曹　冰

一、老工業(yè)基地的發(fā)展及改革歷程

所謂老工業(yè)基地，是指那些在長(zhǎng)期的工業(yè)發(fā)展過(guò)程中形成的，曾對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)或全國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大的影響和貢獻(xiàn)，而在新時(shí)期呈現(xiàn)出相對(duì)衰退的工業(yè)集聚區(qū)域。

我國(guó)目前的老工業(yè)基地大多數(shù)是由我國(guó)近代工業(yè)發(fā)展史上的主要工業(yè)城市和“一五”時(shí)期建設(shè)形成的工業(yè)城市構(gòu)成的。建國(guó)后我國(guó)老工業(yè)基地的發(fā)展大體經(jīng)過(guò)了四個(gè)階段:第一階段（1949－1957）是老工業(yè)基地的形成時(shí)期,主要是建國(guó)前原有的工業(yè)基礎(chǔ)得到改造,又建設(shè)了一大批工業(yè)基地,形成一批工業(yè)城市。第二階段（1958－1978）是老工業(yè)基地的擴(kuò)充及充實(shí)時(shí)期,主要是在三線建設(shè)期間,由我國(guó)沿海地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)能力向腹地推移,形成了若干新的工業(yè)中心。第三階段（1979－2002）是老工業(yè)基地休養(yǎng)生息，同時(shí)面臨挑戰(zhàn)的時(shí)期。1978年黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái),城市經(jīng)濟(jì)體制改革逐步展開(kāi),老工業(yè)基地城市的經(jīng)濟(jì)向著合理化的方向發(fā)展。1987年我國(guó)有4個(gè)老工業(yè)基地城市(重慶、武漢、沈陽(yáng)、大連)列為經(jīng)濟(jì)體制改革城市試點(diǎn),有8個(gè)老工業(yè)基地城市實(shí)行計(jì)劃單列,同時(shí)還有一些老工業(yè)基地城市分別被列為各省、區(qū)的經(jīng)濟(jì)體制改革試點(diǎn)城市。第四階段（2002－現(xiàn)在）是老工業(yè)基地重新振興的時(shí)期。自黨的十六大提出，支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快調(diào)整和改造，東北老工業(yè)基地的改造全面展開(kāi)。

二、老工業(yè)基地改造的制度性障礙

總的來(lái)看，我國(guó)老工業(yè)基地的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)開(kāi)發(fā)、鼎盛、衰退、振興的過(guò)程。從社會(huì)整體運(yùn)行來(lái)看,在當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型中,一方面生產(chǎn)力飛速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)潛力不斷開(kāi)掘,另一方面原有的制度系統(tǒng)越來(lái)越缺乏活力、越來(lái)越僵化。也就是說(shuō)，社會(huì)所供給的原有制度已經(jīng)不能滿(mǎn)足社會(huì)的需要，因而出現(xiàn)了制度的預(yù)期與結(jié)果的偏差。

我國(guó)東北老工業(yè)基地的雛形是上世紀(jì)50年代初，在日本侵略者掠奪東北資源所遺留的殘缺不全的工業(yè)廢墟上起步的，同時(shí)也是以蘇聯(lián)為模式、蘇聯(lián)技術(shù)為樣板、蘇聯(lián)援建58個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目為骨干展開(kāi)的。在政府處于絕對(duì)主導(dǎo)地位的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，走的是一條既與發(fā)達(dá)國(guó)家不同，又與后起的新興工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)不同的傳統(tǒng)工業(yè)化之路。在傳統(tǒng)體制下政府往往重視國(guó)有經(jīng)濟(jì)和大型企業(yè)，忽視非國(guó)有經(jīng)濟(jì)和中小型企業(yè)，重視資本密集型產(chǎn)業(yè)，忽視勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。這種政策傾向?qū)е抡谌肆?、物力、?cái)力的流向上存在很大的“傾斜”性。隨著工業(yè)化的進(jìn)展，國(guó)營(yíng)和集體所有企業(yè)占絕大多數(shù),個(gè)體、私人企業(yè)幾乎不復(fù)存在。實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。集中辦鋼鐵、冶金、化工、煤炭、石油、機(jī)械制造、軍工等重化工業(yè)。以高積累、高投入、高消耗為支撐，追求高速度，粗放經(jīng)營(yíng)，忽視經(jīng)濟(jì)效益。依靠農(nóng)業(yè)和工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差積累資金。實(shí)行嚴(yán)格的城市與農(nóng)村戶(hù)口管理，通過(guò)就業(yè)、食品供應(yīng)、社會(huì)保障、住房等一系列制度和政策使農(nóng)村與城市居民分割。

雖然，國(guó)家在東北進(jìn)行了大量的投資，重點(diǎn)建設(shè)的重化工業(yè)和機(jī)電工業(yè)，集中了全國(guó)基礎(chǔ)工業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)的大量骨干企業(yè)和大量?jī)?yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)，形成了較發(fā)達(dá)的現(xiàn)代工業(yè)體系，在這段時(shí)間，東北地區(qū)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)興旺發(fā)達(dá)，對(duì)推動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起了較大作用，對(duì)國(guó)家做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是， 上世紀(jì)60年代中期至80年代初期，經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的平穩(wěn)發(fā)展階段，從80年代中期東北老工業(yè)基地開(kāi)始了逐漸老化的進(jìn)程。

東北老工業(yè)基地的現(xiàn)有情況充分說(shuō)明了主要是制度的原因，即原有的制度已經(jīng)不再能夠滿(mǎn)足發(fā)展的需要。只有有效的制度安排才能擁有資金、技術(shù)和發(fā)達(dá)的市場(chǎng)。否則，即使有資金和技術(shù)而沒(méi)有有效的制度,這些資金和技術(shù)也難以發(fā)揮其有效的作用。由此可見(jiàn)，造成老工業(yè)基地制度預(yù)期與結(jié)果的制度偏差主要有以下幾個(gè)方面：

（一）傳統(tǒng)制度積累過(guò)大

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，東北老工業(yè)基地是國(guó)家裝備工業(yè)的搖籃。而正是因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)制度在東北的全面、充分的實(shí)施，使得傳統(tǒng)制度在此積累過(guò)大，導(dǎo)致了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)入時(shí)阻力巨大、效果不佳、成本過(guò)高。東北老工業(yè)由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，以及在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下表現(xiàn)出的優(yōu)勢(shì)地位生成了強(qiáng)勢(shì)習(xí)慣意識(shí)，淡化主體性思維。

（二）制度供給錯(cuò)位

國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重過(guò)高是東北老工業(yè)基地難以走出困境的突出問(wèn)題。國(guó)家應(yīng)該采取各種制度安排來(lái)快速收縮國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略重組，并鼓勵(lì)非公有制資本參與國(guó)有企業(yè)改革和重組，并進(jìn)一步完善社會(huì)保障體系。但是，國(guó)家卻把進(jìn)行了國(guó)有經(jīng)濟(jì)存量的制度供給，采用財(cái)政貸款、投資等政策進(jìn)行調(diào)整改造，結(jié)果自然是收效甚微。

（三）強(qiáng)制化制度變遷較弱

國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成多元化的所有制結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)發(fā)展的活力、動(dòng)力和效率。東北老工業(yè)基地中的國(guó)有企業(yè)也必須改制為現(xiàn)代企業(yè)制度才能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)生存與發(fā)展。東北老工業(yè)地區(qū)的所有制結(jié)構(gòu)單一，國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重仍然很大。這是因?yàn)椋鳛樗姓叩膰?guó)家，并沒(méi)有積極地、不遺余力地、強(qiáng)制性的推進(jìn)國(guó)有企業(yè)制度向現(xiàn)代企業(yè)制度變遷。

（四）現(xiàn)代企業(yè)制度遭遇挑戰(zhàn)，經(jīng)營(yíng)者選擇制度失誤，激勵(lì)、約束制度較弱

“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、政企分離”的現(xiàn)代化企業(yè)制度中完善的法人治理結(jié)構(gòu)原理并沒(méi)有在實(shí)踐中帶給國(guó)有企業(yè)真正意義上的經(jīng)營(yíng)機(jī)制優(yōu)勢(shì)，畸形后的制度形式更容易衍生出“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象與尋租發(fā)生。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本確立，客觀上要求國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者由市場(chǎng)配置和選擇。但是東北老工業(yè)基地國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者卻是由政府有關(guān)部門(mén)從政府中來(lái)選擇和任命。這些人缺乏企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的經(jīng)驗(yàn)，不利于國(guó)有企業(yè)的發(fā)展，不能使國(guó)有企業(yè)充分發(fā)揮其效用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)的激勵(lì)約束制度也相應(yīng)的確立。但是在東北老工業(yè)基地的激勵(lì)約束制度還是很弱的，企業(yè)的激勵(lì)報(bào)酬過(guò)低，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的約束不強(qiáng)等現(xiàn)象大有存在。這些現(xiàn)象的存在導(dǎo)致激勵(lì)和約束制度不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用提高效率促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。

三、老工業(yè)基地振興的制度創(chuàng)新

在新時(shí)期要振興老工業(yè)基地，其核心是進(jìn)行制度創(chuàng)新。通過(guò)制度的創(chuàng)新，解決現(xiàn)有的疑難問(wèn)題，不斷地進(jìn)行有效的制度供給，實(shí)現(xiàn)老工業(yè)基地新發(fā)展的美好預(yù)期。

首先，要強(qiáng)化強(qiáng)制性的制度變遷

強(qiáng)制性的制度變遷是指制度的供給者運(yùn)用某種強(qiáng)制力而進(jìn)行的制度替換或轉(zhuǎn)換。制度變遷是新的效率高的制度代替原有的效率低的制度的過(guò)程。制度變遷之所以能夠發(fā)生，是因?yàn)樾矢叩闹贫瓤梢詾橹贫裙┙o者帶來(lái)新的潛在的利益，而這種潛在的利益在原有效率低的制度下是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。

任何一種制度安排都會(huì)涉及一個(gè)既得利益集團(tuán)，而制度變遷正是要轉(zhuǎn)換既得利益集團(tuán)。所以，制度變遷必然會(huì)遇到原有既得利益集團(tuán)的頑強(qiáng)“抵抗”，成為制度變遷的阻力。東北的老工業(yè)基地主要都是國(guó)有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者、職工以及企業(yè)主管部門(mén)為維護(hù)自身的利益，自然會(huì)反對(duì)國(guó)有企業(yè)制度變遷，所以，就造成了東北老工業(yè)基地國(guó)有資產(chǎn)的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)水平。

國(guó)家是強(qiáng)制力的最大的制度供給者，所以國(guó)家有能力維護(hù)自身的利益。國(guó)家應(yīng)以政策、法規(guī)和法律等為依據(jù)，強(qiáng)制性推動(dòng)制度變遷。因此，老工業(yè)基地在立足于自身努力的基礎(chǔ)上，國(guó)家應(yīng)該給予大力的支持。主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手，幫助老工業(yè)基地逐步重整雄風(fēng)。

一是國(guó)家要適當(dāng)承擔(dān)中央企業(yè)分離社會(huì)職能的改革成本； 二是國(guó)家要加大對(duì)東北國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)的支持力度；三是要支持東北逐步解決國(guó)有工業(yè)企業(yè)因政策性原因形成的不良貸款，在財(cái)力許可的范圍內(nèi)，逐步予以核銷(xiāo)或核撥；四是要幫助東北盡快完善社會(huì)保障體系；五是要扶持資源性城市和地區(qū)發(fā)展連續(xù)性產(chǎn)業(yè)。

其次，要增加有效的制度供給

有效的制度供給是指制度供給者供給的制度能較好的滿(mǎn)足制度需求者對(duì)制度的需求，促進(jìn)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；如果供給的制度不能滿(mǎn)足制度需求者對(duì)制度的需求，難以促進(jìn)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，則是無(wú)效的制度供給。

振興老工業(yè)基地，核心是進(jìn)行有效的制度供給和創(chuàng)新。建國(guó)以后，我國(guó)一直實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制；改革開(kāi)放以后，我國(guó)開(kāi)始向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌。東北老工業(yè)基地也自然要隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，但這種轉(zhuǎn)軌必須有有效的制度創(chuàng)新的推動(dòng)、引導(dǎo)和規(guī)范。受多種因素的影響，國(guó)家向東北老工業(yè)基地供給的制度的有效性較差、強(qiáng)度較弱，有的甚至無(wú)效，致使東北老工業(yè)基地的發(fā)展失去了有效的制度推動(dòng)、引導(dǎo)和規(guī)范，進(jìn)而陷入困境。

制度供給是一種不穩(wěn)定的函數(shù)，受多種因素的影響和制約。其中，政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、思想觀念、價(jià)值取向和認(rèn)知水平等是主要的影響。在這些因素的影響下，制度供給常常會(huì)減效甚至失效，因此，制度供給者應(yīng)經(jīng)常檢驗(yàn)制度供給的效果，據(jù)此及時(shí)修正和調(diào)整制度供給，以保證制度供給的有效性和高效性。

再次,要真正建立一個(gè)良好的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代企業(yè)制度，要?jiǎng)?chuàng)新經(jīng)營(yíng)者選擇制度,強(qiáng)化激勵(lì)、約束制度

清晰的產(chǎn)權(quán)界定與度量是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的前提，資產(chǎn)注冊(cè)、會(huì)計(jì)審計(jì)等相關(guān)的法律制度及其有效執(zhí)行是必要的保證，高效的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的建立則是現(xiàn)代企業(yè)制度不可或缺的條件。

經(jīng)營(yíng)者選擇制度創(chuàng)新是指建立由市場(chǎng)選擇經(jīng)營(yíng)者的制度。只有建立由市場(chǎng)選擇經(jīng)營(yíng)者的制度，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者才會(huì)實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值，東北老工業(yè)基地國(guó)有企業(yè)效率才有可能不斷提高。由市場(chǎng)選擇國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者，可以提高國(guó)有企業(yè)的效率，提高人力資本的配置效率，最大限度地實(shí)現(xiàn)人力資本的價(jià)值，促進(jìn)人力資本投資，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展。

強(qiáng)化激勵(lì)、約束制度,要把握兩個(gè)關(guān)鍵方面：一個(gè)是年薪制、持有股權(quán)等分配激勵(lì)措施的實(shí)行應(yīng)該與經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)選擇有機(jī)結(jié)合起來(lái)，這樣才能實(shí)現(xiàn)合理激勵(lì)與有效激勵(lì)；另一個(gè)是激勵(lì)和約束要相對(duì)等，在激勵(lì)中約束，通過(guò)約束形成激勵(lì)。