陸大道院士介紹

陸大道，經(jīng)濟地理學(xué)家。1940年生于安徽桐城，1963年畢業(yè)于北京大學(xué)地質(zhì)地理系。上世紀(jì)80－90年代在原聯(lián)邦德國作訪問學(xué)者、合作研究和客座教授。曾任中國科學(xué)院地理研究所所長，現(xiàn)任中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員，中國地理學(xué)會理事長。

長期從事經(jīng)濟地理學(xué)和國土開發(fā)、區(qū)域發(fā)展問題研究，尤其是工業(yè)布局影響因素的評價，初步建立了我國工業(yè)地理學(xué)的理論體系。參與了《全國國土總體規(guī)劃》、《環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》等多項國家級及地區(qū)級規(guī)劃的制訂和戰(zhàn)略研究。上個世紀(jì)80年代中期提出了“點－軸系統(tǒng)”理論和我國國土開發(fā)和區(qū)域發(fā)展的“Ｔ”字型空間結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略，即以海岸地帶和長江沿岸作為今后幾十年我國國土開發(fā)和經(jīng)濟布局的一級軸線的戰(zhàn)略，被國家所采納，并獲得學(xué)術(shù)界廣泛引用和推崇。近年來，對我國區(qū)域發(fā)展、地區(qū)差距和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展進行了大量實證和理論研究。

2003年當(dāng)選為中國科學(xué)院院士。

近年來，特別是2003年中央確定了實施東北等老工業(yè)基地振興的戰(zhàn)略及一系列政策的陸續(xù)出臺，促進了東北地區(qū)社會經(jīng)濟的快速發(fā)展。在振興東北方針取得明顯成效的情況下，目前和今后較長時期還面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我們根據(jù)國家有關(guān)部門的要求，組織了多學(xué)科的研究力量，進行了近一年的調(diào)查研究，編寫了這份建議。重點是從中長期角度，針對東北振興中已經(jīng)和將會提出的重大問題，以社會、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為主線，就產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理演變的時序、資源保障體系建設(shè)、大都市經(jīng)濟區(qū)即產(chǎn)業(yè)積累帶的建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展主體功能、大城市老工業(yè)區(qū)改造和資源型城市發(fā)展、區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面提出了幾條認(rèn)識和建議。

一、對近年來東北地區(qū)發(fā)展態(tài)勢的基本認(rèn)識

近年來，特別是2003年國家振興東北戰(zhàn)略出臺以來，振興東北老工業(yè)基地的第一批100個項目開始實施，國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整包括企業(yè)間的兼并、聯(lián)合、重組加快。國際資本、國內(nèi)資本出現(xiàn)向東北轉(zhuǎn)移的明顯趨勢，一系列重要產(chǎn)業(yè)及其管理機構(gòu)正在向都市和有利地區(qū)積聚。以沈陽、大連為核心的全國第四大都市經(jīng)濟區(qū)和哈大產(chǎn)業(yè)積聚帶正在形成。一些重要的工業(yè)部門如機械工業(yè)、石油工業(yè)、冶金工業(yè)、食品工業(yè)的優(yōu)勢地位得到了鞏固，特別是冶金工業(yè)的技術(shù)升級取得了預(yù)期的效果。2004年上半年東北三省實現(xiàn)生產(chǎn)總值6044億元，同比增長12%；規(guī)模以上企業(yè)完成工業(yè)增加值2280億元，同比增長22%；裝備制造業(yè)的增加值超過1100億元，同比增長25%以上；利用外資22.4億元，同比增長78.2%；固定資產(chǎn)投資穩(wěn)定增長，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐明顯加快；國有企業(yè)改革也在穩(wěn)步推進之中；等等。這表明振興戰(zhàn)略的開局之年勢頭良好，各類政策措施形成的“集合”效應(yīng)正在逐步釋放，上世紀(jì)80～90年代基本處于“邊緣化”傾向的東北經(jīng)濟，現(xiàn)在已經(jīng)開始發(fā)生變化。通過各地政府對中央戰(zhàn)略的積極響應(yīng)，市場力量作為經(jīng)濟增長的原動力正在發(fā)揮越來越重要的作用。

但是，從社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展角度衡量，東北經(jīng)濟仍面臨比較嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，一些深層次的矛盾還沒有得到解決。這些矛盾既是困擾目前東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要因素，也是東北地區(qū)可持續(xù)發(fā)展中需要付出長期努力重點解決的矛盾。除體制因素外，下列問題比較突出：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)艱巨，目前已經(jīng)形成的偏重型的產(chǎn)業(yè)體系在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、規(guī)模擴張、技術(shù)升級等方面面臨較大挑戰(zhàn)，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力不強；依據(jù)資源基礎(chǔ)所形成的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢與本地資源保障間的矛盾日益突出，建設(shè)“重要原材料基地”的戰(zhàn)略面臨較重的資源、環(huán)境壓力，且東北資源型城市的可持續(xù)發(fā)展問題突出；依據(jù)都市經(jīng)濟區(qū)形成的區(qū)域創(chuàng)新能力和經(jīng)濟競爭能力不強，面臨經(jīng)濟國際化和國內(nèi)主要城市的挑戰(zhàn)；雖然農(nóng)業(yè)在全國的地位越來越強，但基礎(chǔ)不穩(wěn)，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系還沒有形成；局部區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題突出，恢復(fù)與治理的任務(wù)較重；等等。這些深層次的問題如何解決，直接關(guān)系到東北振興戰(zhàn)略政策的制定及其未來的發(fā)展。

二、利用國內(nèi)國際兩種資源解決東北振興的長期資源保障問題

隨著“中國現(xiàn)代裝備制造業(yè)基地和重要的原材料基地”的建設(shè)以及整個經(jīng)濟總量的增長和城市化的大規(guī)模發(fā)展，東北地區(qū)對能源、鐵礦石、有色金屬、建筑材料等資源和資源型產(chǎn)品的需求正在迅速增加，但是這些資源的保障程度卻已經(jīng)或正在大幅度降低。東北三省煤炭的保有儲量僅占全國的0.5%左右，而能源消耗占全國的10%以上，本地新增火電裝機面臨煤炭資源的限制，統(tǒng)籌東北三省與內(nèi)蒙古東部煤炭開發(fā)與電力建設(shè)將勢在必行。2003年東北三省的電力生產(chǎn)與消費分別為1670億千瓦小時和1740億千瓦小時，2015年至2020年電力需求將達到3000億千瓦小時以上。東北地區(qū)的石油產(chǎn)量正在逐步下降，2010年大慶油田的原油產(chǎn)量只能維持3500萬噸的水平，區(qū)內(nèi)其他含油區(qū)域的增產(chǎn)潛力也非常有限。作為裝備制造業(yè)基礎(chǔ)的鋼鐵、冶金等高耗能產(chǎn)業(yè)急需新的能源接續(xù)基地，以保障振興目標(biāo)的實現(xiàn)和地區(qū)經(jīng)濟的健康、快速、可持續(xù)發(fā)展。目前分布在哈爾濱——大連經(jīng)濟帶上的8個有色金屬礦山已有7個關(guān)坑停采，有色金屬冶煉面臨原料危機。因此，應(yīng)盡早籌劃，統(tǒng)籌安排，構(gòu)建完善的資源保障體系。近中期應(yīng)重點推進內(nèi)蒙古東部地區(qū)的資源勘探、開發(fā)和中俄蒙資源合作兩大領(lǐng)域的工作。

（一）加快內(nèi)蒙古東部資源接續(xù)基地建設(shè)

內(nèi)蒙古自治區(qū)東部包括赤峰市、通遼市、呼倫貝爾市、興安盟，在自然和經(jīng)濟區(qū)劃上是東北區(qū)的組成部分。其自然資源豐富，擁有豐富的煤炭、有色金屬和非金屬礦產(chǎn)資源，以及豐富的森林、土地、草原、藥用植物等資源，與東北三省互補性強，是其經(jīng)濟發(fā)展的資源保障基地，區(qū)位上與東北三省接壤，是最便捷的資源獲取區(qū)域。目前內(nèi)蒙古東部地區(qū)煤炭保有儲量447.2億噸，占整個東北經(jīng)濟區(qū)煤炭保有儲量（660億噸）的近70%，儲量在10億噸以上的大型煤田就有8處。因此，從區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展出發(fā)，將內(nèi)蒙古東部的資源開發(fā)納入東北老工業(yè)基地振興的方案是非常必要的，有利于東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級。

在深化東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略實施的過程中，建議在下列兩方面重點統(tǒng)籌內(nèi)蒙古東部與東北三省之間的關(guān)系。第一，統(tǒng)籌能源供應(yīng)體系的建設(shè)。加強一體化的能源體系建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)改造，提高能源保障能力。近期應(yīng)利用內(nèi)蒙古東部煤田儲量大、埋藏淺、宜開采、近水源、近鐵路和近市場的有利條件，根據(jù)東北老工業(yè)基地振興過程中能源需求的趨勢，積極建設(shè)內(nèi)蒙古東部能源基地，到2010年裝機容量達到2000萬千瓦以上，基本滿足整個東北經(jīng)濟區(qū)新增加的電力需求。同時，加大海拉爾盆地石油的勘探力度，作為大慶油田重要的原油補給基地。第二，加強大興安嶺礦產(chǎn)資源勘探的力度，成為東北有色金屬工業(yè)的接續(xù)基地。根據(jù)目前的初步工作，位于內(nèi)蒙古東部的大興安嶺中南段聚集了銅、富鉛鋅、錫、可地浸砂巖型鈾礦等戰(zhàn)略性礦種，其豐富的有色金屬資源有可能上升到國家層面，構(gòu)成國家級的有色金屬基地，為構(gòu)建國家資源安全體系服務(wù)。

（二）實施積極的“走出去”戰(zhàn)略，推動以資源勘探、開發(fā)為重點的中俄蒙合作

在積極開展與東北亞各國的全面經(jīng)濟合作和貿(mào)易的同時，需要創(chuàng)造條件，使我國地勘隊伍和礦山冶煉企業(yè)在俄羅斯遠東和蒙古國開展探礦和采礦活動，構(gòu)建東北地區(qū)的原材料工業(yè)基地和裝備制造業(yè)基地的資源——能源基地。建議國家實施資源外交戰(zhàn)略，推動上述目標(biāo)的逐步實現(xiàn)。近期應(yīng)增加在俄、蒙兩國資源勘探、開發(fā)領(lǐng)域的投資。為此，首先加強與俄、蒙在地球科學(xué)和資源環(huán)境領(lǐng)域的科研合作，通過系統(tǒng)的科學(xué)考察，摸清俄蒙的資源情況、成礦規(guī)律和勘探開發(fā)條件，降低“走出去”的風(fēng)險，為企業(yè)投資探路。其次，鼓勵我國企業(yè)參與俄蒙的資源開發(fā)。合作的重點除油、氣勘探和開發(fā)外，還應(yīng)推動有色金屬資源勘探與開發(fā)領(lǐng)域的合作。

三、制定推進工業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的長期引導(dǎo)戰(zhàn)略

經(jīng)過20世紀(jì)的發(fā)展，東北地區(qū)形成了以資源開發(fā)和基礎(chǔ)原材料為優(yōu)勢的傳統(tǒng)工業(yè)體系。雖然這些工業(yè)仍具有一定的優(yōu)勢并在未來發(fā)展中發(fā)揮重要作用，但需要在全球化背景下重新審視這些產(chǎn)業(yè)與資源、市場的關(guān)系，引導(dǎo)其合理發(fā)展；更重要的是要促進現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展，構(gòu)建有競爭力的產(chǎn)業(yè)體系。其關(guān)鍵是推進工業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級改造只是實現(xiàn)區(qū)域振興的部分內(nèi)容，而絕非全部內(nèi)容。因此，東北振興的關(guān)鍵在于作為替代的新興產(chǎn)業(yè)的培育程度與發(fā)展規(guī)模，要實現(xiàn)這一目標(biāo)必須確定工業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的長期引導(dǎo)戰(zhàn)略。

（一）東北工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是一項長期的任務(wù)

經(jīng)過近10多年持續(xù)的技術(shù)改造和結(jié)構(gòu)調(diào)整，東北地區(qū)在全國工業(yè)總量中的比重穩(wěn)定在17%左右，工業(yè)結(jié)構(gòu)得到一定程度的優(yōu)化。冶金、石油、機械等傳統(tǒng)優(yōu)勢工業(yè)的地位得到了鞏固，特別是冶金工業(yè)工藝水平和競爭能力有了大幅度提高。食品、醫(yī)藥制造、電子及通訊設(shè)備等輕工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)成長迅速，有力地促進了工業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。煤炭、造紙、森工、紡織等一些已不具有比較優(yōu)勢的部門退出了主導(dǎo)行業(yè)之列。民營經(jīng)濟和外資比重逐年提高，所有制結(jié)構(gòu)有所改善。東北工業(yè)經(jīng)濟已進入了一個重要的轉(zhuǎn)折時期。

盡管上述趨勢和成就比較明顯，但由于計劃經(jīng)濟的影響和產(chǎn)業(yè)對資源的依賴，目前東北的工業(yè)體系總體競爭力還不高，突出表現(xiàn)在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重大，資源依賴型工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢不突出，工業(yè)技術(shù)裝備老化問題不同程度地存在，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重的問題還未徹底解決，等等。

因此，應(yīng)緊緊把握振興東北老工業(yè)基地的契機，制定長遠的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以此為指導(dǎo)促進東北工業(yè)從能源原材料主導(dǎo)、向原材料與重型裝備制造業(yè)并重，遠期向原材料——制造業(yè)——輕工業(yè)全面發(fā)展的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，建設(shè)結(jié)構(gòu)相對完整的工業(yè)體系，重塑一個在我國具有重要戰(zhàn)略地位的工業(yè)基地。

（二）將調(diào)整原材料工業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和增強其競爭能力作為近期扶持的重點之一

目前，地方政府和企業(yè)仍將擴大現(xiàn)有企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模作為重點，發(fā)展目標(biāo)帶有很大的盲目性。針對東北地區(qū)能源原材料工業(yè)普遍存在的生產(chǎn)與資源環(huán)境不協(xié)調(diào)、生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)不合理等問題，應(yīng)著重調(diào)整能源原材料工業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。未來應(yīng)本著“優(yōu)化存量、深化加工、集聚發(fā)展”的思路，調(diào)整基礎(chǔ)原材料企業(yè)的規(guī)模結(jié)構(gòu)與布局結(jié)構(gòu)，重點培育發(fā)展深加工產(chǎn)業(yè)和市場需求的產(chǎn)品，形成完善的產(chǎn)業(yè)集群。結(jié)合沿海地區(qū)的發(fā)展，優(yōu)化鋼鐵、石油加工等工業(yè)的布局。通過市場的力量，逐步淘汰和優(yōu)選現(xiàn)有的中小型原材料企業(yè)，并通過行政手段，嚴(yán)格控制落后的鋼鐵企業(yè)等基礎(chǔ)原材料項目盲目上馬。

（三）未來10年重點扶持交通運輸設(shè)備和重型成套裝備兩大行業(yè)，逐步形成我國和亞洲最大的重型機械裝備制造業(yè)基地

機械裝備制造業(yè)一直是東北地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，在全國具有不可替代的地位，如第一重型機械廠、哈爾濱三大動力設(shè)備廠、沈陽輸變電設(shè)備廠、第一汽車制造廠、大連造船廠都是行業(yè)中的巨人。一汽的汽車、哈爾濱的60萬千瓦發(fā)電機組、沈陽的500千伏超高壓輸變電成套設(shè)備，至今仍代表著我國相關(guān)行業(yè)的最高水平。圍繞交通運輸設(shè)備和重型成套設(shè)備等裝備制造工業(yè)，調(diào)整東北工業(yè)結(jié)構(gòu)，既符合工業(yè)結(jié)構(gòu)演變規(guī)律，也符合國家利益和東北地區(qū)的發(fā)展需求。

今后10年，應(yīng)以繼續(xù)營造交通運輸設(shè)備和重型成套設(shè)備等裝備制造工業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域優(yōu)勢為重點，通過鋼鐵工業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整、鼓勵機電一體化等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等措施，提高裝備制造業(yè)的配套條件，在遼中南、長（春）吉（林）和哈（爾濱）大（慶）齊（齊哈爾）地區(qū)形成區(qū)域最佳組合，建設(shè)東北裝備制造業(yè)集聚發(fā)展的軸線。

未來應(yīng)重點發(fā)展汽車、船舶等交通運輸設(shè)備和礦山、冶金、石化、輸變電、數(shù)控機床等重型成套設(shè)備行業(yè)，鼓勵企業(yè)開展區(qū)內(nèi)配套，鼓勵企業(yè)采用先進的組織方式，鼓勵企業(yè)占領(lǐng)國內(nèi)外兩個市場。尤其要重視發(fā)揮骨干裝備制造業(yè)企業(yè)對中小企業(yè)發(fā)展的帶動作用。在今后的10年中，鞏固、提高機械裝備制造業(yè)在東北工業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重水平，形成東北地區(qū)交通運輸設(shè)備和重型成套設(shè)備研發(fā)——生產(chǎn)——銷售等大協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)體系，推動重工業(yè)結(jié)構(gòu)從基礎(chǔ)工業(yè)型向基礎(chǔ)與加工并重型的轉(zhuǎn)變。

建議國家對東北機構(gòu)裝備制造業(yè)的發(fā)展實行必要的扶持政策。一是建立重大機械裝備產(chǎn)品研制生產(chǎn)的風(fēng)險基金，支持建設(shè)具有國際先進水平的交通設(shè)備和重型成套設(shè)備研發(fā)體系，使東北成為我國該領(lǐng)域創(chuàng)新能力最強的地區(qū)。二是用國債貼息的方式重點扶持骨干企業(yè)的技術(shù)改造，提高參與國際競爭的能力；三是盡快解決“大集體”問題和企業(yè)辦社會問題；四是實施積極的人才政策，建立必要的基金扶持科研院所、高校和企業(yè)集團的研發(fā)能力，培訓(xùn)高素質(zhì)的勞動力隊伍；五是積極吸引韓、日、美國、歐盟和東部沿海地區(qū)的資本與技術(shù)。長期目標(biāo)是建設(shè)成為我國和亞洲最大的重型機械裝備制造業(yè)基地。

（四）遠期應(yīng)實現(xiàn)裝備工業(yè)、輕工業(yè)、原材料工業(yè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展

著眼于未來20年，東北地區(qū)應(yīng)改變目前重工業(yè)過重的狀況，實現(xiàn)工業(yè)結(jié)構(gòu)向輕重工業(yè)并重的方向轉(zhuǎn)換。近年來，東北地區(qū)的醫(yī)藥、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、電子通訊、家具制造等輕工業(yè)部門不斷壯大，已成為東北老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要方向和地區(qū)經(jīng)濟增長的亮點。隨著東北地區(qū)石油化工等原材料工業(yè)的發(fā)展以及農(nóng)業(yè)基地建設(shè)，東北地區(qū)發(fā)展輕工業(yè)的基礎(chǔ)條件將越來越好。交通運輸設(shè)備制造業(yè)和重型成套設(shè)備制造業(yè)的不斷強大，也將會對輕型制造業(yè)產(chǎn)生有力的拉動作用。因此，要保持目前的發(fā)展勢頭，繼續(xù)培育輕工業(yè)作為新的經(jīng)濟增長點。

應(yīng)當(dāng)通過引進技術(shù)、資金以及體制創(chuàng)新等方式，發(fā)展醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、電子通訊等在全國具有較強競爭力的新興產(chǎn)業(yè)。利用東北地區(qū)豐富的“北藥”資源和未來石油化學(xué)工業(yè)等提供的工業(yè)原料，要鼓勵醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，壯大支柱產(chǎn)業(yè)，地區(qū)布局上以吉林和黑龍江兩省為主。結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，加快建設(shè)水稻、薯類深加工、肉制品和啤酒飲料及山特產(chǎn)加工基地，以及建設(shè)全國最大的乳制品和玉米、大豆深加工綠色食品工業(yè)基地。電子信息制造業(yè)應(yīng)當(dāng)充分利用裝備制造業(yè)技術(shù)改造、產(chǎn)品升級提供的良好機構(gòu)，在軟件產(chǎn)業(yè)和機電一體化領(lǐng)域有所突破，力爭使面向工業(yè)自動化和信息化的軟件行業(yè)和相關(guān)的硬件設(shè)備制造業(yè)成為東北經(jīng)濟的重要增長點。

四、建設(shè)大都市經(jīng)濟區(qū)和產(chǎn)業(yè)積聚帶是振興戰(zhàn)略的組成部分

（一）調(diào)整產(chǎn)業(yè)的空間結(jié)構(gòu)是東北振興戰(zhàn)略實施的核心措施之一

科學(xué)的社會經(jīng)濟空間組織可以促進區(qū)域和產(chǎn)業(yè)競爭力的增強。在經(jīng)濟全球化的趨勢下，由核心城市及其腹地組成的、具有有機聯(lián)系的“城市區(qū)域”正在成為全球經(jīng)濟競爭的基本單元。以國際性門戶城市為核心的城市區(qū)域（即“大都市經(jīng)濟區(qū)”）是目前全球最有競爭力的地區(qū)，如大倫敦地區(qū)、東京都市圈等。在國內(nèi)，以香港和廣州為核心的珠江三角洲和以上海為核心的長江三角洲，正在成為具有國際競爭力的大都市經(jīng)濟區(qū)。因此，進一步加強大城市的集聚功能，建設(shè)具有國際競爭力的都市經(jīng)濟區(qū)，是振興東北過程中深層次的和具有深遠意義的工作。這在當(dāng)前振興東北的工作中一定程度上被忽視了。

東北地區(qū)現(xiàn)有空間組織的特征是：國有大企業(yè)往往是城市經(jīng)濟和空間的主體，大企業(yè)與地方經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)聯(lián)性不高，城市之間缺乏有機的經(jīng)濟聯(lián)系，中等城市發(fā)育程度差，沒有形成具有競爭力的城市區(qū)域。東北地區(qū)不少城市是依托國家投資的大企業(yè)而形成的，一個企業(yè)往往就是一座城市的主體。同時，在過去計劃經(jīng)濟時期，由于“統(tǒng)配統(tǒng)分”，國有大中型企業(yè)往往與本地的經(jīng)濟聯(lián)系不多，形成了不少經(jīng)濟“孤島”，城市間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系不是很密切。長期依賴國有投資也使東北地區(qū)缺少“自下而上”形成的中小城市，城市等級結(jié)構(gòu)有缺陷。這些空間組織形態(tài)是計劃經(jīng)濟體制深層次的反映和根深蒂固的遺留，與目前的發(fā)展趨勢不適應(yīng)，制約著東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢的充分發(fā)揮。

因此，從長遠看，有些行業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，必須與產(chǎn)業(yè)的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整有機地結(jié)合起來。根據(jù)東北地區(qū)的實際情況，圍繞門戶城市促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是非常必要的。

（二）產(chǎn)業(yè)和就業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)向特大城市及周圍地區(qū)集聚的趨勢

2000年以來，東北地區(qū)非農(nóng)就業(yè)整體下降趨勢得到減緩，而且一些大中城市出現(xiàn)了增長趨勢。這可以通過非農(nóng)業(yè)人口增長的空間分布得到一定的體現(xiàn)。2000年至2002年，東北地區(qū)非農(nóng)業(yè)人口增加了109萬人；其中，哈爾濱、大連、長春、沈陽、營口、四平、大慶、綏化等8個城市，合計增加了75.6萬人，占總增長量的近70%。這些城市主要分布在哈大鐵路沿線。外資和民間資本開始涌入東北，特別是特大城市及周邊地區(qū)。例如，2003年，沈陽市利用外資額達到22億美元，是2000年的5.5倍；另有1000多家來自南方的規(guī)模以上民營企業(yè)投資項目。同年，大連完成全社會固定資產(chǎn)投資總額506.9億元，比上年增長37.8%。在吉林，越來越多的汽車零部件企業(yè)開始落戶長春市及周圍地區(qū)。在黑龍江，一些資源城市中的大學(xué)、農(nóng)場總部、大企業(yè)開始向哈爾濱和大慶轉(zhuǎn)移，而外部資本也有進軍這一地區(qū)的趨勢。例如，雀巢、伊利、蒙牛、光明等大型乳業(yè)公司紛紛在此布局乳業(yè)加工廠，國內(nèi)多家一流肉類加工企業(yè)在此建立大型屠宰加工廠，溫州的皮革業(yè)開始在哈大地區(qū)布局設(shè)廠。

這表明，東北地區(qū)人口向大城市的集聚態(tài)勢已出現(xiàn)，市場機制下的城市間有機聯(lián)系正在形成。正確引導(dǎo)和促進這種態(tài)勢，進一步發(fā)揮大城市的聚集功能，可更加卓有成效地實現(xiàn)振興東北的戰(zhàn)略任務(wù)。

（三）明確沈陽、大連的門戶城市地位，逐步調(diào)整布局，加強功能

積極培育充滿活力的“門戶城市”，并以此為核心構(gòu)造具有國際競爭力的大都市經(jīng)濟區(qū)，改變圍繞大企業(yè)進行空間組織的慣性，適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律和經(jīng)濟全球化的趨勢?！伴T戶城市”的選擇應(yīng)考慮如下原則：（1）發(fā)展水平高、經(jīng)濟實力強、人口規(guī)模足夠大；（2）中心性強，即為腹地服務(wù)功能強；（3）有廣泛的國際、國內(nèi)聯(lián)系；（4）是跨國公司青睞的投資地；（5）有廣大而且基礎(chǔ)較好的腹地。按照這些原則，東北地區(qū)應(yīng)整合沈陽和大連兩市的優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，共同帶動?xùn)|北地區(qū)的發(fā)展。其中，沈陽應(yīng)側(cè)重發(fā)揮東北地區(qū)物流中心、金融中心、交通樞紐、裝備制造業(yè)研發(fā)和生產(chǎn)基地等功能；大連應(yīng)側(cè)重發(fā)揮國際貿(mào)易窗口、東北亞國際航運及物流中心、涉外金融中心、臨港型先進制造業(yè)基地等功能。

（四）積極建設(shè)遼中南大都市經(jīng)濟區(qū)和東北中部聚集帶

圍繞沈——大“雙核”門戶城市，積極建設(shè)遼中南大都市經(jīng)濟區(qū)，使其成為像珠江三角洲和長江三角洲那樣的國家參與全球經(jīng)濟的基地?？臻g范圍包括沈陽、大連、鞍山、撫順、本溪、遼陽、營口、盤錦和鐵嶺等9個城市。它的基本定位是：我國東北地區(qū)參與全球經(jīng)濟競爭的主體和基地，東北亞經(jīng)濟圈的重要組成部分，我國最重要的原材料加工、裝備制造、船舶、石油精細(xì)化工、高端鋼材以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基地。應(yīng)擴大與日、韓的經(jīng)濟合作，提高其在東北亞地區(qū)經(jīng)濟合作中的戰(zhàn)略地位。基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的重點是建設(shè)區(qū)域性的一體化網(wǎng)絡(luò)，特別應(yīng)盡快建設(shè)沈大高速鐵路，整合沈陽和大連的優(yōu)勢功能。

與此同時，要積極建設(shè)由黑龍江人口——產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)（由哈爾濱、大慶、齊齊哈爾組成）和吉林中部人口——產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)（包括長春、吉林、四平和遼源等4個城市組成）組成的東北中部聚集帶。前一個聚集區(qū)的發(fā)展定位是：我國最重要的以電站成套設(shè)備、重型機械裝備、重型數(shù)控機床為特色的裝備制造業(yè)基地和石油化工基地，北方最大的綠色和特色農(nóng)副產(chǎn)品加工基地。后者的定位是：我國最大的汽車、軌道車輛制造及配件產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之一，北方地區(qū)重要的綜合性石油化工產(chǎn)業(yè)基地，全國重要的生態(tài)型綠色農(nóng)產(chǎn)品加工基地。

此外，要在大城市周圍積極發(fā)展具有市場活力的中小城市，通過合理的城市等級體系促進區(qū)域的發(fā)展活力。最終應(yīng)形成包含三個層次的空間組織形態(tài)，即大都市經(jīng)濟區(qū)（作為區(qū)域的龍頭）、一般城市密集區(qū)域（人口和產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)）、邊緣地區(qū)的中心城市（作為促進區(qū)域一體化發(fā)展的據(jù)點）。

（五）加速改善城市區(qū)域的綜合投資環(huán)境

為更好地實現(xiàn)上述戰(zhàn)略調(diào)整，應(yīng)將支持東北地區(qū)城市改善綜合投資環(huán)境，作為中央支持東北振興的重要措施之一。加快體制轉(zhuǎn)型，發(fā)揮市場機制的作用，是振興東北的根本性問題。實現(xiàn)體制轉(zhuǎn)型，一方面需要加快國有企業(yè)（特別是中直企業(yè)）的改革，另一方面要加強吸引外部資本的力度，加快體制多元化的進程。這兩方面都要求東北城市積極改善綜合投資環(huán)境。由于歷史原因，不少城市基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，綜合服務(wù)環(huán)境落后，投資硬環(huán)境較差。目前，一些城市政府大幅借貸進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和舊城改造，存在一定的風(fēng)險。因此，中央政府應(yīng)關(guān)注東北地區(qū)城市改造問題。一方面，在解決城市基礎(chǔ)設(shè)施欠賬上給予一定的支持。另一方面對地方政府各種變相借貸進行舊城改造的行為進行必要的監(jiān)控。

五、嚴(yán)格控制鋼鐵和石油加工等原材料工業(yè)的規(guī)模

（一）東北三省以擴張原油加工能力推進石油化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路應(yīng)當(dāng)調(diào)整

目前，撫順石化、大連石化、吉林石化、大慶煉化等13家250萬噸/年以上規(guī)模的煉油廠，原油一次加工能力已達到7640萬噸/年，已經(jīng)超過東北地區(qū)的原油產(chǎn)量和成油品消費量。但是，東北三省在各自的振興規(guī)劃中，都將原油加工能力的擴張作為石油工業(yè)的主要發(fā)展方向，如黑龍江、吉林、遼寧三省規(guī)劃2010年原油加工能力分別達到2000萬噸、1000萬噸和8620萬噸，總規(guī)模達到11620萬噸，比目前的加工能力增長52%。依據(jù)可能的油源供應(yīng)和油品消費的市場潛力分析，如果上述規(guī)劃付諸實施，會出現(xiàn)原油加工能力過剩、加工區(qū)位配置與消費市場空間分離、部分加工能力配置浪費的結(jié)果。這一傾向應(yīng)采取有效措施加以調(diào)控。

未來的油源潛力難以支撐東北地區(qū)走再大幅度擴大原油加工能力的發(fā)展戰(zhàn)略。2003年東北的原油產(chǎn)量為6648萬噸，通過大連和錦州進口原油1362萬噸，從滿洲里進口原油181萬噸。上述三者合計為8191萬噸，但東北生產(chǎn)的原油中有2000萬噸左右通過管道輸送到關(guān)內(nèi)和出口，本地實際可加工的原油總量在6000萬噸左右。從潛力方面看，東北本地原油的生產(chǎn)量將在目前的基礎(chǔ)上略有下降，未來十年將維持在5000～6000萬噸的水平；俄羅斯原油的供應(yīng)變數(shù)比較大，依據(jù)其資源條件、開發(fā)前景、運輸條件、國際關(guān)系等因素分析，其2015年以前供應(yīng)我國的原油最多不會超過1000萬噸；海上進口雖然不受港口能力的限制，但我國進口的原油將主要滿足沿海的缺油地區(qū)，東北港口進口原油的總量將不會超過2000萬噸。上述各方面綜合分析，未來15年內(nèi)東北地區(qū)油源的年獲取量只能達到8000萬噸左右。扣除其輸出部分，本地能夠加工的原油量將不會超過7000萬噸。

目前東北三省的能源消費中，石油消費量為4150萬噸，作為石油化工的石油消費量為930萬噸，二者合計為5100萬噸左右。從消費趨勢看，未來消費量的增長主要來自于乙烯等化工原料的需求，按照三省的規(guī)劃，2010年乙烯的產(chǎn)量達到450萬噸（黑龍江150萬噸、遼寧303萬噸），比目前增加300萬噸，大約需要原油3000萬噸。因此，從原油消費的角度看，目前的加工能力基本能滿足未來的需求。

（二）從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)集群入手提升石油化學(xué)工業(yè)的地位

未來石油化學(xué)工業(yè)的發(fā)展應(yīng)以精細(xì)化工為方向，基地建設(shè)為核心，構(gòu)建優(yōu)勢化工集群，提升原材料基地的地位。第一，利用國內(nèi)外兩種石油資源，協(xié)調(diào)好原油供給量與加工能力間的關(guān)系，調(diào)整石油化工產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，加快石油工業(yè)布局向沿海推進。第二，嚴(yán)格控制原油加工能力的擴張，但可以通過煉廠的規(guī)模結(jié)構(gòu)和布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)加工能力在企業(yè)間的重新優(yōu)化配置。重視原料來源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，利用俄羅斯和海上進口的原油彌補或替代本地石油減產(chǎn)造成的缺額。第三，對石油化工進行戰(zhàn)略性調(diào)整，主要是做大乙烯產(chǎn)業(yè)，擴大石油化工產(chǎn)品的份額，發(fā)展后加工產(chǎn)品和適銷對路的精細(xì)化工，為發(fā)展輕工業(yè)、實現(xiàn)工業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。

（三）重點扶持主要石油化工基地的發(fā)展

支持大連、吉林、大慶、撫順石化基地的建設(shè)；利用錦州、葫蘆島的港口和石油加工基礎(chǔ)，吸引民間資本和外資，發(fā)展臨港型石化產(chǎn)業(yè)。依托大連、吉林、大慶的化工基礎(chǔ)與優(yōu)勢，積極發(fā)展精細(xì)化工；依托大型企業(yè)，培育其創(chuàng)新和研發(fā)能力，扶持新產(chǎn)品與新材料的開發(fā)。

（四）通過組建大型企業(yè)集團統(tǒng)籌規(guī)劃和調(diào)控鋼鐵工業(yè)的發(fā)展

應(yīng)盡快實現(xiàn)遼寧三大主力鋼鐵企業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，組建大型企業(yè)集團，統(tǒng)籌規(guī)劃和調(diào)控鋼鐵生產(chǎn)規(guī)模、產(chǎn)品方向、技術(shù)開發(fā)、市場營銷、礦產(chǎn)資源配置。企業(yè)集團的發(fā)展應(yīng)以鞍鋼的改擴建為重點，控制本溪和北臺鋼鐵廠的鋼鐵規(guī)模。瞄準(zhǔn)東北需求調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，重點發(fā)展冷軋薄板、鍍鋅板以及汽車、機械、軍工所需的高質(zhì)量特殊鋼材品種。

六、推進以三大功能為主體的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)

（一）需要充分重視東北作為國家糧食安全生產(chǎn)基地、綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地、精品畜牧業(yè)基地的三大功能

充分利用東北農(nóng)業(yè)資源的綜合優(yōu)勢，運用現(xiàn)代科技和現(xiàn)代工業(yè)裝備農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代管理手段經(jīng)營農(nóng)業(yè)，進一步強化東北農(nóng)業(yè)在國家發(fā)展中的三個主要功能，即建成我國最大的糧食安全保障基地、最大的糧草結(jié)合型精品畜牧基地和現(xiàn)代高效生態(tài)農(nóng)業(yè)科技示范擴大與安全生產(chǎn)基地。要實現(xiàn)這個目標(biāo)，要求不斷強化“國家糧食安全生產(chǎn)基地”的主體地位，同時突出東北生態(tài)綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工基地和農(nóng)牧結(jié)合的精品畜牧業(yè)基地的區(qū)域特色，促進東北大農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。

（二）以地級市為基本建設(shè)單元構(gòu)建國家糧食安全生產(chǎn)基地

隨著宏觀經(jīng)濟格局的調(diào)整，沿海和中西部的缺糧區(qū)將會擴大，全國糧食生產(chǎn)的重心正呈現(xiàn)出“北進東移”之勢。東北地區(qū)憑借耕地資源潛力和生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，在穩(wěn)定全國糧食市場供應(yīng)和保障國家糧食安全方面的戰(zhàn)略地位日益突出。據(jù)預(yù)測分析，按人均需求400kg計算，到2010年東北地區(qū)外調(diào)糧食可以滿足1.34~1.38億人的需求，到2030年可以滿足1.67~1.85億人的需求。商品糧基地建設(shè)是東北地區(qū)國家糧食安全生產(chǎn)的重要依托。

東北現(xiàn)有大型商品糧基地縣110個，形成了穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)能力。以縣為單位的布局有其優(yōu)勢，但仍需加強區(qū)域農(nóng)業(yè)聯(lián)合開發(fā)與整體規(guī)劃布局。從優(yōu)化水土資源配置、加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強化農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營出發(fā)，應(yīng)將目前的以縣為基本單元的商品糧基地管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘丶壥袨榛窘ㄔO(shè)單元的管理模式，目標(biāo)是提高扶持資金的利用效率和統(tǒng)籌建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。從戰(zhàn)略高度在資金、技術(shù)上扶持國有農(nóng)場的能力建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。商品糧基地布局應(yīng)以遼河流域、嫩江流域、松花江流域作為重點。

（三）把綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化納入老工業(yè)基地振興的實施方案

東北地區(qū)具有發(fā)展全國大型綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與加工業(yè)的生態(tài)與環(huán)境優(yōu)勢。應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排工業(yè)和農(nóng)業(yè)的關(guān)系，把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目納入到老工業(yè)基地振興項目實施方案中。強化東北農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)與安全優(yōu)勢，促使農(nóng)業(yè)自然生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益優(yōu)勢。把東北地區(qū)塑造成我國及東北亞地區(qū)的綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)基地。發(fā)展的重點是：依托三江平原大面積的濕地生態(tài)資源，建設(shè)大型的優(yōu)質(zhì)安全水稻生產(chǎn)基地；利用中部平原充裕的糧食資源，發(fā)展以淀粉和豆類制品為主導(dǎo)產(chǎn)品的糧食規(guī)?；庸I(yè)；依托豐富的山地森林生態(tài)優(yōu)勢，開發(fā)利用林特產(chǎn)品資源，加大食用菌、人參、林蛙等森林特產(chǎn)名牌產(chǎn)品的培育與開發(fā)。綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)要以國際食品安全要求為前提。

重點建立一批國家和省級綠色農(nóng)業(yè)基地。創(chuàng)東北綠色農(nóng)產(chǎn)品品牌，據(jù)此打破國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易的“綠色”壁壘，增強東北農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。對于全國農(nóng)業(yè)參與競爭也具有引導(dǎo)、帶動作用。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目的布局，以中小城市為主，鼓勵民營經(jīng)濟參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的投資建設(shè)。

（四）借鑒商品糧基地建設(shè)的經(jīng)驗和政策，強化優(yōu)勢畜牧產(chǎn)品加工基地建設(shè)

東北地區(qū)發(fā)展畜牧業(yè)的資源組合優(yōu)勢突出，是建立全國優(yōu)質(zhì)畜牧業(yè)基地的理想?yún)^(qū)域。中部農(nóng)區(qū)的秸桿資源和玉米、大豆等飼料糧生產(chǎn)優(yōu)勢，是規(guī)?；竽翗I(yè)發(fā)展的重要保障。農(nóng)區(qū)種草也具有較高的比較效益，通過優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)發(fā)展草業(yè)畜牧有足夠空間，重點建設(shè)“舍飼養(yǎng)殖”小區(qū)或基地。東北西部天然草地以草甸草原為主體，自然條件優(yōu)于國內(nèi)其它地區(qū)，利用草場改良和發(fā)展人工草地的契機，重點建設(shè)家庭牧場，發(fā)展草地畜牧業(yè)。建議借鑒商品糧基地建設(shè)的經(jīng)驗和政策，強化優(yōu)勢畜牧產(chǎn)品加工基地建設(shè)。以松嫩平原、三江平原畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)畜產(chǎn)品精深加工業(yè)基地為重點。加大畜牧產(chǎn)品安全體系建設(shè)力度，擴大畜牧地區(qū)“無規(guī)定動物疫病示范區(qū)”的范圍。以肉牛、肉羊、生豬、乳制品深加工的集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；癁橥黄瓶?，鼓勵“以農(nóng)促牧、以牧帶農(nóng)、農(nóng)牧結(jié)合”的區(qū)域生態(tài)農(nóng)業(yè)模式的發(fā)展，形成東北地區(qū)優(yōu)勢畜牧產(chǎn)品生產(chǎn)、加工一體化的綜合產(chǎn)業(yè)體系。

（五）建立保障國家糧食安全與促進農(nóng)民增收的長效協(xié)調(diào)機制

建設(shè)東北地區(qū)國家糧食安全生產(chǎn)基地，穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力，急需建立起國家糧食安全與農(nóng)民增收的長效協(xié)調(diào)機制。糧食安全體現(xiàn)了國家公益目標(biāo)，同時要求主產(chǎn)區(qū)的社會價值特別是農(nóng)民的利益得以保障。近年來，黑龍江、吉林兩個農(nóng)業(yè)大省農(nóng)民收入的60％左右來自糧食種植業(yè)，造成農(nóng)民收入增長緩慢甚至出現(xiàn)負(fù)增長，在全國的位次逐漸下滑，遼、吉、黑三省農(nóng)民收入分別由1978年的8、5、7位降為2001年的10、16、13位。農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性下降，加之自然災(zāi)害等影響，東北地區(qū)糧食產(chǎn)量年均減產(chǎn)幅度44.8億kg。出現(xiàn)這些問題的主要原因是沒有協(xié)調(diào)好糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收之間的關(guān)系。國家宏觀政策未能很好地考慮區(qū)域性和東北的特殊性，對農(nóng)民收入的增長缺乏有效的保障措施和宏觀調(diào)控。而地方政府和農(nóng)民從自身的經(jīng)濟需求出發(fā)，將有限的資金投入到高效益、高附加值的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)的有效投資不足。加之市場與價格等因素的影響，糧食生產(chǎn)表現(xiàn)出較大的波動性。

因此，國家應(yīng)針對東北糧食主產(chǎn)區(qū)的實際情況，兼顧國家和地方利益，確立糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的“雙增”目標(biāo)，完善相關(guān)的支農(nóng)政策。首先，繼續(xù)深化糧食流通體制改革，建立糧食長期穩(wěn)定的供銷關(guān)系。包括完善國家在糧食主產(chǎn)區(qū)直接收購、儲備政策，在主產(chǎn)區(qū)建立垂直收購、儲備體系，核定一定數(shù)量的收購、儲備規(guī)模，經(jīng)營費用與資金由國家支付。國家也應(yīng)支持糧食企業(yè)進行商業(yè)性收購、儲備，形成多元化的流通渠道。第二，保障“一免兩補”政策的制度化和長期性，國家還需要盡快完善與此相關(guān)的配套政策。2004年初中央出臺的“一免兩補”政策極大地調(diào)動了東北農(nóng)民種糧的積極性。僅吉林、黑龍江兩省對農(nóng)民直接補貼金額近40億元，激發(fā)了農(nóng)民種糧的積極性，閑置多年的耕地重新得到了開發(fā)利用，糧食播種面積擴大，糧食增產(chǎn)也成為定局。但是一些新的問題也因此暴露出來，也造成“一增兩減”（糧食種植增加，經(jīng)濟、飼料作物減少），農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格也隨“一免兩補”政策的實施而快速上漲，種糧成本增大，實際上農(nóng)民應(yīng)得到的政策利益大部分轉(zhuǎn)移到其它行業(yè)去了。第三，要鼓勵發(fā)展農(nóng)民合作組織，穩(wěn)定糧食基地規(guī)模。東北地區(qū)戶均耕地面積1.5公頃左右，雖高于全國平均0.5公頃，但遠低于歐美人均耕地規(guī)模。農(nóng)戶小生產(chǎn)和大市場存在極大的矛盾。發(fā)展農(nóng)民合作組織有利于促進農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和社會化管理。建立起聯(lián)結(jié)農(nóng)戶、龍頭企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品大市場的橋梁，降低農(nóng)產(chǎn)品市場風(fēng)險，使農(nóng)民在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程中受益。

建議出臺國家級大型商品糧田保護與經(jīng)營政策（條例）、東北糧食主產(chǎn)區(qū)大型龍頭企業(yè)扶持政策，以及鼓勵農(nóng)民合作組織發(fā)展的信貸、稅收優(yōu)惠政策。已有的專業(yè)合作社、公司加農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)協(xié)會、股份合作經(jīng)營等方向性的創(chuàng)新形式，需要通過立法加以規(guī)范和引導(dǎo)。

七、多途徑扶持大城市老工業(yè)區(qū)的改造

（一）大城市老工業(yè)區(qū)是可持續(xù)發(fā)展問題最突出的區(qū)域

東北有眾多的老工業(yè)區(qū)迫切需要改造，如沈陽的鐵西工業(yè)區(qū)、鞍山的鐵西工業(yè)區(qū)、本溪的本鋼工業(yè)區(qū)、撫順的望花工業(yè)區(qū)、大連的甘井子工業(yè)區(qū)、長春的鐵北工業(yè)區(qū)、吉林市的龍?zhí)痘^(qū)、哈爾濱的動力區(qū)和齊齊哈爾的富拉爾基工業(yè)區(qū)等。這些老工業(yè)區(qū)小則幾平方公里，大則幾十平方公里，以冶金、機械、化工等重化工業(yè)為主，工作和居住的人口從幾萬人至幾十萬人不等。改革開放前它們都是社會主義工業(yè)化的樣板，時至今日都有不同程度的衰敗，許多企業(yè)破產(chǎn)倒閉或即將關(guān)閉，形成了典型的老工業(yè)基地的“煙囪工業(yè)區(qū)”，技術(shù)改造落后，環(huán)保投入不足，環(huán)境污染嚴(yán)重。工業(yè)區(qū)內(nèi)部穿插建設(shè)了規(guī)模不等的居住區(qū)，下崗失業(yè)人員集聚，城市貧困嚴(yán)重，社會治安和社區(qū)發(fā)展問題突出，已經(jīng)構(gòu)成了城市可持續(xù)發(fā)展的“問題地區(qū)”，是當(dāng)?shù)卣罴值膯栴}。

在東北振興戰(zhàn)略中，從行業(yè)、項目布局等方面涉及到了老工業(yè)區(qū)的有關(guān)方面，如社會保障、國有企業(yè)改革、企業(yè)技術(shù)改造等，但其作為一類問題區(qū)域，如何促進其復(fù)興，還沒有引起重視。

（二）社區(qū)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施改造的扶持政策適當(dāng)向老工業(yè)區(qū)傾斜

城市老工業(yè)區(qū)改造的核心是經(jīng)濟振興、社區(qū)發(fā)展、城市基礎(chǔ)設(shè)施改造與生態(tài)環(huán)境建設(shè)，這些都迫切需要國家的支持。

經(jīng)濟振興是老工業(yè)區(qū)改造的中心任務(wù)，國家扶持的重點應(yīng)是：一是扶持其深化國有企業(yè)體制改革，加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造力度；二是制定優(yōu)惠政策，擴大融資渠道，鼓勵民營經(jīng)濟和中小企業(yè)發(fā)展，加強與區(qū)內(nèi)外企業(yè)的合作。要特別注意扶持傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和發(fā)展中小企業(yè)。三是扶持社區(qū)發(fā)展，加強職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，擴大就業(yè)渠道，建立健全社會保障機制，營建艱苦創(chuàng)業(yè)的社會氛圍，保障社會安定。四是把老工業(yè)區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為扶持的重點，改造交通和通訊等市政設(shè)施，增加文化、體育和娛樂服務(wù)設(shè)施。將城市基礎(chǔ)設(shè)施管理納入市政管理范疇，引入市場機制，開發(fā)利用工業(yè)廢棄地，建設(shè)環(huán)保設(shè)施，美化綠化老工業(yè)區(qū)環(huán)境。

為實現(xiàn)上述任務(wù)，大城市老工業(yè)區(qū)改造需要在城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的總體框架下制定老工業(yè)區(qū)未來發(fā)展方向和功能轉(zhuǎn)換定位，從市區(qū)內(nèi)各功能組團的協(xié)調(diào)發(fā)展角度，制定老工業(yè)區(qū)內(nèi)的要素轉(zhuǎn)移與置換的途徑，制定產(chǎn)業(yè)調(diào)整、土地開發(fā)、社區(qū)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃，提出可行的對策和措施。

八、從加強城市的綜合功能著手推進資源型城市的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型

(一)東北地區(qū)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展問題突出

東北地區(qū)是資源型城市最為集中的區(qū)域，其可持續(xù)發(fā)展能力的建設(shè)與培育，直接關(guān)系到東北的振興和區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。目前東北有資源型城市30多座，占全國的1／6，這些城市面臨的突出問題：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，沒有形成維持城市持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群。長期依賴資源型產(chǎn)業(yè)，工業(yè)體系不完善，沒有在資源開發(fā)鼎盛期籌劃、構(gòu)建維持城市可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群，即城市化沒有推動工業(yè)化的升級。二是生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。東北地區(qū)資源的開發(fā)體現(xiàn)的是重生產(chǎn)輕生活、重產(chǎn)業(yè)輕城市、重經(jīng)濟輕生態(tài)的發(fā)展軌跡。生態(tài)經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟的理念沒有貫穿于資源開發(fā)與利用之中，長期積累形成的環(huán)境問題比較突出。三是就業(yè)壓力比較大。由于長期實施勞動密集型的資源開發(fā)模式，加之城市功能不完善導(dǎo)致吸納勞動力的能力有限，因而隨著資源的枯竭和技術(shù)的進步，多數(shù)資源型城市面臨就業(yè)難問題。四是城市功能不完善。生產(chǎn)功能遠強于其他功能，且空間布局上多以“嵌入”式為主，與區(qū)域的融合力比較弱，因而城市發(fā)展缺乏綜合活力和市場競爭能力。

（二）須從完善城市的綜合功能入手規(guī)劃資源型城市的發(fā)展途徑

經(jīng)濟轉(zhuǎn)型僅僅是解決資源型城市發(fā)展問題的一種措施，不能解決資源型城市面臨的所有問題。因此，從長遠的可持續(xù)看，必須從完善城市的綜合功能入手，系統(tǒng)規(guī)劃資源型城市的發(fā)展途徑。首先是調(diào)整城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)，完善其服務(wù)、生產(chǎn)、生態(tài)、商貿(mào)等功能，培育內(nèi)部增長的活力，營造多元化發(fā)展的環(huán)境與空間；其次，從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需求和經(jīng)濟聯(lián)系角度，集聚區(qū)域優(yōu)勢，重新確定城市發(fā)展方向和功能定位，強化地區(qū)中心功能。第三，與遼中南都市經(jīng)濟區(qū)、長春——吉林人口經(jīng)濟集聚區(qū)、哈爾濱——大慶人口經(jīng)濟集聚區(qū)的發(fā)展有機結(jié)合，合理分工，確定資源型城市的區(qū)際功能和合作方向。

（三）把資源型城市的勞動就業(yè)、城市功能建設(shè)、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)擺到更加突出的位置

振興東北戰(zhàn)略措施的實施要重點考慮資源型城市并與其轉(zhuǎn)型緊密聯(lián)系在一起。結(jié)合阜新城市轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗，須將就業(yè)作為資源型城市可持續(xù)發(fā)展的首要任務(wù)，通過穩(wěn)定優(yōu)化資源產(chǎn)業(yè)體系、擴展新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、完善城市功能、培育創(chuàng)新環(huán)境和能力等措施，創(chuàng)造充分就業(yè)的環(huán)境。積極培育綜合功能，變單純的“工礦城市”為功能健全的城市，大力發(fā)展城市服務(wù)業(yè)。將資源型城市的環(huán)境綜合治理作為國家的重大工程給予穩(wěn)定的支持。通過人才扶持等措施，培育資源型城市的創(chuàng)新能力。

（四）實施多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，因地制宜地選擇接續(xù)產(chǎn)業(yè)，改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的局面

一是促進城市與區(qū)域的融合，利用其轄區(qū)內(nèi)各種條件，發(fā)展有其它資源支撐的接續(xù)產(chǎn)業(yè)。東北地區(qū)的資源型城市中，有16個地級市，其轄區(qū)面積小的也有4000平方公里，大的達4萬平方公里，且轄區(qū)內(nèi)多有較好的農(nóng)業(yè)基地和非主體資源，但以“嵌入”式發(fā)展起來的資源型城市，對轄區(qū)內(nèi)非主體資源的利用不充分，中心城市的作用也不突出。因此應(yīng)結(jié)合老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的實施，推動資源型城市與區(qū)域融合，有選擇地發(fā)展地方特色的輕工業(yè)和有地方資源基礎(chǔ)的重工業(yè)，如食品工業(yè)、建材工業(yè)等。二是以促進就業(yè)為目標(biāo)，實施稅收、資本配套等措施，吸引沿海發(fā)達地區(qū)的企業(yè)投資辦廠，帶動地方經(jīng)濟的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。三是本著精干主體，分離輔助，剝離社會職能、擴展發(fā)展空間的原則，鼓勵資源枯竭型城市中有實力的資源開發(fā)企業(yè)實施異地開發(fā)戰(zhàn)略，在國際和國內(nèi)其他資源富集地區(qū)尋求發(fā)展機會，轉(zhuǎn)移部分過剩的生產(chǎn)能力，減輕企業(yè)對本地資源的依賴。四是鼓勵本地資源型企業(yè)，按照市場經(jīng)濟的原則，發(fā)展非資源型產(chǎn)業(yè)。五是促進產(chǎn)業(yè)間和企業(yè)間的聯(lián)合發(fā)展，延長資源開發(fā)、加工的產(chǎn)業(yè)鏈，為資源型城市提供綜合發(fā)展能力。