柳　斌

1985年5月出臺了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，后來國家教委在1985年成立，成立這個機構(gòu)就是要推動這些目標的實現(xiàn)，柳斌出任這個新機構(gòu)的副主任。

當時開會的時候，副總理萬里說，如果我們經(jīng)過5年努力，到1990年，能使除了京津滬三大城市外，還使沿海的幾個省份普及義務(wù)教育，普及的人口就相當于兩個日本，一個美國，大家聽了都很振奮。

在制定義務(wù)教育法過程中，在是否收雜費的問題上有爭議，一部分人認為雜費不要收了。一算賬，雜費有6個億，1985年的6個億是很大一筆數(shù)字，國家拿不出這筆錢。全國人大討論后，決定還是只寫免收學(xué)費。而且以前的雜費確實很低，沒想到后來慢慢地越收越多。

而義務(wù)教育法中“免收學(xué)費”不免“雜費”的規(guī)定，日后成為亂收費的一個借口，“雜費”雪球越滾越大，是個“無底洞”，甚至成為一些貧困兒童的夢魘，這在當時，是沒有料到的。

從一開始，因財力所限，義務(wù)教育就沒能做到免費。當時，決策層關(guān)于教育體制改革的思路是把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責任交給地方各級政府，而城市和農(nóng)村的巨大差距又造成了教育鴻溝。

當時認為，要實現(xiàn)9年義務(wù)教育，只能依靠人民辦教育。一靠農(nóng)村教育附加，按農(nóng)民前一年的純收入征收，比例是1％—1.5％，這個錢是拿來改善辦學(xué)條件和聘請民辦教師；二靠農(nóng)村教育集資，這是建校舍的錢，因為農(nóng)村的學(xué)校國家沒有專項撥款，不納入基建計劃，納入基建計劃的只是城市學(xué)校，農(nóng)村只能自己管自己。

這種方式，一方面滿足了農(nóng)村群眾子女受教育的需要，另一方面又加重了農(nóng)民的負擔，我們的20年義務(wù)教育是以加重農(nóng)民負擔為代價取得的成就。

在農(nóng)村是農(nóng)民教育農(nóng)民辦的思路，來緩解經(jīng)費矛盾，在城市，則是鼓勵企業(yè)辦學(xué)(這幾乎占城市教育規(guī)模的40％)，并且也都寫進了當時的教育法。農(nóng)民和企業(yè)成為社會主義中國義務(wù)教育的承擔者。

這種免學(xué)費不免雜費的方式延續(xù)了20年。

問題凸顯，難以承受

從1986年開始，中國的義務(wù)教育開始了艱難的發(fā)展，最初只能要求先實現(xiàn)有課桌無危房，國家教委還通過一系列政策提高教師地位。

然而,過低的教育經(jīng)費長期困擾著中國的義務(wù)教育,1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》曾提出,到20世紀末,國家財政對義務(wù)教育的投入應(yīng)不低于GDP的4％。

但直至今天,也沒有實現(xiàn),在90年代,兩會后的總理記者招待會上,國務(wù)院總理要經(jīng)常面對記者們的追問。

這期間推行義務(wù)教育最主要的困難是：

經(jīng)費不足和教師隊伍問題是這個時期的主要問題，舉個例子，1985年以前,全國的公共教育經(jīng)費大約是70億美元,占當時GDP的2.3％，很低，到1991年上升到3.1％。所以1991年我們制訂教育改革發(fā)展綱要的時候就想，全世界教育投入占GDP的平均數(shù)是5％，我們是發(fā)展中國家，少一些，所以提到4％。但1991年后，我們的教育經(jīng)費不但沒有增加,反而一直下降,到1997年前后,降到了2.47％。2001年上升到了3.1％，后來兩年又下降到2.79％，這兩年又有回升。

既然政府拿不出錢，教育又要辦，南京大學(xué)社會學(xué)系教授張玉林估算，上世紀90年代10年間，全國對農(nóng)民征收的“教育附加費”和各種“教育集資”，最保守的估計也在1500億元。

盡管義務(wù)教育法的推行異常艱難，但向社會籌措的資金大體上還是保持了義務(wù)教育的高速發(fā)展，2000年，中國實現(xiàn)了普九目標。

但在教育規(guī)模迅猛擴大的背景下，教育不均衡現(xiàn)象開始凸顯，以上海為例，鼓勵縣區(qū)大膽辦窗口學(xué)校，隨后，“重點學(xué)校”涌現(xiàn)出來，“重點學(xué)校”成為學(xué)生家長們最頭疼的事情，只要到了升學(xué)期，大家打破腦袋往里擠，有哭有笑，有人爭，有人鬧，重點學(xué)校，像一個個“小巨人”，正大光明地霸占了本來就稀缺的教育資源。

另一個名詞也慢慢出現(xiàn)：擇校費。重點中學(xué)、擇校費、贊助費……“費”越來越多，越來越高，人民的不滿也隨之升溫。

亂收費為何越演越烈

2000年，國家開始在安徽進行稅費改革試點，取消了農(nóng)民負擔的教育集資和教育附加。這本是一件好事，但義務(wù)教育經(jīng)費因此投入更加不足，許多學(xué)校不能維持正常運轉(zhuǎn)。

一些地方稅費改革后，義務(wù)教育經(jīng)費短缺問題更嚴峻，亂收費問題開始蔓延。教育部原副部長張保慶在2005年8月對媒體稱，農(nóng)村義務(wù)教育亂收費的主要原因是政府投入不到位，“不是學(xué)校在亂收費，都是地方政府逼著學(xué)校亂收費?！?/p>

根據(jù)國家發(fā)改委公布的數(shù)字，2003年全國治理教育亂收費，專項檢查共查出12600多起教育亂收費案件，違規(guī)收費金額達21.4億元。

造成這種亂收費現(xiàn)象的原因是：2000年國家開始實行農(nóng)村稅費改革，教育附加費取消了，教育集資也取消了，教育經(jīng)費沒來源了。農(nóng)民負擔雖然減輕了，但農(nóng)村義務(wù)教育難保障。

國家公共財政的投入占義務(wù)教育總投入，80年代是40％多，后來提高了一點，到2000年前后，國家投入也只是54％，46％是靠農(nóng)民和企業(yè)負擔，中國的義務(wù)教育一半的財力要靠社會籌集，而當另一項“惠民”措施—減輕農(nóng)民負擔—實施后，卻給義務(wù)教育來了個“釜底抽薪”。

新紀元

義務(wù)教育面臨的困境使人們開始尋求一個根本的辦法。

2003年，在十屆人大一次會議上，有近600名代表強烈要求修訂義務(wù)教育法。2004年和2005年，簽名的代表分別是727名和740名。近1/4的人大代表連續(xù)3年為一部法律的修訂提出議案，極為罕見。

當時的人大常委們形成了一個共識，第一就是要由“人民教育人民辦”，轉(zhuǎn)向“義務(wù)教育國家辦”；第二，要由收費義務(wù)教育轉(zhuǎn)為免費義務(wù)教育，使義務(wù)教育回歸它本來的面貌；第三，原來是縣鄉(xiāng)村三級辦學(xué)，縣鄉(xiāng)兩級管理，投入是以縣為主，現(xiàn)在轉(zhuǎn)換成管理以縣為主，投入以省為主。原來叫縣里落實，縣里沒錢，現(xiàn)在由省政府統(tǒng)籌落實，一個縣能拿多少，省政府很清楚，由省政府平衡各縣的義務(wù)教育預(yù)算，經(jīng)濟困難的省由中央轉(zhuǎn)移支付解決。

在立法過程中雖然有爭論，但從總體上講，新法制定過程十分順利。主要是溫總理和國務(wù)院下了決心。現(xiàn)在我們對財政部滿意了，滿意程度甚至超出了預(yù)期。雖然現(xiàn)在的保障還是低水平的保障，但是體制轉(zhuǎn)換過來了，經(jīng)過發(fā)展，會由不完善到完善。

新法的頒布并不是答案的全部。盡管新義務(wù)教育法規(guī)定不得再區(qū)分“重點?！焙汀爸攸c班”，但新華社記者在新學(xué)期開學(xué)第一天的采訪中發(fā)現(xiàn)，北京市某些著名中學(xué)仍然保留了以往按成績對新入學(xué)的初中生進行分班的慣例，實際上還存在著“實驗班”、“重點班”。

目前，一些農(nóng)村學(xué)生仍無法享受免費義務(wù)教育政策，主要原因在于市、縣經(jīng)費分擔比例不合理。一部法律從頒布到全面貫徹，依然還有很長的路要走。

1985年制定義務(wù)教育法走過了20年，走得很艱苦，它在一段歷史時期之內(nèi)加重了農(nóng)民和企業(yè)的負擔，但是沒有這樣一個歷史時期，我們社會和經(jīng)濟的發(fā)展可能還很難達到目前這種狀態(tài)。

（作者為原國家教委副主任）