【摘要】走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要政府的大力支持。財(cái)政政策作為政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，在支援農(nóng)業(yè)建設(shè)上應(yīng)該發(fā)揮積極的作用，本文指出了我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中存在的主要問(wèn)題，并對(duì)我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，提出了促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的財(cái)政政策建議。
　　
　　黨的“十六大”提出實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。農(nóng)村小康建設(shè)是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要部分，是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵，全面建設(shè)小康社會(huì)，重點(diǎn)在農(nóng)村。黨的十六屆三中全會(huì)明確指出：“走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”。這為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展指明了方向，帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇。財(cái)政政策作為政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，多年來(lái)在支援農(nóng)村建設(shè)上發(fā)揮了積極的作用，但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)步伐的加快，財(cái)政支農(nóng)政策存在著嚴(yán)重的不足，特別在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過(guò)程中，財(cái)政政策應(yīng)該發(fā)揮更加積極的作用。
　　
　　一、現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中存在的主要問(wèn)題
　　
　?。ㄒ唬堫^企業(yè)帶動(dòng)能力弱
　　目前我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織已達(dá)66000多個(gè)，但龍頭企業(yè)沒(méi)有擺脫“小、散、低、弱”狀態(tài)。大部分組織的龍頭企業(yè)還是小企業(yè)，經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，輻射面狹窄，帶動(dòng)能力不強(qiáng)，缺乏抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)的能力。龍頭企業(yè)的科技含量普遍較低，科技投入少，在農(nóng)產(chǎn)品精加工、包裝、營(yíng)銷(xiāo)、品牌管理等方面缺乏有力的技術(shù)支撐。龍頭企業(yè)的弱小直接影響了農(nóng)產(chǎn)品的加工轉(zhuǎn)化率。
　　
　　（二）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展能力
　　盡管各地在發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)時(shí)，都確定了一些主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但多是小規(guī)模、不成批量的產(chǎn)業(yè)，規(guī)模較大、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的支柱性的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)較少。有的地方由于龍頭企業(yè)重復(fù)建設(shè)，農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局不合理，基地生產(chǎn)缺乏規(guī)模，資源優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不夠。更有部分地區(qū)由于信息滯后，或沒(méi)有結(jié)合自身實(shí)際、從自身優(yōu)勢(shì)出發(fā)，在確立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中存在趨同性，缺乏特色，缺乏與市場(chǎng)的緊密聯(lián)系，導(dǎo)致了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不能發(fā)揮在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的主導(dǎo)作用。
　　
　?。ㄈ┙M織化程度較低
　　分散眾多的農(nóng)戶直接面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)，沒(méi)有聯(lián)合起來(lái)的強(qiáng)有力組織保護(hù)，農(nóng)戶切身利益的維權(quán)呼聲因勢(shì)單力薄而被市場(chǎng)變化的浪濤吞沒(méi)，組織化程度低使農(nóng)民難以在新階段得到生存和發(fā)展。另外，農(nóng)業(yè)科技教育現(xiàn)狀、農(nóng)民素質(zhì)、農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)格局中的地位等方面，也都與新階段農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的要求不相適應(yīng)。
　　
　　二、我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策的現(xiàn)狀分析
　　
　　農(nóng)業(yè)作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)失靈明顯，市場(chǎng)缺陷較大，這為政府支持農(nóng)業(yè)提供了依據(jù)。但是，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策與農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求極不相稱，與世界發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家相比也相差甚遠(yuǎn)。
　　
　?。ㄒ唬┱С洲r(nóng)業(yè)的資金總量不足
　　從國(guó)內(nèi)來(lái)講，與各個(gè)方面要求支持農(nóng)業(yè)的呼聲相比，政府因受財(cái)力的限制對(duì)農(nóng)業(yè)的投入不能滿足其需要，即使達(dá)到了《農(nóng)業(yè)法》所規(guī)定的每年用于農(nóng)業(yè)的支出不得低于經(jīng)常性財(cái)政收入增長(zhǎng)的要求，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的。
　　
　　(二)財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不盡合理
　　一是財(cái)政用于生產(chǎn)性的支出比重下降，而用于各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)的支出比重上升。二是在農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)比重上升的情況下，農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)內(nèi)部分配結(jié)構(gòu)有失偏頗，即人員機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)較快，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)緩慢，形成一種“有錢(qián)養(yǎng)兵，無(wú)錢(qián)打仗”的局面。這說(shuō)明，近年來(lái)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)比重的上升并不意味著農(nóng)業(yè)事業(yè)發(fā)展具有良好的資金保障條件，恰恰相反，農(nóng)業(yè)事業(yè)的發(fā)展普遍面臨著資金不足的困擾。三是政府間接支持多于直接支持。例如政府通過(guò)撥款支持農(nóng)業(yè)事業(yè)單位為農(nóng)業(yè)提供科技示范、病蟲(chóng)疫病防治來(lái)為農(nóng)民服務(wù)，通過(guò)所謂修路引水、培訓(xùn)指導(dǎo)等開(kāi)發(fā)式扶貧，為貧困地區(qū)創(chuàng)造最基本的生產(chǎn)和生活條件，幫助脫貧致富等，這都是必要的。但并不像發(fā)達(dá)國(guó)家有較大比重的財(cái)政支出直接用于扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)等。
　　
　　(三)農(nóng)業(yè)支持的對(duì)象單一
　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府支持農(nóng)業(yè)的資金在使用對(duì)象上有三個(gè)特點(diǎn)：一是基本上只能用于國(guó)有、集體單位，而不能用于私人、股份制公司等；二是主要用于非營(yíng)利性的事業(yè)，一般不用于營(yíng)利性的企業(yè)單位；三是只能用于農(nóng)業(yè)本系統(tǒng)的單位，一般不用于其他部門(mén)或系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。這種做法不利于貫徹多種經(jīng)濟(jì)形式共同發(fā)展的方針，不利于調(diào)動(dòng)全社會(huì)投資農(nóng)業(yè)的積極性，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)，也不符合WTO的基本規(guī)則。
　　
　　(四)財(cái)政支農(nóng)支出管理仍存在一些問(wèn)題
　　我國(guó)在財(cái)政農(nóng)業(yè)支出資金管理上，普遍存在著中間環(huán)節(jié)多、資金在途時(shí)間長(zhǎng)、運(yùn)行緩慢、資金到位率低、監(jiān)督手段落后、使用效率低等問(wèn)題。資金管理弱化的問(wèn)題表現(xiàn)在以下幾方面：一是預(yù)算管理弱化?！额A(yù)算法》的頒布實(shí)施標(biāo)志著財(cái)政資金管理進(jìn)入了一個(gè)有法可依的新階段。但是，財(cái)政支農(nóng)資金管理卻難以完全依法辦事，受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。法定預(yù)算常常因某些人為因素而未經(jīng)法定程序進(jìn)行調(diào)整、變更，一年預(yù)算、預(yù)算一年的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。二是追蹤監(jiān)管反饋差，財(cái)政支農(nóng)工作的主要內(nèi)容往往是分資金、下指標(biāo)，但支農(nóng)資金追蹤監(jiān)管反饋工作始終不能制度化、規(guī)范化，“一撥、二轉(zhuǎn)、三不管”的問(wèn)題十分突出。三是支農(nóng)資金到位率低。在現(xiàn)行體制下普遍存在著中間環(huán)節(jié)多、資金在途時(shí)間長(zhǎng)的問(wèn)題。財(cái)政農(nóng)業(yè)支出資金預(yù)算執(zhí)行緩慢且年度內(nèi)支農(nóng)資金支出不平衡等問(wèn)題相當(dāng)突出。四是支農(nóng)資金被擠占、挪用。財(cái)政困難資金調(diào)度無(wú)力的地（縣）通常擠占支農(nóng)資金發(fā)放工資、彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)不足。
　　
　　三、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的財(cái)政政策選擇
　　
　?。ㄒ唬┺D(zhuǎn)變支農(nóng)觀念，提高財(cái)政支農(nóng)資金的重量和比重
　　我國(guó)的國(guó)情決定了政府始終是農(nóng)業(yè)投入的重要渠道，而財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支出則是政府支農(nóng)的主要手段。因此，強(qiáng)化政府支農(nóng)的職能作用，完善財(cái)政支農(nóng)的政策手段，首當(dāng)其沖的就是要增加財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，這是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的必要條件。近年來(lái)，國(guó)家財(cái)政的農(nóng)業(yè)投入保持了穩(wěn)定增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，但財(cái)政農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政總支出的比重仍大大低于歷史上的較高水平，與農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金需求相比更是相距甚遠(yuǎn)?？紤]到我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件落后的狀況以及加入WTO對(duì)農(nóng)業(yè)的沖擊，今后農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策的一個(gè)基本取向是：采取有效措施，逐步提高財(cái)政支農(nóng)支出比重，力爭(zhēng)在“十一五”期間將這一比重由現(xiàn)在的8%提高到12%左右。其一，要確保國(guó)家新增財(cái)力向農(nóng)業(yè)傾斜。近幾年國(guó)家財(cái)政收入每年以1500億一2000億元的幅度遞增，據(jù)初步預(yù)測(cè)，這一增長(zhǎng)勢(shì)頭在“十一五”期間仍會(huì)保持下去。建議國(guó)家財(cái)政每年新增財(cái)力分配要切出10%一15％的份額用于農(nóng)業(yè)，這是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)投入的一條重要措施。其二，盡快出臺(tái)農(nóng)業(yè)投資法，將各級(jí)政府支農(nóng)行為納入法律規(guī)范。從今后的趨勢(shì)看，國(guó)家為了更好地實(shí)現(xiàn)支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的調(diào)控目標(biāo)，改變農(nóng)業(yè)投資中的隨意行為，需要盡快制定和出臺(tái)農(nóng)業(yè)投資法。立法應(yīng)將國(guó)家（包括中央和地方政府）的農(nóng)業(yè)投資行為作為規(guī)范的主要對(duì)象，同時(shí)既要明確各級(jí)政府的支農(nóng)職責(zé)，也要對(duì)其農(nóng)業(yè)投入的數(shù)量界限作出規(guī)定，這必將促使整個(gè)農(nóng)業(yè)投資主體的行為規(guī)范，強(qiáng)化政府投資主體的導(dǎo)向功能。
　　
　　（二）優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)
　　明確農(nóng)業(yè)財(cái)政支持的方向和重點(diǎn)至關(guān)重要。中國(guó)農(nóng)業(yè)已進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，面臨著戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整。一是要調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，發(fā)展有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展畜牧業(yè)和林果業(yè)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化增值，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。為此，財(cái)政要加大對(duì)“種子工程”、畜牧良種、優(yōu)質(zhì)飼料、區(qū)域化優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品基地、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等方面的支持。二是完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。我國(guó)有2.3億個(gè)農(nóng)戶，經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、農(nóng)產(chǎn)品成本高，靠政府的價(jià)格支持和補(bǔ)貼受到限制。關(guān)鍵還是要完善社會(huì)化服務(wù)體系，搞好產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。在這方面，財(cái)政要增加氣象投入，建立完善各種專(zhuān)門(mén)性自然災(zāi)害氣象預(yù)報(bào)服務(wù)；加強(qiáng)對(duì)病蟲(chóng)疫情監(jiān)控的投入，減輕農(nóng)民損失；增加對(duì)農(nóng)產(chǎn)品信息網(wǎng)絡(luò)和營(yíng)銷(xiāo)組織建設(shè)的投入，逐步建立覆蓋全國(guó)城鄉(xiāng)、連接國(guó)際市場(chǎng)的農(nóng)產(chǎn)品信息網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷(xiāo)組織。四是調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策，改變農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼環(huán)節(jié)。多年來(lái)國(guó)家財(cái)政投入巨資用于農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，效益低下，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民沒(méi)有受益，必須進(jìn)行改革。改革的方向和措施是：大力減少農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼，把這方面節(jié)省下來(lái)的資金用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。
　　
　　（三）發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)政策的導(dǎo)向功能，加大農(nóng)村資本市場(chǎng)的培育力度
　　農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策的運(yùn)用，其意義不僅僅在于直接增加農(nóng)業(yè)投入，還在于有利于吸引和帶動(dòng)全社會(huì)的農(nóng)業(yè)投入。為了提高社會(huì)農(nóng)業(yè)投資的吸引力，需要通過(guò)發(fā)揮農(nóng)業(yè)財(cái)政支持的導(dǎo)向功能，進(jìn)一步建立農(nóng)業(yè)投入的激勵(lì)機(jī)制。其一，要調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性投入，為社會(huì)投資主體增加農(nóng)業(yè)投入創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。其二，國(guó)家要在稅收、補(bǔ)貼和貼息等方面對(duì)農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)，以吸引社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)。