(guān)法律制度的修改和完善
　　
　　1.修改相關(guān)法律規(guī)定，拓寬環(huán)境訴訟的原告及訴之利益的范圍
　　為避免現(xiàn)行《民事訴訟法》第三條“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法”的規(guī)定對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格的制約和訴之利益的限制，建議在新修改的《民事訴訟法》中設(shè)專章或者在《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度，尤其要明確環(huán)境公益訴訟的主體、受理?xiàng)l件、訴訟范圍、審判程序，賦予任何公民、團(tuán)體以及國(guó)家機(jī)關(guān)以環(huán)境訴權(quán)，并將訴之利益擴(kuò)展到人身、財(cái)產(chǎn)以外的美學(xué)、景致和生活舒適等利益。
　　有學(xué)者擔(dān)心過(guò)分?jǐn)U展環(huán)境公益訴訟的原告資格和訴之利益會(huì)導(dǎo)致濫訴、訴累并浪費(fèi)有限的司法資源，主張把環(huán)境公益訴訟的主體限制為國(guó)家檢察機(jī)關(guān)，只給公民和團(tuán)體踴躍參與和舉報(bào)申訴的權(quán)利[2]。其實(shí)這種擔(dān)心是不必要的。就我國(guó)國(guó)情而言，人們沒(méi)有西方“好訟”的傳統(tǒng)。即使在本人利益受到侵害時(shí)，也往往傾向于非訴訟方式解決，因而不可能熱衷于為與本人利益無(wú)關(guān)的問(wèn)題而打官司，更不要說(shuō)面對(duì)絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)的污染企業(yè)，勝訴幾無(wú)定數(shù)。公益訴訟不是經(jīng)濟(jì)人行為而是社會(huì)人行為，是一種見(jiàn)義勇為的行為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，社會(huì)人是相當(dāng)稀缺的資源。所以“實(shí)現(xiàn)公益訴訟制度不會(huì)帶來(lái)‘訴累’和‘濫訴’，即使將來(lái)國(guó)人有了提起公益訴訟的積極性，那也是值得慶幸的事，根本用不著為此憂慮。”[3]
　　盡管以上“根本用不著”的結(jié)論可能有點(diǎn)武斷，但不可否認(rèn)我國(guó)公益訴訟要從今天這種鳳毛麟角的局面發(fā)展到“訴累”的地步尚需相當(dāng)時(shí)日，過(guò)早地考慮預(yù)防“訴累”反倒不利于環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，即使有一天確實(shí)發(fā)生濫訴，完全可以通過(guò)司法機(jī)關(guān)的法律解釋和判例解決。正如美國(guó)，其環(huán)境公益訴訟已經(jīng)由無(wú)人問(wèn)津的起始階段發(fā)展到成熟的“訴累”階段，所以通過(guò)判例限制原告資格以防止濫訴。
　　2.修改訴訟法中有關(guān)規(guī)定，建立環(huán)境公益訴訟獨(dú)特的訴訟費(fèi)繳納制度
　　我國(guó)訴訟費(fèi)依據(jù)訴訟標(biāo)的額實(shí)行累進(jìn)制，雖然法律規(guī)定敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用，但一般情況下，原告應(yīng)預(yù)交訴訟費(fèi)。實(shí)踐表明，該規(guī)則使公益訴訟特別是集團(tuán)訴訟在我國(guó)越發(fā)沒(méi)有生存空間。在訴訟標(biāo)的額較大（環(huán)境公益訴訟通常都是如此）的訴訟中，當(dāng)事人要向法院付出高昂的費(fèi)用。另外，公益訴訟的原告不是為了或都不只是為了維護(hù)自身的利益，如果要對(duì)所有訴訟標(biāo)的額繳納訴訟費(fèi)，就是讓他替真正的（或者其他的）權(quán)利主體承擔(dān)訴訟風(fēng)險(xiǎn)。這是不公平的。在走向法治的時(shí)代，減少訴訟費(fèi)用事關(guān)民眾對(duì)法院以及法律的態(tài)度。法院收費(fèi)高昂，當(dāng)事人望而生畏，將愈發(fā)加劇民眾畏訴、厭訟的心態(tài)（雖然有可能減少不必要的纏訴、訴累），勢(shì)必使通往正義之路愈來(lái)愈窄，妨害依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。在美國(guó)，聯(lián)邦政府對(duì)訴訟提供巨額財(cái)政補(bǔ)貼，法院只收取微不足道的訟費(fèi)，對(duì)絕大部分“貧困當(dāng)事人”都是免交訟費(fèi)，而且美國(guó)聯(lián)邦法院一律是按件收取受理費(fèi)，從來(lái)不考慮爭(zhēng)議金額。這顯然很利于環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)。
　　為了鼓勵(lì)和支持公益訴訟，現(xiàn)在國(guó)際上通行的做法是：一是訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司在保險(xiǎn)人發(fā)生訴訟時(shí)，根據(jù)職業(yè)估算為保險(xiǎn)人支付訴訟費(fèi)用。實(shí)質(zhì)是一定范圍內(nèi)繳納保險(xiǎn)費(fèi)的人在為個(gè)別的保險(xiǎn)人之訴訟承擔(dān)費(fèi)用。二是成立公益訴訟基金。從每件勝訴的公益訴訟案件的罰金中提留一定比例作為公益訴訟基金，同時(shí)，基金會(huì)還可以接納社會(huì)捐款。公益訴訟的原告在提起訴訟前可以向基金會(huì)申請(qǐng)公益訴訟費(fèi)用。環(huán)境公益訴訟是原告對(duì)抗強(qiáng)勢(shì)實(shí)體，風(fēng)險(xiǎn)大、成本高，為更有效地和環(huán)境污染抗?fàn)帲陨蟽煞N做法很有借鑒價(jià)值。
　　3.在環(huán)境公益訴訟中實(shí)行舉證責(zé)任倒置制度
　　我國(guó)民事訴訟法中只規(guī)定了六種特殊訴訟實(shí)行舉證責(zé)任倒置，盡管理論界一致認(rèn)為應(yīng)在環(huán)境訴訟中實(shí)行舉證責(zé)任倒置，但卻無(wú)相關(guān)法律依據(jù)。在實(shí)踐中，環(huán)境公益訴訟的舉證異常困難，原因是環(huán)境污染損害一般是在污染發(fā)生一段時(shí)間后才會(huì)顯現(xiàn)，廢水、廢氣和噪音變化迅速，等到事后取證時(shí)已時(shí)過(guò)境遷，所采集的樣品與污染發(fā)生時(shí)相去甚遠(yuǎn)。加上人們普遍缺乏證據(jù)保全意識(shí)，物證往往受到人為破壞。另外，環(huán)境污染侵權(quán)作為工業(yè)化的產(chǎn)物，往往涉及高科技，而受害者大多沒(méi)有此類(lèi)專業(yè)技能，加之加害者出于對(duì)工藝流程、專有技術(shù)保密的需要可能阻止原告取證活動(dòng)，這都增加了原告舉證難度。同時(shí)由于發(fā)生危害的復(fù)雜性和說(shuō)明危害發(fā)生機(jī)制的困難性，使受害人對(duì)行為人的行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系、行為人是否有過(guò)錯(cuò)等也難以舉證。所以在環(huán)境公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，只要當(dāng)事人能證明損害或損害可能的實(shí)際存在，就算履行了舉證責(zé)任。我國(guó)2004年修訂的《固體廢物污染防治法》，首次以法律的形式確定了環(huán)境訴訟中的舉證責(zé)任倒置制度，這是我國(guó)立法的一大進(jìn)步。
　　
　　（二）環(huán)境公益訴訟的相關(guān)配套制度建設(shè)
　　
　　1.建立環(huán)境公益訴訟的激勵(lì)機(jī)制
　　20世紀(jì)初，美國(guó)著名法學(xué)家龐德說(shuō)：“當(dāng)今法律制度面臨的最大問(wèn)題不是在實(shí)體法上，而是在程序法領(lǐng)域?！盵4]21世紀(jì)初的我們依然面臨著同樣的問(wèn)題。在環(huán)境公益訴訟方面，控制污染的直接方法就是停止之訴，但它不能實(shí)現(xiàn)原告在經(jīng)濟(jì)上的期待，對(duì)起訴者又缺乏經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)勵(lì)。如果只要求人們一味奉獻(xiàn)，勢(shì)必?fù)p害他們的積極性。因此在這個(gè)領(lǐng)域?qū)嵭腥藶榈难a(bǔ)貼，以保護(hù)人們參與的熱情。
　　
　　在這方面，美國(guó)的做法很值得借鑒。早在1914年的反壟斷法規(guī)中，就有損害賠償三倍化的規(guī)定，無(wú)論誰(shuí)（指原告資格）都能向違法者請(qǐng)求三倍于損害的賠償額。這種懲罰性的賠償對(duì)于濫用權(quán)利的大公司是“強(qiáng)制性的教訓(xùn)”[5]，法律允許勝訴原告從賠償金中提取一定比例作為獎(jiǎng)金。當(dāng)代表集團(tuán)所屬全員的當(dāng)事人勝訴時(shí)，法院有權(quán)從該集團(tuán)所獲得的利益總額中提取合理比例作為起訴者的獎(jiǎng)賞。這些舉措極大地調(diào)動(dòng)了環(huán)境公益訴訟者起訴的積極性。
　　2.加大環(huán)保組織的培植力度
　　環(huán)境公益訴訟面對(duì)的往往是強(qiáng)勢(shì)的污染企業(yè)或者環(huán)境行政機(jī)關(guān)，單個(gè)人很難與之抗衡；因其復(fù)雜性、專業(yè)性，起訴者須付高成本，承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)，耗時(shí)費(fèi)力，普通公民很難勝任，只有培育專業(yè)專職的環(huán)保組織，才能給環(huán)境公益訴訟以有力的組織保證，使該訴訟真正收到遏制污染之初衷。
　　我國(guó)環(huán)保組織力量薄弱，目前還難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。環(huán)保組織在民政局注冊(cè)的門(mén)檻過(guò)高，限制過(guò)嚴(yán)，這都不利于我國(guó)環(huán)保組織的發(fā)展。整個(gè)蘭州市，在民政局登記的環(huán)保組織只有一家：環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，近年來(lái)只做些務(wù)虛的工作，面對(duì)嚴(yán)重的黃河污染，從未發(fā)動(dòng)過(guò)一起公益訴訟。也難怪，中國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟沒(méi)有一樁是由環(huán)保組織發(fā)起的。而國(guó)外則截然相反。在美國(guó)環(huán)境公益訴訟的經(jīng)典案例Storm King一案中，美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)（The Nature Resources Defense Coun