項繼權(quán)

在我們的調(diào)查中，有38％的農(nóng)民認(rèn)為土地調(diào)整是合理和應(yīng)該的；只有13％的農(nóng)民認(rèn)為“不應(yīng)調(diào)整土地”。還有近半數(shù)農(nóng)民雖然反對大面積調(diào)整，但可以進(jìn)行“小調(diào)整”。對于農(nóng)地調(diào)整的原因，農(nóng)民最普遍的回答是“如果不調(diào)整k地，有的家庭人多地少，有的家庭地多人少，不公平”。

如果從上世紀(jì)70年代末實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制算起，土地承包經(jīng)營在農(nóng)村實行快30年了。雖然30年僅僅是歷史的瞬間，但卻是一代人的時間。

絕大多數(shù)地方，聯(lián)產(chǎn)承包是以農(nóng)地按人口或勞力一次性均分為基本特征。這種一次性的分配確定了農(nóng)民的土地使用權(quán)，滿足當(dāng)時農(nóng)民土地均分的愿望。盡管每家每戶分得的土地不多，農(nóng)民畢竟有了安身立命之本，他們可以在狹小的土地上討生活。

然而，80后出生的“農(nóng)民”怎么辦?誰來養(yǎng)活“80后”?這些生在農(nóng)村、身為“農(nóng)民”的“80后”，生不逢時，失去了初次土地分配的機(jī)會。按照國家政策，“增人不增地、減人不減地”，這些不能獲得土地的農(nóng)民何以為生?

尤其是隨著時間的推移，生老病死，婚喪嫁娶，遷出流進(jìn)，20多年后的今天，各地曾經(jīng)大體均等的土地?fù)碛凶兊迷絹碓讲黄骄?。一些家庭人多地少，而另一些家庭人少地多。這些沒有和少有土地的農(nóng)民不禁會問，“公平嗎?”

為此，一些地方采取“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的辦法，定期或不定期對占地較多的農(nóng)民的土地或集體保留的土地進(jìn)行調(diào)整，以滿足無地或少地農(nóng)民的爭地要求。

我們對湖北、河南、安徽、山東、內(nèi)蒙、四川、江西等7個省(區(qū))86個村1400多名村民的隨機(jī)調(diào)查就顯示，1996年到2005年初，只有34％的農(nóng)民沒有調(diào)整過土地。有33％的農(nóng)民進(jìn)行過一次土地調(diào)整，28％的調(diào)整過兩次，有5％的農(nóng)民調(diào)整四次以上。與此類似的是，國務(wù)院發(fā)展研究中心對78個村子的調(diào)查也表明，浙江46.7％的村子沒有進(jìn)行過土地的再調(diào)整，30％的村只調(diào)整了一次；江西有36.4％的村調(diào)整過一次，45.4％的村調(diào)整過三次；在河南，30％的樣本村調(diào)整過一次，70％的村調(diào)整過兩次。

然而，這種土地調(diào)整通常遭到耕種者和承包人的反對，在他們看來，“法律規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)30年不變，我已經(jīng)在土地上進(jìn)行了投資，改良了土地，憑什么要將改良好或剛有收益的土地讓出去?”

于是，改革以來，農(nóng)民為土地的調(diào)整和反調(diào)整爭論不休。在不少地方，農(nóng)民在與企業(yè)或政府在土地權(quán)益爭得難分難解之時，農(nóng)村內(nèi)部鄉(xiāng)親之間也為土地分配爭得難解難分!

在稅費改革前、“種田不劃算”的時候，田地本身成為農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，不少農(nóng)民棄地而去，無地的農(nóng)民也不要求分地，農(nóng)地之爭相對平靜。但是，在免稅之后，擁有土地就是獲得實實在在的收益，農(nóng)村土地之爭驟然而起，一時成為令基層干部“頭痛的問題”。

生存?zhèn)惱砑捌渲贫冗壿?/p>

在我們的調(diào)查中，有38％的農(nóng)民認(rèn)為土地調(diào)整是合理和應(yīng)該的；只有13％的農(nóng)民認(rèn)為“不應(yīng)調(diào)整土地”。還有近半數(shù)農(nóng)民(47％)雖然反對大面積調(diào)整，但也可以進(jìn)行“小調(diào)整”。對于農(nóng)地調(diào)整的原因，農(nóng)民最普遍的回答是“如果不調(diào)整土地，有的家庭人多地少，有的家庭地多人少，不公平”(33％)。“如果不調(diào)整土地，新生的人口和新娶的媳婦靠什么為生?”

顯然，農(nóng)村土地不斷調(diào)整直接源于無地農(nóng)民的生存要求及其公正的觀念?！巴恋胤峙洳还奔啊盁o地靠什么為生”成為最強(qiáng)有力的理由。這種生存要求觸及農(nóng)民的道德底線，并置所有反對者于“不公”和“無義”之地。面對缺地和無地農(nóng)民的生存要求，國家也不得不在強(qiáng)調(diào)“大穩(wěn)定”的同時允許“小調(diào)整”：允許在一定條件和范圍內(nèi)對土地進(jìn)行小范圍的調(diào)整，雖然對此作出了諸多嚴(yán)格的限制。

不過，值得注意的是，農(nóng)民的生存?zhèn)惱砑暗赖碌拙€為什么會導(dǎo)致對土地再分的要求?事實上，在時下農(nóng)村，各地農(nóng)民的財產(chǎn)及收入差別也日益擴(kuò)大，不少村莊農(nóng)戶之間在住房、收入和生活水平方面的差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)地占有的差別，然而，正如有的人所說，“有的農(nóng)民吃得好、住得好，而有的農(nóng)民吃不好，也住得差，為什么他們沒有提出要平分或重分富有者的住房和家產(chǎn)呢?”

其實，農(nóng)民對土地再分的要求及其生存?zhèn)惱砗凸^念背后，反映的不僅是農(nóng)民生存保障的缺失，更重要的是產(chǎn)權(quán)制度的缺失。

在農(nóng)民缺乏其他生活來源及最低限度的生存保障的條件下，土地就成為其安身立命之本，對于土地的要求也就成為其生存的要求，也是社會最低的道德底線。更重要的是，正是在土地集體所有制條件下，人們將土地集體所有看成是土地公有或共有，“集體所有，人人有份”。一旦人口變動造成土地占有的不均，缺地的農(nóng)民便會提出土地再分的要求。雖然各家各戶房產(chǎn)和收入不同，但是，在農(nóng)民的心目中，這畢竟是他人的財產(chǎn)，自己無權(quán)占有。于是，我們看到，農(nóng)民對于他人的私有財產(chǎn)嚴(yán)守“私有財產(chǎn)不得侵犯”，而對于集體土地和集體財產(chǎn)則秉持“利益均沾”的原則。正是在集體“共有”、“公有”以及“生存保障”的名義下，農(nóng)民不斷提出土地再分配及均分的要求。

顯然，農(nóng)民對于土地再分的要求并不能視為“人多地少”形成的“平均主義”觀念，也并不是單純的生存?zhèn)惱砑捌涔牡赖乱罂梢越忉尩?。不同的社會保障體制及不同的產(chǎn)權(quán)制度可以衍生出不同的財產(chǎn)要求和道德觀念。從根本上說，農(nóng)民對土地均分和不斷調(diào)整的要求是現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制造成的。當(dāng)我們僅僅將土地視為農(nóng)民的保障，而農(nóng)民僅僅以土地為保障的時候，集體和公有制只不過是將農(nóng)民限制在狹小的土地上自謀生存并讓他們?yōu)樯娑嗷幎范选?/p>

社會保障與農(nóng)地物權(quán)化

土地均分和調(diào)整不僅造成農(nóng)村持續(xù)不斷的社會沖突，也導(dǎo)致土地零碎化和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。

在缺乏生存保障及產(chǎn)權(quán)集體所有的條件下，農(nóng)民不得不為土地的平均占有展開持續(xù)的爭奪。而在土地不能物權(quán)化、資本化和市場化的條件下，土地爭奪與均分又會表現(xiàn)為一種自然形態(tài)的平均分配，土地的零碎化也就成為必然。

正如人們所看到的，改革以來，農(nóng)村各地土地調(diào)整和紛爭不斷。為了讓集體土地均等分配和占有，各地在土地分配中不得不考慮土地的面積大小、距離遠(yuǎn)近、地力肥瘦、水利交通等等條件，并按好壞、遠(yuǎn)近、肥瘦等進(jìn)行分割搭配，戶戶有份。于是，農(nóng)村的土地占有十分零碎，不少農(nóng)戶分到數(shù)塊多至數(shù)十塊土地，各戶土地犬牙交錯，給耕作與經(jīng)營造成極大困難。在我們的調(diào)查中，雖然大多數(shù)農(nóng)民(61％)認(rèn)為肯定農(nóng)村土地承包制，但也有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民(41％)認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村土地承包制度造成“土地太零碎、太分散，不便于統(tǒng)一規(guī)模經(jīng)營”。

隨著人口的增長，重分的次數(shù)增加，零碎化程度也將提高，土地規(guī)模經(jīng)營也變得相當(dāng)困難。

顯然，化解農(nóng)民之間的土地糾紛最為根本的要求是給農(nóng)民以社會保障，同時強(qiáng)化農(nóng)民土地的產(chǎn)權(quán)并鼓勵產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

長期以來，在農(nóng)地制度改革的討論中，人們最大的顧慮和擔(dān)憂莫過于農(nóng)民失地并由此失去生存保障造成的社會政治問題。其實，土地本質(zhì)上是一種生產(chǎn)資料，土地可以成為擁有土地的農(nóng)民的生存保障，但是，并非必須將土地作為農(nóng)民的保障。從根本上說，農(nóng)民將土地視為生存保障是因為農(nóng)民缺乏其他社會保障。在缺乏其他生存條件下，土地才承載著生存保障的功能。

然而，土地的生存保障與社保問題是兩個相關(guān)卻不同的問題。作為生產(chǎn)資料，土地的交易和流轉(zhuǎn)是必需和必然的，一部分人因種種原因失去土地及生活保障，應(yīng)由社會保障來解決，這如同企業(yè)破產(chǎn)而工人失去工作只能靠社保來支持一樣。況且，在當(dāng)今農(nóng)民人均僅一畝多地的條件，農(nóng)民的土地收益微薄，已經(jīng)難以承擔(dān)對生活保障的重任。為此，我們應(yīng)將土地的生產(chǎn)功能與保障功能剝離開來，著力加強(qiáng)農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會保障體系。這不僅可以給“80后”農(nóng)民以生存保障，也可以為其他失去土地和陷于困境的人們以生存保障。

另一方面，至關(guān)重要的是，應(yīng)賦予并切實保障農(nóng)民的土地所有權(quán)，實現(xiàn)地權(quán)的自由流轉(zhuǎn)和交易。只有在產(chǎn)權(quán)明晰的條件下，才有可能劃清人們的權(quán)益界限，定紛止?fàn)?；也只有在土地物?quán)化、資本化和市場化的條件下，土地的流轉(zhuǎn)和分配才有可能以地權(quán)和資本的方式流動，地權(quán)和資本的集中、分割和交易才有可能脫離土地的自然形態(tài)的分割，避免土地的零碎化并為規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。

因此，給農(nóng)民土地以產(chǎn)權(quán)保護(hù)，給農(nóng)民生活以社會保障，應(yīng)是我們努力的方向。

(作者為華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心常務(wù)副主任、教授)