祝寶江

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并的前提條件

不合理、不規(guī)范的農(nóng)村財(cái)稅制度，以及財(cái)權(quán)、事權(quán)、人權(quán)分離的財(cái)稅制度制約了地方政府職能的發(fā)揮，難以形成新的有效地激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方和農(nóng)民的積極性。稅費(fèi)不清的農(nóng)村稅費(fèi)征收制度削弱了發(fā)展后勁，城鄉(xiāng)分割以及舊有的農(nóng)業(yè)行政管理制度無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的需要。

20世紀(jì)80年代末90年代初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并工作從安徽、貴州、四川等省起步。1998年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并工作逐漸在全國(guó)展開(kāi)。2001年民政部會(huì)同中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室、建設(shè)部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部，下發(fā)了《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策意見(jiàn)》中提出：“進(jìn)一步精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，有條件的可實(shí)行并村”?！皟蓵?huì)”期間國(guó)務(wù)院總理溫家寶指出：“中國(guó)農(nóng)村的政權(quán)是‘食之者眾，生之者寡”。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）數(shù)量過(guò)多機(jī)構(gòu)龐雜，干部嚴(yán)重超編?！按笳?、小社會(huì)”的結(jié)構(gòu)令基層財(cái)政危機(jī)愈演愈烈，農(nóng)民不堪重負(fù)。國(guó)務(wù)院參事任玉嶺在“兩會(huì)”上呼吁“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本在于減官”。

從辯證唯物主義的角度考察，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并實(shí)際上是屬于生產(chǎn)關(guān)系的進(jìn)一步協(xié)調(diào)?！叭r(nóng)”問(wèn)題越來(lái)越突出，原廣東省委書記的李長(zhǎng)春說(shuō)：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有的已不行了……農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)承受不了龐大的上層建筑。”這說(shuō)明農(nóng)村原有的一些政策已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的要求，也就是說(shuō)要使生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，使上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相符合。

從財(cái)政方面來(lái)考察，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債保守估計(jì)在2200——2400億元。這給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重的負(fù)面影響。我國(guó)基層財(cái)政能力不足，一方面與收入有關(guān)；另一方面是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)（村）組織機(jī)構(gòu)龐大，財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)眾多，而且還有村莊層面上拿補(bǔ)貼的村干部。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“全國(guó)有近5萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃財(cái)政飯的大約有1600多萬(wàn)人，這需要1600億元左右，平均每68個(gè)農(nóng)民就要養(yǎng)活一名干部。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)全國(guó)約80萬(wàn)個(gè)行政村，460萬(wàn)個(gè)自然村，有村級(jí)干部、公共物品維修員、軍烈屬、五保戶約1500萬(wàn)人，這需600億元左右?！毕鄬?duì)于龐大的政府機(jī)構(gòu)而言的鄉(xiāng)村人口規(guī)模偏小，導(dǎo)致鄉(xiāng)村財(cái)政運(yùn)營(yíng)成本偏高，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)過(guò)重，機(jī)構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的負(fù)擔(dān)占農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)的40%左右。精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）組織機(jī)構(gòu)和人員，節(jié)省行政費(fèi)用開(kāi)支，緩解財(cái)政壓力。

因此進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并，減少基層政府機(jī)構(gòu)和官員數(shù)，既是社會(huì)發(fā)展的需要，也是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的出路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并、裁減冗員，也體現(xiàn)了中央政府解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的決心 二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并的模式與成效

主管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并工作的民政部區(qū)劃司司長(zhǎng)戴均良在接受《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》專訪時(shí)認(rèn)為，由于各地情況差別很大，不能一刀切，要因地制宜。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并模式

1.扶貧式的合并。扶貧式的合并是指政府有組織地把一些生活條件惡劣、脫貧無(wú)望的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）同經(jīng)濟(jì)勢(shì)力雄厚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）進(jìn)行合并。如山東省淄博市博山區(qū)委區(qū)政府制定優(yōu)惠政策，先后把22個(gè)“造血功能”先天不足的弱村與經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的22個(gè)富村、強(qiáng)村進(jìn)行合并，轉(zhuǎn)移人口4278人。既拔掉了弱村“貧困”的病根，又祛除了國(guó)家扶貧的“心病”利國(guó)利民。

2.規(guī)模效應(yīng)式合并。適度的規(guī)模能夠產(chǎn)生一種規(guī)模效應(yīng)，更重要的是要把原來(lái)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）公有的又很分散的資源集中起來(lái)，形成一定的規(guī)模，進(jìn)而產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。如烏江鎮(zhèn)的養(yǎng)龍村，是由（原沙坪、養(yǎng)龍、山埡）合并而成，2000年春天合并時(shí)，沙坪是“空殼村”，山埡的帳上只有三分錢，養(yǎng)龍村也只有5000元積累。并村后，這個(gè)村依托緊靠210國(guó)道的優(yōu)勢(shì)，抓住烏江電廠擴(kuò)大規(guī)模的機(jī)遇，將3個(gè)村原有的23家大小砂石廠聯(lián)合，組建了興隆建材公司，年創(chuàng)產(chǎn)值100多萬(wàn)元。同時(shí)，該村大力發(fā)展運(yùn)輸業(yè)，全村擁有拖拉機(jī)150多輛，各種汽車近80臺(tái)，每天村里有專線中巴開(kāi)往遵義、貴陽(yáng)。如今，養(yǎng)龍村組組通電話、通公路，平均兩戶多農(nóng)民家有了一臺(tái)電話，村民們看上了加密電視，村積累集體經(jīng)濟(jì)達(dá)10多萬(wàn)元，農(nóng)民人均收入由合并前的人均不足1800元，增加到2500多元。

3.資源互補(bǔ)式合并。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）的資源主要包括土地資源、勞動(dòng)力資源、水資源等，但是這些資源在各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）的分布是不均衡的。如果進(jìn)行合并，將優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，就有可能起到很好的效益。合并后的林城鎮(zhèn)就是這種模式。林城鎮(zhèn)是由（原林城鎮(zhèn)、筧橋鄉(xiāng)）合并而成，合并前的林城鎮(zhèn)由于建設(shè)工業(yè)園區(qū)、學(xué)校和養(yǎng)殖場(chǎng)，占用了大量土地，使該鎮(zhèn)的土地資源大減，出現(xiàn)人多地少，村民互相爭(zhēng)奪土地的現(xiàn)象，而筧橋鄉(xiāng)受“民工潮”的影響，許多村民都外出打工，人少地多，大量土地被荒置。這種合并既解決這種矛盾，又充分利用了資源。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并的成效

1.緩解財(cái)政和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。截至2004年底，全國(guó)已有25個(gè)省區(qū)市進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。與此同時(shí)，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)減少為38290個(gè)，與1987年相比下降了47%，與1999年底相比減少了16%。2003年，廣東撤并230多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成為全國(guó)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)最多的省份。鳳陽(yáng)縣通過(guò)村組合并，把原有的341個(gè)行政村整合成81個(gè)，共減少村干部700多名，全縣每年因此可節(jié)約開(kāi)支20萬(wàn)元以上。

2.優(yōu)化各種資源的配置。根據(jù)各鄉(xiāng)村的特點(diǎn)，揚(yáng)長(zhǎng)避短地進(jìn)行鄉(xiāng)村合并，有利于生產(chǎn)力優(yōu)化組合，資源合理配置，充分發(fā)揮區(qū)域特色優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化。此前江蘇省蘇南地區(qū)鎮(zhèn)鎮(zhèn)搞開(kāi)發(fā)區(qū)，不僅浪費(fèi)土地，而且彼此之間惡性競(jìng)爭(zhēng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之后，將幾個(gè)鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)區(qū)合在一處，統(tǒng)一供水供電、招商引資，真正實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置。

3.提高管理效率，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并有利于建立“小政府，大社會(huì)”的運(yùn)行體制和機(jī)制，提高干部隊(duì)伍素質(zhì)和辦事效率，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。河南省城郊鄉(xiāng)在合并后，鄉(xiāng)委干部隊(duì)伍素質(zhì)大大提高，他們對(duì)全鄉(xiāng)實(shí)行人性化管理，充分利用資源。在全鄉(xiāng)干部的帶動(dòng)與幫扶下，全鄉(xiāng)發(fā)展優(yōu)質(zhì)梨1.6萬(wàn)畝，雙膜西瓜達(dá)3000畝。到2002年，全鄉(xiāng)投入三產(chǎn)的勞力就有2萬(wàn)人，發(fā)展養(yǎng)殖專業(yè)村8個(gè)，專業(yè)場(chǎng)44個(gè)，專業(yè)戶2100個(gè)，極大地發(fā)展了該鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)。

從形式、數(shù)量上看鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）調(diào)整取得了一定成效，但在質(zhì)量上還有所欠缺，即在調(diào)整中和調(diào)整后，還存在著一些難以解決的矛盾。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并后存在的難題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）在合并過(guò)程中的資源、債務(wù)數(shù)量以及其他方面都存在較大的差異，還潛伏著不穩(wěn)定因素。是不可回避的問(wèn)題。

（一）債務(wù)糾纏，發(fā)展后勁不足

劉莊鎮(zhèn)各村合并前累計(jì)負(fù)債總計(jì)1075萬(wàn)元，平均每村近49萬(wàn)元，人均290元，最多一個(gè)村債務(wù)達(dá)157萬(wàn)元。這些債務(wù)形成的因素各種各樣。原青春村貸款結(jié)息負(fù)債20萬(wàn)元，合并后經(jīng)辦人被精簡(jiǎn)，或者被分流。于是要債、討債、逼債，村委會(huì)不得不拆東墻補(bǔ)西墻。原來(lái)富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村也被拖垮了。如江蘇省的戴南鎮(zhèn)是由原（戴南鎮(zhèn)、顧莊鄉(xiāng)）2000年合并而成。原顧莊鄉(xiāng)修建圩閘欠款187萬(wàn)元，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并前一直沒(méi)有還清。合并后就由現(xiàn)在的戴南鎮(zhèn)償還，就拖垮了原戴南鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)。戴南鎮(zhèn)政府人士表示：“雖然合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的初衷是好的，但實(shí)際的結(jié)果卻是富鎮(zhèn)背上了窮鄉(xiāng)的債務(wù)包袱?！睋?jù)統(tǒng)計(jì)，戴南鎮(zhèn)農(nóng)民年均收入4133元；2000年合并顧莊鄉(xiāng)之后，戴南鎮(zhèn)農(nóng)民年均收入降到3808元。由于財(cái)力被抽空，集體發(fā)展后勁不足，一些原有的生產(chǎn)項(xiàng)目和公益事業(yè)被迫中斷或打亂，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前。

（二）賬目移交紊亂

劉莊鎮(zhèn)原有村干部297人，合并后共精簡(jiǎn)分流212人，占總數(shù)的70%。不少離職后的村干部心里很不平衡，常與村委會(huì)鬧情緒。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全鎮(zhèn)欠村干部工資就達(dá)23萬(wàn)元。有人利用賬款強(qiáng)迫村干部為其報(bào)銷不合理的費(fèi)用，也有極個(gè)別人因?yàn)樨澪叟灿眉w資金，交帳等于自我暴露，干脆遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)。東聯(lián)村有個(gè)小組長(zhǎng)，揣著賬本外出打工一年多，至今連個(gè)人影也找不著。由于這些人賬款不交，導(dǎo)致一些村民與集體賬目不清，稅費(fèi)無(wú)法收取，其他工作也難以開(kāi)展。

（三）日常管理難以統(tǒng)一

（1）退休工資標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一。合并前退休村干部的工資是根據(jù)村集體的經(jīng)濟(jì)狀況確定的，原龍橋村退休干部工資一般在3900元左右，而新建村僅有2300元。合并后，工資標(biāo)準(zhǔn)引起了爭(zhēng)議。（2）田畝負(fù)擔(dān)難統(tǒng)一。由于歷史的原因，建成村原7組人多田少，村民有時(shí)為巴掌塊兒地方大打出手，組里便加大田地上交費(fèi)款，以緩解爭(zhēng)地壓力。原1組人少田多，拋荒現(xiàn)象發(fā)生較多，組里便減少種田上交費(fèi)款，以鼓勵(lì)村民多種田地。兩組合并后，因人地分離，無(wú)法相互調(diào)劑。（3）自來(lái)水價(jià)難統(tǒng)一。友誼村是由原大德、永大、友誼三個(gè)村合并而成。合并前永大村實(shí)行定時(shí)送水定額交費(fèi)，每戶4.5元/月。大德村村民沒(méi)有集資建塔，水價(jià)較高，每噸1.8元，按時(shí)征收。而友誼村水價(jià)每噸1.5元，每月按三噸基數(shù)收取，超過(guò)另收。合并后村民為水費(fèi)定價(jià)吵個(gè)不停。日常管理如此困難。

（四）決策與執(zhí)行難

合并后村委會(huì)管理范圍擴(kuò)大了，工作人手卻減少了。由于外出打工人員多，召開(kāi)村民會(huì)議的難度更大。如大云寺村每年都要出工修河堤，村委會(huì)規(guī)定，村民們出席一次村民會(huì)議，就加一個(gè)修河堤的工分，盡管這樣也無(wú)濟(jì)于事。少數(shù)村民甚至以開(kāi)會(huì)耽誤農(nóng)活為由要求村干部記雜工予以補(bǔ)償。盡管如此村民到會(huì)率還是很低，這使得村委會(huì)選舉以及許多事關(guān)村民利益的重大決策都是在村民人數(shù)嚴(yán)重不足的情況下通過(guò)的。而這樣的村民會(huì)議又給那些落選者和對(duì)村委會(huì)不滿的人提供了借口。決策與執(zhí)行更加困難。

（五）合并后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢

合并后的機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)借不熟悉情況之由，工作有難度，因而進(jìn)行分而治之。被戲稱為“港人治港，澳人治澳”。由于這樣的分工人為地阻斷了溝通和融合，導(dǎo)致一些重大決策的出臺(tái)以合并前形成的對(duì)方相互反對(duì)，難以形成決策難以落實(shí)。如東吳村與市里村合并成大云寺村后，東吳村的村民提出“要致富，先修路”。但這一建議遭到市里村村民的強(qiáng)烈反對(duì)。因?yàn)槭欣锎宓墓吩O(shè)施建設(shè)較齊全，近年不需修建。因此，在市里村村民的反對(duì)下，這項(xiàng)建議沒(méi)有被予以實(shí)施。進(jìn)而影響了整個(gè)大云寺村的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一些群眾急切盼望而又需要集中全村人力、物力的大事，常常夭折于規(guī)劃之中。另外，大鄉(xiāng)村壓小鄉(xiāng)村、富鄉(xiāng)村欺窮鄉(xiāng)村的現(xiàn)象也偶有發(fā)生，傷害了少數(shù)村民的自尊，影響村民的和睦相處。人均GDP下降，發(fā)展速度緩慢。

上述幾類矛盾問(wèn)題在短期內(nèi)完全徹底解決并非易事，需要長(zhǎng)時(shí)間整合，結(jié)果影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)速度快的變慢，經(jīng)濟(jì)速度慢的還上不來(lái)，得不償失。

四、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并存在問(wèn)題的博弈對(duì)策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并鑒于出現(xiàn)上述不可避免的弊端，建議在未實(shí)施合并的地方，預(yù)先采取可行性論證后，再按下述建議實(shí)施。

（一）要按穩(wěn)妥有序的原則

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并是一個(gè)政策性的調(diào)整，關(guān)系到地方改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局，要因地制宜，分類指導(dǎo)；條件基本成熟并準(zhǔn)備開(kāi)展這項(xiàng)工作的地方，應(yīng)認(rèn)真借鑒其他地方的成功經(jīng)驗(yàn)；調(diào)整撤并的標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)度不要強(qiáng)求統(tǒng)一，防止“一刀切”、“一陣風(fēng)”，對(duì)于不符合條件的，一律不予以合并；切不可操之過(guò)急，做到人心不散、秩序不亂、工作不斷。

（二）要制定科學(xué)合并方案

在深入調(diào)查研究，充分考慮自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)建設(shè)、行政管理以及歷史沿革和群眾生產(chǎn)生活習(xí)慣、意愿等方面因素。立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，科學(xué)規(guī)劃，著眼于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和小城鎮(zhèn)發(fā)展。使鄉(xiāng)村合并能適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要并在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持相對(duì)穩(wěn)定。

（三）優(yōu)化干部隊(duì)伍是解決難題的關(guān)鍵

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并的主要目的就是要解決溫家寶總理提出的“食之者眾，生之者寡”的不良現(xiàn)狀。但如果只減員不增效，反而會(huì)使一些鄉(xiāng)村事務(wù)由于人手不夠而無(wú)法順利進(jìn)行。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨國(guó)英研究員指出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的本質(zhì)是要提高政府運(yùn)轉(zhuǎn)的效率，不能為合并而合并。換言之，政府機(jī)構(gòu)人員是減少了，但效率卻下來(lái)了，這種改革就是舍本逐末?！痹鲂У年P(guān)鍵在于干部，但是目前干部隊(duì)伍中，普遍存在著素質(zhì)不高、辦事拖拉、貪污腐敗等現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）合并后，必然會(huì)進(jìn)行新一屆的任命與選舉。以此為契機(jī)進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)編制管理，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗以此來(lái)實(shí)現(xiàn)增效的目的。在合并過(guò)程中，合并的阻力不僅來(lái)源于群眾，更多的來(lái)源于干部。因?yàn)楹喜⒈痪?jiǎn)后的一些人沒(méi)有好的出路。如果是交給同級(jí)其他機(jī)構(gòu)消化，可謂：“神還是神，香火照樣燒，只不過(guò)是換了一個(gè)廟。”如此合并恐怕就只有裁冗之名而無(wú)刪繁之實(shí)，財(cái)政負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)一樣減不下來(lái)。因此，解決原有干部的分流問(wèn)題是順利合并，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵所在。鼓勵(lì)提前退休或退居二線，對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)、鍛煉，使其盡快完成轉(zhuǎn)業(yè)；鼓勵(lì)被分流干部創(chuàng)辦企業(yè)，經(jīng)營(yíng)實(shí)體，并予以優(yōu)惠政策和措施。

（四）妥善處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）集體資產(chǎn)

對(duì)需要合并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）的財(cái)務(wù)審計(jì)和封賬必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）調(diào)整合并方案實(shí)施前進(jìn)行。對(duì)合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）的集體財(cái)產(chǎn)要實(shí)行統(tǒng)一審計(jì)、統(tǒng)一并帳、統(tǒng)一管理。被合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）的債權(quán)債務(wù)關(guān)系應(yīng)明確轉(zhuǎn)移到新設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村），并向群眾和有關(guān)方面作出承諾。要明確農(nóng)村土地承包合同不變等政策，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。要采取切實(shí)措施，防止私分、貪污、侵占國(guó)家財(cái)產(chǎn)行為和揮霍公款、鋪張浪費(fèi)、突擊花錢的現(xiàn)象發(fā)生，對(duì)在調(diào)整合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）過(guò)程中違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律、擅自處理集體資產(chǎn)的行為要嚴(yán)肅查處。