謝良兵

重慶城鄉(xiāng)統籌規(guī)劃中農村人口大轉移的數字，與目前在重慶市主城區(qū)務工的316.3萬農民工數據大體相當。不過，這些人是否愿意最終放棄土地留在城市，城市又是否有足夠的能力接納他們，是決定這次有史以來最大規(guī)模城市化試驗成敗的關鍵

9月28日，重慶市區(qū)“皇冠扶梯”旁，一看到拎著大包小包的人群，31歲的沈曉民便和其他幾個“棒棒”一擁而上?！袄细纾粜欣盥?？”

從菜園壩到兩路口，“皇冠扶梯”這個號稱亞洲最長的扶梯，是許多人必經之路。重慶火車站和重慶汽車站就聚集在菜園壩，這里是重慶最主要的人流集中地。

來自奉節(jié)縣五馬鄉(xiāng)的沈曉民，到重慶城區(qū)做“棒棒”已經兩年多了。“棒棒”這個與美女、火鍋同為“重慶三絕”的人群，據說在重慶城區(qū)已有幾十萬之多。

“棒棒”又稱挑夫，在爬坡上坎的重慶大街小巷，隨處可見。一根棒，一條繩，就是他們謀生的全部家當。一天近12個小時的營生，換來十幾二十元不等的收入。

這些來自重慶遠郊區(qū)農村的“農民工”，到2006年末，已經達到316.3萬人。除了做“棒棒”、擦鞋之外，他們主要集中在建筑、工礦、環(huán)衛(wèi)、餐飲等各個行業(yè)。

與許多農民工的夢想一樣，沈曉民希望自己現在沒日沒夜地努力干活，將來能在城市里安居，擁有自己的生活空間，“當然是想把老婆孩子接到城里來?！鄙蛘f。

沈曉民不知道，就在這一天，重慶市人大常委會第33次會議審議通過了設立“農民工日”的議案，從此每年11月的第一個星期天，成為了他們的節(jié)日。

沈曉民也不知道，重慶市政府已將建立新型農民工制度，確定為統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的突破口。而沈曉民們將成為近400萬農村勞動力大轉移中的一分子。

“到2020年，大概有800萬～1000萬農村人口成為城鎮(zhèn)人口，其中，將有近400萬人口向重慶‘一小時經濟圈內大轉移成為市民。”重慶工商大學副校長廖元和對本刊說。

從哪里來，到哪里去

“新移民既考慮了三峽庫區(qū)的生態(tài)保護、經濟發(fā)展及人民生活水平的提高，也兼顧了重慶的城市化進程與經濟社會發(fā)展，是重慶總體戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃下的一步重要的棋?！敝貞c市社科院社會學研究所副所長鐘瑤奇對本刊記者說。

鐘瑤奇是《重慶市農村勞動力轉移與人口遷移的對策研究》課題組負責人。在她看來，新移民的實質就是農村勞動力轉移，帶動農村人口的大遷移。

已經審議通過的《渝東北規(guī)劃》顯示，到2020年，該地區(qū)將累計向外轉移人口230萬人左右。10月25日重慶市委審議通過的《渝東南地區(qū)經濟社會發(fā)展規(guī)劃》則顯示，到2020年，渝東南地區(qū)也將累計向外遷移人口115萬人左右。

這些“新移民”將主要被吸納入重慶市的“一小時經濟圈”內，并將成為新市民?！拔覀儗⒁龑丝谔荻绒D移和合理分布?！?月25日，重慶市發(fā)改委主任楊慶育在談到重慶市“一圈兩翼”經濟社會發(fā)展規(guī)劃工作情況時透露說。

“人口轉移的數字，是在考慮了諸多因素綜合得出的結論?！敝貞c市發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃處副處長繆為對記者稱：一是“一小時經濟圈”內23個區(qū)縣的資源環(huán)境、承載力；二是市計生委對未來人口增長率的測算；三是每個區(qū)縣各自的估算。

事實上，規(guī)劃中的這個大轉移的數字，與目前在重慶市主城區(qū)務工的316.3萬“農民工”數據大體相當。到2006年末，加上市外來務工人員，重慶市的農民工數量已達600多萬人?！斑@意味著主城區(qū)能承載這么多的勞動力?！绷卧驼f。

離土易，離鄉(xiāng)難

但與此前純粹的勞務輸出不同的是，此次勞動力轉移其實就是城市化移民，政府將引導農民徹底放棄自己的土地而“洗腳進城”。“(政府)力爭在2008年，引導首批10萬～20萬優(yōu)秀‘農民工進城安居落戶?！敝貞c市發(fā)改委主任楊慶育透露說。

“農村種地不用交稅，多數人都不愿丟掉土地。村里那些出來打工掙了錢在城里買房了的村民也是這樣?！眮碜苑罟?jié)縣五馬鄉(xiāng)的沈曉民對本刊說。而與他一起干活的幾位“棒棒”的看法也大體如此。

這是重慶市目前農村勞動力轉移當中的現實。西南大學經濟管理學院副教授張應良的研究發(fā)現，目前大部分進入非農產業(yè)部門的勞動力并沒有完全脫離農業(yè)，也沒有放棄土地承包權。“他們仍然或用閑暇時間或用家庭輔助勞動力來經營農業(yè)?！?/p>

此前，由于政府對于農民進城居住的相關政策不明朗，就業(yè)、戶籍、土地將如何處置等都仍不得而知。因此，這些“農民工”即便在城鎮(zhèn)買了房子，寧肯讓山里的房子和土地閑置，也不愿放手?！坝邢喈數膭趧恿儆诩竟?jié)性轉移?！睆垜颊f。

顯然，這并不符合重慶市“400萬勞動力大轉移”的規(guī)劃目標。但是，沒有了政府的行政強制性，市場化路徑下的“新移民”是否愿意最終放棄土地留在城市，城市又是否有足夠的能力接納他們？這些都是當地政府需要去解決的問題。

400萬新移民向“一小時經濟圈”和萬州區(qū)、黔江區(qū)內大轉移，以這些移民目的地的產業(yè)布局和經濟總量，能否承載如此巨大的移民計劃？

與成都相比，重慶“一小時經濟圈”內的經濟人均水平和三產比重都比較低。一位研究當地經濟的專家擔憂地說，以主城區(qū)這樣的經濟產業(yè)輻射和影響能力，恐怕難以實現重慶城市化中“大城市帶大農村”的目標。重慶工商大學副校長廖元和認為，低城市化率與產業(yè)支撐不足是個惡性循環(huán)?！肮I(yè)是區(qū)域經濟發(fā)展的‘肺動力，重慶第二產業(yè)的薄弱，在一定程度上與重慶‘大城市帶大農村的城鄉(xiāng)二元社會結構相關聯?！绷握f。

長期以來，重慶一直是全國摩托車行業(yè)的“龍頭”，但近兩年來似乎有所不景氣。與摩托車產業(yè)有相同狀況的還有汽車產業(yè)和傳統航運業(yè)。重慶這些傳統的支柱產業(yè)，都正在或多或少地失去往日的競爭優(yōu)勢，直接后果就是造成重慶第二產業(yè)的失落。

產業(yè)空虛也是整個渝東北地區(qū)的一大心病。以2006年為例，在重慶市的工業(yè)增加值中，渝東北片區(qū)僅占8.8%。在三峽工程蓄水以后，淹沒區(qū)企業(yè)大規(guī)模的關停并轉，致使90%的工業(yè)企業(yè)關閉。其中，萬州原有的370家企業(yè)中，就關閉了300多家。

在縣城和城鎮(zhèn)更是如此。比如，開縣規(guī)劃面積8萬平方米的工業(yè)園內，只有為數不多的幾家公司發(fā)展紅火，其余都是大片的預留工業(yè)用地。在縣城搬遷后，開縣制造業(yè)基本上“全軍覆沒”。雖然縣政府加大了招商引資力度，但產業(yè)空虛仍待解決。

在解釋為什么會出現產業(yè)空虛的現狀時，廖元和認為，一是歷史上產業(yè)基礎比較薄弱；二是交通不方便，在以前，去一趟最偏僻的區(qū)縣需要花掉數天的時間；三是自然環(huán)境；四是當初三峽工程久拖不決，導致投資環(huán)境變差。

重慶三峽學院三峽移民經濟開發(fā)研究所所長熊建立則解釋說：“三峽工程水位線以下，恰恰是原來地方的經濟集中區(qū)域。但在搬遷過程中，形成了一個錯位。原有產業(yè)重新恢復有一個過程，產業(yè)的新發(fā)展又與移民搬遷無法同步，就出現了產業(yè)空心化?！?/p>

在此背景下，解決這400萬大轉移勞動力人口的就業(yè)，不是一件容易的事情。

就業(yè)，還是就業(yè)

重慶工商大學副校長廖元和認為，實現大轉移的首要問題，就是解決就業(yè)問題?！稗r民進城要解決的不是生存問題，而是發(fā)展的問題。因為生存的問題在農村就能解決，而發(fā)展則必須依靠就業(yè)來解決。”

在廖元和看來，重慶未來將有10條鐵路線交匯，空港將達到年1500萬人次的客運規(guī)模，作為重要的交通樞紐，重慶將成為資金流、物資流、勞動流、信息流的重要集聚中心和輻射中心?！艾F代服務業(yè)的發(fā)展將提供百萬數量的就業(yè)機會”。

他進一步分析說，2006年重慶市第三產業(yè)的就業(yè)人數為520.66萬人，第二產業(yè)為308.2萬人。重慶市未來的第三產業(yè)和第二產業(yè)只要能在14年內翻一番，就能提供800萬個就業(yè)崗位。“即便扣除技術進步等因素，也能提供400萬～500萬就業(yè)人口”。

解決一個人的就業(yè)，需要多少的資金投入呢？對此，重慶市委常委、常務副市長黃奇帆曾算過一筆賬?！皰侀_基礎設施不算，第二、三產業(yè)帶動一個人正常就業(yè)需要投資30萬元?！边@就意味著，要解決這400萬大轉移人口的就業(yè)，需要1.2萬億元的資金投入。

那么，在2020年之前，重慶市能否有那么多的資金投入呢？市發(fā)改委主任楊慶育向記者透露說，為此，重慶“一小時經濟圈”內，“已初步儲備了重大建設項目500個，預計總投資1.28萬億元?！?/p>

楊慶育還透露說，這些項目包括基礎設施、新型特色工業(yè)、現代服務業(yè)等5個方面。今后重慶將力爭每年新策劃市級重大項目1000億元以上。而黃奇帆還算過一筆賬，“15年來重慶工業(yè)、商業(yè)各方面產業(yè)估計有3萬億，很自然能帶動千萬人就業(yè)?！?/p>

但是資金從何而來？此前，已有聲音質疑，重慶市政府將“二次移民”包裝成“農村勞動力轉移”，是試圖嫁接上“統籌城鄉(xiāng)配套改革試點區(qū)”的帽子，并以此向中央要政策、要資金來解決產業(yè)發(fā)展的問題。

不過，政府方面卻似乎不擔心資金的來源?！啊晃孱A計完成的重大建設項目投資7700億元，加上房地產開發(fā)投資，將形成1萬億元左右的投資量，目前已有落實渠道的資金約6200億元。”重慶市發(fā)改委主任楊慶育說。

針對三峽庫區(qū)產業(yè)空虛問題，重慶主城區(qū)計劃將一部分傳統產業(yè)向三峽庫區(qū)的中心城市轉移?！吨貞c市國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃三峽工程重慶庫區(qū)移民及移民開發(fā)重點專項規(guī)劃》中涉及庫區(qū)各區(qū)縣項目有289個，投資估算約244億元。

當然，經濟專家和政府的測算與規(guī)劃，都只是一個理想的數字。對于這400萬農村勞動力而言，在城里找份工作其實并沒有那么容易。西南大學副教授張應良的研究發(fā)現，“農民工”大多集中在建筑、餐飲、工礦、環(huán)衛(wèi)等技術含量不高的行業(yè)。

“在重慶，從事擦鞋和棒棒的農民工占據了一大部分。”張應良說，而重慶市產業(yè)發(fā)展的藍圖里，這些顯然還不是重點。發(fā)展旅游業(yè)是解決三峽庫區(qū)產業(yè)空虛和就業(yè)的最直接的方式，但依然不夠。

為了解決就業(yè)，主城七區(qū)、北部新區(qū)要分別對口支援庫區(qū)移民重點區(qū)縣，每年幫助引進1～2個產業(yè)項目，優(yōu)先接收移民就業(yè)，對移民實行3個月至半年免費培訓并實施3個月內指導性就業(yè)，對中長期培訓給予定額補貼。

一些統籌主城區(qū)與郊區(qū)發(fā)展平臺的工業(yè)園區(qū)也已經開始建立。4月19日，“重慶北碚·巫山·廣東工業(yè)園”在北碚區(qū)水土鎮(zhèn)掛牌。據悉，這個規(guī)劃15平方公里、總投資250億元、年產值750億元的工業(yè)園，60%以上的就業(yè)崗位將提供給巫山的農民。

但與移民的巨大規(guī)模相比，這些努力所能覆蓋的人群范圍在相當長時間內都無法令人樂觀。

城市化中的土地經

如何讓進城的農民工自愿放棄土地？《重慶市人民政府辦公廳關于加快農村土地流轉促進規(guī)模經營發(fā)展的意見(試行)》中提到，政府“鼓勵更多的農民進入城鎮(zhèn)轉變身份。鼓勵長期外出遷入城鎮(zhèn)并有穩(wěn)定職業(yè)和固定住所的農民自愿放棄承包土地?！?/p>

9月28日，重慶市九龍坡區(qū)陶家鎮(zhèn)劉祖軍、劉傳元等717位農民，成為重慶統籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗以來，首批轉變戶口和身份的城市居民?！拔覀兇遛D了282個人?！碧占益?zhèn)白果村村支書肖元告訴本刊。

陶家鎮(zhèn)在鼓勵農民轉變身份的改革中，實行“拆一還三”優(yōu)惠政策。這些農民自愿簽訂“退出宅基地使用權，退出土地承包經營權”協議之后，可在康居村內按人均25平方米、380元／平方米的價格購買住房一套。

農民交出宅基地后，區(qū)鎮(zhèn)將拿出宅基地的20%，集中興建新型農村社區(qū)，定向并低于成本價銷售給轉戶口的農民。另外80%左右的宅基地，將被置換為城市建設用地，土地出讓金則用來補貼農民購房。

對退出宅基地的農民，陶家鎮(zhèn)以政策引導和農民自愿相結合，建立政府、集體(或就業(yè)企業(yè))和農民家庭相結合的保障模式，按每月300元的繳費基數為其辦理養(yǎng)老保險。除此之外，保留農民子女入學“兩免一補”、農村合作醫(yī)療等惠民政策。

不過，這樣的“農民轉市民”試點，對400萬人大轉移規(guī)劃并不具備參照意義。根據本刊記者的調查發(fā)現，陶家鎮(zhèn)此次轉變身份試點的兩個村，在當地都是經濟條件不錯的村。白果村村支書肖元告訴記者，他們村的村民除了種植柑橘等收入外，還有土地分紅。

九龍坡區(qū)九龍工業(yè)園九龍針織城就落戶在白果村。45歲以下的村民可以進入落戶該村的工廠工作。此次被轉為市民的282位村民，就是因為落戶該村的某服裝廠占用了這些村民的宅基地，而失去宅基地之后，可以獲得人均25平方米兩套房子標準的補償。

對于一些“城中村”的村民而言，轉為市民似乎并不是理想選擇?！艾F在我一年有5000塊土地出租的錢，轉了以后就怕沒了，哪個愿意轉？”九龍坡區(qū)蟠龍村一位村民對記者說。這是個典型的“城中村”，村民僅靠出租房屋給外來打工者就收益頗豐。

而對于那些渴望轉為市民的農民而言，政府的態(tài)度似乎又很曖昧?！拔乙埠芟朕D，但政府不會答應啊?！贝逯ぴχf。肖元解釋說，鎮(zhèn)里面的財政會承受不了。“此次轉市民的村民的社會保障，大部分都由(占地的)企業(yè)負擔了?！?/p>

在城市社保都還在建立的過程中，城鄉(xiāng)統籌中的農村社會保障問題，目標怎么確定和實現？“一是各級財政的支付能力，我們有多大財力來做這件事？二是農村和城市的社會保障的度如何把握，其間的差異應該保持在什么范圍內？”重慶工商大學校長、長江上游經濟研究中心主任王崇舉說。

對于“一小時經濟圈”內的農民身份就地轉變，政府尚且擔心財力。那么，對于未來十幾年內要轉移到“一小時經濟圈”內的400萬遠郊區(qū)農民來說，困難可不就只是這些。除卻就業(yè)，更多的發(fā)展問題需要解決。

顯然，這又是一個兩難問題。對于政府而言，一方面希望農民自愿放棄土地，一方面卻又擔心轉變速度過快財力難以承受。對于農民而言，一方面希望轉變身份，同時享受市民待遇和農村已有的待遇，另一方面又擔心轉變之后的就業(yè)和發(fā)展等問題。

可以想見，農村土地的流轉路途依然遙遠。重慶市農辦副主任高興明介紹說，根據今年3月至7月開展的調研顯示，截至2006年底，全市農民自愿放棄承包土地總面積10030畝，占承包土地總面積的0.05%，其中面積最大的是涪陵區(qū)，達到1723畝。

根據本刊的了解，成為“新特區(qū)”之后，重慶市的土地政策有望更加靈活，可以在區(qū)縣之間調整用地指標，在全市范圍內實現耕地的占補平衡。目前，國土資源部已經在土地審批環(huán)節(jié)給予重慶支持，這將有助于重慶城鎮(zhèn)化進程的加快。

10月11日，重慶市土地勘測規(guī)劃院已經開始展開重慶市第二次土地調查工作，為土地經營摸清家底。當然，依然有許多問題需要解決。王崇舉認為，土地流轉情況比較復雜，在把農業(yè)用地改變?yōu)榉寝r業(yè)用地時，需要慎重考慮，改變土地用途要不要一個審批程序，基本農田如何保障，占補平衡如何把握。