法律是所有社會(huì)規(guī)范中最具有執(zhí)行力的規(guī)范，依照法律來治理社會(huì)，人們就有章可循，社會(huì)也就有了和諧的基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上講，加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量對構(gòu)建和諧社會(huì)具有十分重要的作用。地方立法是中央立法的補(bǔ)充，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)不可或缺的內(nèi)容。那么，地方立法如何促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建呢?本文擬加以簡要探討。
　　
　　一、地方立法中不和諧因素的簡要分析
　　
　　(一)市場服務(wù)意識(shí)缺位。立法者往往著眼于如何把相對人管理得井井有條，主觀上對如何使管理者在管理上方便易行考慮得多，對如何使市場主體有一個(gè)寬松的發(fā)展環(huán)境，以促進(jìn)該項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展考慮得少。表現(xiàn)在：一是市場準(zhǔn)入領(lǐng)域限制過多，市場壁壘或行政干預(yù)較多，行政許可范圍過于寬泛，前置條件過多過濫，審批程序較為繁瑣；二是對相對人隨意創(chuàng)設(shè)眾多義務(wù)性規(guī)定和頒證、培訓(xùn)、收費(fèi)、處罰等規(guī)范；三是地方保護(hù)主義條款多，利用行政手段人為分割市場；四是執(zhí)法自由裁量權(quán)較大。從近期和局部看，似乎保護(hù)了地方利益，但從長遠(yuǎn)看，在很大程度上破壞了投資，不利于創(chuàng)造市場主體公平競爭的寬松和諧的法潔環(huán)境，實(shí)際上保護(hù)了落后，不利于提高本地的競爭能力。
　　(二)部門利益傾向嚴(yán)重。各部門爭相立法，企圖將部門利益權(quán)力化，部門權(quán)力法制化，這已成為制約地方立法的突出障礙。不少部門往往把收費(fèi)、罰款作為彌補(bǔ)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不足、增加工作人員收入的有效渠道。有些行政主管部門利用掌握國家政策資源和立法資源，在協(xié)助權(quán)力機(jī)關(guān)制定有關(guān)法規(guī)草案時(shí)，千方百計(jì)為部門爭權(quán)力、爭利益，要審批權(quán)，要檢查權(quán)，最后落實(shí)到收費(fèi)、頒證、處罰權(quán)上。真正需要立法的，卻由于涉及到部門利益問題，或涉及到的權(quán)力義務(wù)關(guān)系相對比較復(fù)雜，工作量較大，因而被擱置一旁。一方面在清理生效法規(guī)中濫設(shè)許可審批、收費(fèi)和罰款等問題，另一方面又在新制定法規(guī)時(shí)增加了許多許可審批、收費(fèi)和罰款的規(guī)定。
　　(三)規(guī)劃統(tǒng)籌力度不足。這主要表現(xiàn)在三方面：一是由于對本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的狀況缺乏高屋建瓴的把握，在立法規(guī)劃方面，沒有整體的謀篇布局，分不清立法的輕重緩急；二是不能將本地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的全局同全國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來；三是未能體現(xiàn)地域性的特色優(yōu)勢，立法不但沒有凸顯、利用、引導(dǎo)這一優(yōu)勢，甚至自我限制了手腳。結(jié)果是，各地制定了大量的地方法規(guī)，有些也有一定的特色，但這些特色淹沒在“大而全”或“小而全”的體例中，致使大而空、相類似、數(shù)量多、特色少。
　　
　　二、構(gòu)建和諧社會(huì)，必須提高地方立法質(zhì)量
　　
　　當(dāng)前立法工作的主要矛盾已經(jīng)由法律、法規(guī)的數(shù)量不足轉(zhuǎn)移到質(zhì)量提升。因此，提高立法質(zhì)量是立法機(jī)關(guān)和立法工作者要考慮并加以解決的首要問題。當(dāng)前，要著力解決以下四個(gè)方面的問題：
　　(一)要體現(xiàn)以民為本的綱領(lǐng)性。地方立法要在構(gòu)建和諧社會(huì)中發(fā)揮應(yīng)有作用，首先就是要體現(xiàn)以民為本的指導(dǎo)思想。為此，一定要實(shí)現(xiàn)義務(wù)性立法向權(quán)利型立法的轉(zhuǎn)變。和諧社會(huì)是一個(gè)追求公民權(quán)利充分實(shí)現(xiàn)的社會(huì)。在地方立法過程中，要采用多種形式拓寬人民群眾參與立法的渠道，加大人民群眾直接參與立法的力度。既要堅(jiān)持并發(fā)展近年來立法機(jī)關(guān)已經(jīng)形成的立法論證會(huì)、立法顧問、立法聯(lián)系點(diǎn)、委托起草法規(guī)草案等行之有效的制度，又要加緊完善公民旁聽人大及其常委會(huì)的法規(guī)草案審議、立法聽證會(huì)、在媒體上公布法規(guī)草案、利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)征求意見等有效調(diào)動(dòng)群眾參與立法的制度。在任何時(shí)候，都要把尊重和保障公民權(quán)利作為優(yōu)先選擇，把廣大人民群眾的切身利益實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好，把廣大人民群眾的積極性引導(dǎo)好、保護(hù)好、發(fā)揮好，這是新時(shí)期地方立法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。
　　(二)要做到立法選項(xiàng)的準(zhǔn)確性。為了在新的起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)更快更好地發(fā)展，準(zhǔn)確科學(xué)地確定立法項(xiàng)目的重要性更加顯現(xiàn)。要解決立法選項(xiàng)的準(zhǔn)確性問題，首先要突出重點(diǎn)、解決難點(diǎn)、關(guān)注熱點(diǎn)。所謂突出重點(diǎn)，就是要求立法要著重圍繞能牽動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一些重大問題。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是我們目前面臨的首要任務(wù)。加快經(jīng)濟(jì)立法，過去是現(xiàn)在依然是地方立法工作的重點(diǎn)。所謂解決難點(diǎn)，就是要求立法消除那些長期影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的深層次因素，如民營經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)入、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、再就業(yè)等問題。所謂關(guān)注熱點(diǎn)，就是要求立法高度重視和維護(hù)人民群眾最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)心、最直接的利益，糾正各種損害群眾利益的行為，如農(nóng)民工的工資拖欠、違法拆遷征地等問題。其次要統(tǒng)籌安排。一要根據(jù)實(shí)際情況來安排立法項(xiàng)目。要把地方性法規(guī)的實(shí)施條件放在突出位置來考慮，對有立法需求又有實(shí)施條件的，優(yōu)先安排；對有立法需求，但目前尚不具備實(shí)施條件的暫不安排。二要對每年度的立法數(shù)量進(jìn)行合理控制，以利于提高立法質(zhì)量。三要按照盡量兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的原則進(jìn)行安排。
　　(三)要把握動(dòng)態(tài)和諧的科學(xué)性。進(jìn)行地方立法必須注意中央立法與地方立法的動(dòng)態(tài)和諧?；疽笫牵胤搅⒎ā安坏门c憲法、法律、行政法規(guī)相沖突、相違背”。但如果死扣“不抵觸”的綱線，大量照抄上位法的規(guī)定，不能因時(shí)因地創(chuàng)新，那地方性法規(guī)就失去了存在的價(jià)值。因此務(wù)必樹立“動(dòng)態(tài)和諧”的理念，把握“不抵觸”的科學(xué)內(nèi)涵。第一，“不同……相抵觸”絕非“根據(jù)……”或“與……相一致”的意思；“在不同憲法、法律、行政法相抵觸的前提下”這一限制語，不能理解為“與憲法、法律、行政法的既有內(nèi)容的范圍相一致”的意思。第二，從立法本意看，地方組織法和立法法在規(guī)定“不相抵觸”這個(gè)“前提”之前，先規(guī)定“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要”這一條件，它的真諦并非在于把地方性法規(guī)的內(nèi)容局限于憲法、法律、行政法規(guī)的既有內(nèi)容之內(nèi)，而是重在通過立法促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。第三，從地方立法的特征、功能和地位看，“不抵觸”也不應(yīng)當(dāng)是憲法、法律、行政法規(guī)沒有作出某項(xiàng)規(guī)定，地方法規(guī)便一概不能就此事項(xiàng)作出規(guī)定的意思。否則，地方立法就無從屬與自主兩重性可言，就不能解決不宜由中央立法解決或中央立法暫時(shí)不能解決的問題。第四，中央立法也在動(dòng)態(tài)變遷，上位法變，下位法也應(yīng)隨之而變；和諧總是相對的，不和諧則是絕對的；新法和舊法之間，上位法和下位法之間，不同國家的法律之間總是動(dòng)態(tài)地形成“抵觸”；只有“抵觸”，才能產(chǎn)生消除“抵觸”的動(dòng)力，修改或制定出“不抵觸”的新法。只有這樣認(rèn)識(shí)和理解“不抵觸”原則，方能在地方立法實(shí)踐中既維護(hù)國家法制的統(tǒng)一，又不至于使地方法規(guī)成為僅僅是對憲法、法律或行政法規(guī)的轉(zhuǎn)抄、模仿而失去它存在的獨(dú)特意義。
　　(四)要發(fā)揮急需先立的創(chuàng)新性。地方立法在反映、揭示、規(guī)范本地特殊性的同時(shí)，必須立足于它賴以實(shí)踐的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，順應(yīng)社會(huì)前進(jìn)的時(shí)代需求，才能富有特色地進(jìn)行立法創(chuàng)造。首先，地方立法應(yīng)充分體現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)水平、地理資源、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán)境、人文背景、民情風(fēng)俗等狀況，適合本地實(shí)際。地方立法的首要任務(wù)，就是以立法的形式創(chuàng)制性地解決應(yīng)由地方自己解決的問題，以及國家立法不可能解決的問題。其次，在突出地方立法針對性的同時(shí)，應(yīng)將先行性、創(chuàng)新性和自主性同解決本地實(shí)際問題結(jié)合起來。不難設(shè)想，一部沒有針對性的地方法規(guī)，不要說不符合有特色的原則了，其實(shí)壓根兒就沒有存在的必要。所謂針對性，就是結(jié)合本地實(shí)際情況，以解決實(shí)際問題為目標(biāo)，制定地方法規(guī)，有幾條定幾條，不湊數(shù)，要管用，不搞無的放矢，不為立法而立法，不強(qiáng)調(diào)體系的完備，不搞大而全，注重少而精。從數(shù)量型、速度型立法走向質(zhì)量型和效益型立法的過程中，針對性的一個(gè)極其重要的特質(zhì)就是實(shí)踐已采用的“少而精”的原則。地方立法的先行性，從某種意義上講就是有特色。先行性實(shí)際上同時(shí)彰顯了創(chuàng)新性，又是地方立法自主性的表現(xiàn)。先行性就是立足于本地實(shí)際，借鑒國際先進(jìn)的立法理念，盡可能地增加一些具有超前性、創(chuàng)新性的條款，從而充分發(fā)揮立法對現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的導(dǎo)向作用，同時(shí)發(fā)揮地方立法由個(gè)法特色走向普適性國家立法“試驗(yàn)田”的作用。
　?。ㄗ髡邌挝唬焊拭C省人大常委會(huì)，蘭州大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院）