陳　曉

2007年初，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》發(fā)布。國務(wù)院總理溫家寶在今年的《政府工作報告》中提出，要“統(tǒng)籌解決人口問題，繼續(xù)落實現(xiàn)行生育政策。穩(wěn)定低生育水平，提高出生人口質(zhì)量，綜合治理出生人口性別比偏高問題?！?/p>

當(dāng)年國家制定嚴(yán)格的計劃生育政策，是在一種用盡可能短的時間將國家人均GDP翻幾番的歷史背景下。如今，中國的計劃生育取得了世間罕見的成就，二十幾年的時間，相當(dāng)于少生了一個歐洲的人口。

然而，對于中國來說，不只是有近憂，還有遠(yuǎn)慮：如果再過二十幾年，今天的人口剎車會給這個國家的未來帶來什么？我們總是在一種兩難中，做著一種艱難的選擇

人口的世紀(jì)攻防戰(zhàn)

今天的中國已經(jīng)不同于30年前。在社會已經(jīng)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，強(qiáng)大的行政管理力量漸漸松動之后，傳統(tǒng)的執(zhí)行計劃生育政策的效果也被削弱了

已經(jīng)成為基本國策30多年的計劃生育政策又一次成為焦點。2007年年初，《國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》公布，警示中國正面臨低生育水平下生育反彈的危險。其中讓人印象深刻的是名人富人超生。國家人口和計劃生育委員會政策法規(guī)司司長于學(xué)軍介紹說，2006年國家計生委對4個城市的調(diào)查結(jié)果顯示，富人超生近幾年呈逐漸增多的態(tài)勢。其超生的多為二胎，有10%超生的是第三胎。

和上世紀(jì)80年代東躲西藏的超生游擊隊不同，超生的富人群體神閑氣定。只要能交納當(dāng)?shù)仄骄杖霐?shù)倍的罰金，他們就可以安然多生下一個被社會承認(rèn)的孩子。這使這個多金的群體成為一個公開對計劃生育政策說“不”，而且并沒有受到實質(zhì)懲罰的特殊人群——在公眾的意識里，幾萬塊錢的社會撫養(yǎng)費對富人們來說，算不上懲罰。

實際上，在這個群體身后，隱藏的一個生育現(xiàn)實是：相當(dāng)一部分中國人仍然沒有放棄兒女雙全的夢想。兩個孩子是中國社會生育意愿的底線。在進(jìn)行了30年的計劃生育政策后，記者在采訪中了解到，在西南一個人口約100萬的縣城，一年的“計劃外”生育還可以達(dá)到2000人，而在2002年計劃生育法出臺后，這樣的人數(shù)一度達(dá)到約4000人。他們的存在，彰顯了傳統(tǒng)計劃生育難以觸及的部分，似乎表明這個曾創(chuàng)造了少生一個歐洲人口奇跡的生育政策，其控制力正經(jīng)受著挑戰(zhàn)。

舉國體制下的生育控制

我國的計劃生育控制系統(tǒng)自上世紀(jì)80年代初開始設(shè)立，在20多年里，由中央、省、地、縣、鄉(xiāng)延伸到村、生產(chǎn)隊，以及所有的大中型廠礦、企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)、學(xué)校、部隊。目前，這個龐大的控制系統(tǒng)一共有52萬名鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以上正式職工在編。他們負(fù)責(zé)調(diào)查育齡婦女和每個家庭生育孩子的數(shù)目，為上級制定生育及結(jié)扎指標(biāo)提供基本的資料。

除了正式職工外，計劃生育工作還有一個龐大的社會控制系統(tǒng)，它包括城市社區(qū)里的工作人員、走街串巷的樓門長、幫助轄區(qū)民警維護(hù)治安的街道積極分子、鄉(xiāng)村的生產(chǎn)隊長、村主任、信息員等等。這些人的數(shù)目難以計算。西南一個縣城的計生局副局長廖守義說，他所在的計劃生育局，縣鄉(xiāng)正式職工約200多人，但兼職的計生員就有幾千人。80年代每到計劃生育宣傳月的前后兩三個月，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政干部全體總動員。

在直接的計生控制系統(tǒng)外圍，還有一個更嚴(yán)密的網(wǎng)絡(luò)。在前國家計生委副主任李宏規(guī)的《中國計劃生育領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)的歷史變化》一文中，列出20多個部委，在計劃生育國策中守土有責(zé)。國家計委負(fù)責(zé)制定人口計劃、生育指標(biāo)，公安部負(fù)責(zé)提供人口數(shù)據(jù)、管理發(fā)放育齡婦女的生育證……計劃生育與黨政干部目標(biāo)考核相結(jié)合，簽訂目標(biāo)責(zé)任書、一票否決等以人口決定官員政治前途的考核在政策推行過程中逐漸成形。

龐大的隊伍，使計劃生育管理機(jī)構(gòu)成為財政投入最多的部門之一?！笆濉逼陂g，人均耗費的計劃生育經(jīng)費為10元。西南一個人口約100萬的貧窮縣，每年會有1000萬用于結(jié)扎手術(shù)、調(diào)研、印刷宣傳資料等等。計生辦還是開會最多的部門之一。山西晉中一個主管計劃生育的副鄉(xiāng)長告訴記者，他一年要開的有關(guān)計劃生育的重要會議就接近20場，而他的7個手下要開的會更多，一年有一半的時間在開大大小小的會議。

上世紀(jì)70年代末，中國政府提出要在2000年前把人口控制在12億以內(nèi)。為了這個目標(biāo)，自70年代末起，從鄉(xiāng)村到城市，在戶籍、公職、住房、福利等體制的龐大網(wǎng)絡(luò)下，中國窮舉國之力，將“提倡一對夫婦只生一個，特殊情況可以生兩個”的生育政策向全國推行?！熬拖褚粋€大浪打過來”——從80年代初就開始在北京西城區(qū)一個居委會做計劃生育工作的班學(xué)花形容說。

一個一線計生員的簡單控制

一位前國家計生委工作人員告訴記者，80年代是他覺得壓力最大的日子。“任務(wù)那么重，從計生委領(lǐng)導(dǎo)到省委書記、市委書記，如果完不成指標(biāo)，就摘烏紗帽?！?/p>

班學(xué)花的工作卻相對簡單。戶籍管理是生育管理的一個基礎(chǔ)。而當(dāng)時在派出所已經(jīng)建好了幾種戶籍檔案?！熬G色的是流動人口，黑色是本地常住的，藍(lán)色是本地不常住的?！卑鄬W(xué)花說，“通過顏色就可以輕易辨別出哪些是需要我們管理的人群。”然后，再根據(jù)戶籍檔案制作育齡婦女卡?？ㄆ膬?nèi)容非常詳盡：夫婦姓名，性別，年齡，學(xué)歷，工作單位，聯(lián)系電話，是初婚，還是再婚，孩子的出生，男女，第幾胎，避孕措施。根據(jù)這個卡片，才能辦理準(zhǔn)生證。有了準(zhǔn)生證，生下的孩子才能上戶口。

80年代，市民居住的社區(qū)往往由單位的宿舍區(qū)形成。班學(xué)花管轄的社區(qū)是一家工廠的三棟居民樓。每個樓有些什么人，是什么關(guān)系，班學(xué)花一清二楚。除非工作調(diào)動，否則很少有人搬家。從80年代制定第一套育齡婦女卡，“一用十幾年”。穩(wěn)定的人口結(jié)構(gòu)和國企機(jī)關(guān)內(nèi)部以公職福利為代價的嚴(yán)格的自查自糾幫了她大忙。班學(xué)花惟一看到兩個因為超生而受到懲罰的人就是她的姑姑和姑父。八九十年代是單位分房最多的時候。當(dāng)時新房子的鑰匙都已經(jīng)到手了，班學(xué)花的姑姑懷上了第二個孩子。工廠計劃生育人員立刻來到她家中，問要鑰匙還是要孩子？班學(xué)花的姑姑選擇了孩子。

結(jié)果是可以想象的：鑰匙立刻收回，搬回原來住的筒子樓。女的三年不許得獎金，暫時不給漲工資，什么時候漲，也沒準(zhǔn)。對丈夫的懲罰是廠內(nèi)記大過，取消上崗津貼，只發(fā)基本工資——這就是80年代一個工人家庭為超生的孩子付出的代價。

在這套以公職和福利作為手段的體制下，班學(xué)花的計生工作主要是發(fā)現(xiàn)情況：工作方法則是在社區(qū)里閑逛，參與到街坊鄰居的聊天中，“主要是依靠群眾，周圍的生育情況就基本掌握了?！?/p>

在農(nóng)村，由于生育觀念和政策規(guī)定相距更遠(yuǎn)，計生人員完成任務(wù)要多費些周折。但是政策控制力毋庸置疑。國家每年萬分之二的目標(biāo)增長率，再根據(jù)各地的人口基數(shù)，變成具體的生育指標(biāo)，分派到每個鄉(xiāng)，村，最后落實到每個育齡婦女在當(dāng)年能否生孩子?！按蹇趶堎N著榜單，每個生育婦女的名字都寫在上面，大家來投票?！绷问亓x說。

轉(zhuǎn)型社會的控制難題

和以前的一線計生員有強(qiáng)大的體制后盾支持相比，張淑娟像是在孤軍奮戰(zhàn)。這位計生員管理的是北京市西城區(qū)

一個普通的新建社區(qū)。小區(qū)一共11棟樓，有5棟沒有樓門長。人們多是為了生計來到這個城市，很少再有熱心居民有閑散時間來做“望哨”。每個社區(qū)配備的協(xié)助警力也時有時無?！艾F(xiàn)在都是招聘閑散人員做協(xié)管，流動性也很大，派出所配給我們小區(qū)的人剛辭職了。”小區(qū)里的住戶大多是外地人。他們大多在城市里躋身于私營經(jīng)濟(jì)：沒有北京戶口，也不依靠政府獲得住房、醫(yī)療和養(yǎng)老等保障。不管貧富，他們都不享受城市的福利，同樣，也不遵守城市的規(guī)則。而絕大部分私營企業(yè)也沒有計劃生育辦公室這樣的自查機(jī)構(gòu)。

流入這個城市的外地人有多少，是中國城市管理的斯芬克斯之謎。一向通過戶籍控制人口的派出所也無法回答。張淑娟所屬轄區(qū)的派出所共管十幾個小區(qū)，但他們手里辦理暫住證人的資料，一共就400多人。

而這個群體恰恰成為生育率比較高的一個群體。海淀區(qū)是北京市外來人口最多的一區(qū)，總?cè)丝?00多萬，流動人口接近80萬。海淀區(qū)婦幼保健院醫(yī)務(wù)科科長張雪峰告訴記者，在該院出生的二胎，“90%是外地的，富人也是外地來的。”

《國家人口發(fā)展戰(zhàn)略報告》中提到：“大規(guī)模的勞動力流動將持續(xù)存在。今后20年將有3億農(nóng)村人口陸續(xù)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口。日益龐大的流入人口對城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和城市管理能力提出挑戰(zhàn)，也增加了計劃生育管理和服務(wù)的難度?！?/p>

首先受到?jīng)_擊的是傳統(tǒng)獲取資料的方法。在我國對計劃生育末梢的藍(lán)圖設(shè)計中：全國6萬多個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、街道都設(shè)有計劃生育辦公室，平均每個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))有6人左右，每個街道有3人左右。但散落到每個社區(qū)，每棟樓，通常就只有一個人。

張淑娟一個人可不敢輕易入戶。她是一位對工作負(fù)責(zé)，注意儀表，外表文弱的中年婦女。這是城市里第一線計生工作人員的普遍形象:對工作認(rèn)真，謙卑，還有點膽小。流動人口是犯案的高發(fā)人群。前不久社區(qū)的一位工作人員因為稅收問題，被一個外地的租戶刺死了。這更增加了張的恐懼。2006年因為要收集人大選舉的選票，張淑娟在一個民警的陪同下入戶，忙了三天，但至今都沒能搞清楚11棟樓里，有多少外地人，多少剛出生的孩子，還有多少即將生育的婦女?！坝肋h(yuǎn)也搞不清楚”。張苦笑著說。

這種困境在全國其他地方也以不同的形式發(fā)生著。

在晉中一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2006年“計劃外”生育二胎的只有1例。但負(fù)責(zé)制作這個報表的計劃生育辦主任王立國并不確定這個數(shù)字的真實。我國的計劃生育實行屬地管理?？h城約有1萬多人流動在外。國家的生育管理辦法，要求去外地的本地人口，要在當(dāng)?shù)鼐游瘯_出生育狀況證明，寄回家鄉(xiāng)。但目前為止，他們收到的證明僅幾十份?！盁o法掌握情況的全部按沒有超生上報?！?/p>

在西南一個小縣城，已退居二線的縣計生局副局長廖守義說，今年市里下達(dá)了6.5/1000的生育指標(biāo)。但這樣的指標(biāo)有什么約束力，廖自己也說不清。

和20年前相比，計劃生育方面很多堪稱人性化的新政策，也在加大著計生人員的工作難度。2001年頒布的《計劃生育技術(shù)服務(wù)管理條例》規(guī)定，“公民享有避孕方法的知情選擇權(quán)?！狈ㄒ?guī)中還規(guī)定，婦女去做流產(chǎn)必須要在手術(shù)書上簽字。而對計生人員來說，要說服一個婦女去做節(jié)育，他們得付出更多的努力。有了知情選擇后，大部分婦女不愿意選擇結(jié)扎，因為這種方法會在身體上留下創(chuàng)口。結(jié)果，山西省在前兩年已放松了對結(jié)扎和上避孕環(huán)指標(biāo)的考核。