向　郢

１名書記和１４名委員

２００５年４月的一天，湖北省羅田縣委會(huì)議室里的氣氛有些緊張。全委會(huì)連續(xù)兩次開(kāi)會(huì)，討論的都是同一個(gè)議題——治理河道砂船，但１５名委員的意見(jiàn)仍舊無(wú)法統(tǒng)一。河道上最近一年新增了幾十艘采砂船，當(dāng)汛期來(lái)臨，河道水流不暢，造成洪災(zāi)。在３月召開(kāi)的黨代表大會(huì)年會(huì)上，沿岸群眾的意見(jiàn)通過(guò)黨代表的提案反映上來(lái)。全委會(huì)的意見(jiàn)分成兩撥，一撥主張汛期嚴(yán)禁開(kāi)采，但另一撥則認(rèn)為當(dāng)?shù)匕傩栈I資購(gòu)船不易，禁令一出，經(jīng)濟(jì)損失太大，只須依法管理就行。

“爭(zhēng)執(zhí)不下，最后，我急得拍了桌子?！笨h委書記蔡德坤是主禁派，這是他調(diào)任羅田一年多來(lái)第一次發(fā)火。

書記說(shuō)話不管用？這在傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行模式內(nèi)幾乎不可想像。

“我是一票，其他委員也是一票，我這個(gè)書記當(dāng)?shù)帽饶膫€(gè)地方的都辛苦。”蔡德坤２００３年６月走馬上任時(shí)，羅田已被省委組織部列為黨代會(huì)常任制改革的試點(diǎn)。

作為中組部的試點(diǎn)地，湖北省委組織部下發(fā)的試點(diǎn)文件這樣闡述：“進(jìn)行黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)……本質(zhì)在于通過(guò)改革完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，提高黨的執(zhí)政能力?！?/p>

羅田實(shí)行的委員制改革試驗(yàn)，實(shí)際上包括了委員制和交叉任職兩個(gè)內(nèi)容：一是取消常委會(huì)，全委會(huì)每月召開(kāi)一次至兩次，負(fù)責(zé)黨代會(huì)閉會(huì)期間全縣重大事項(xiàng)和干部任免等；另一個(gè)重大調(diào)整是縣委委員與縣的幾大班子交叉任職，縣委書記主持全面工作，５名副書記除了１名專職副書記和１名兼任紀(jì)委書記以外，其他３人分別擔(dān)任縣長(zhǎng)、人大主任、政協(xié)主席，并都兼任黨組書記。余下９名委員，任副縣長(zhǎng)２人，另外７人分別擔(dān)任重要部委的領(lǐng)導(dǎo)。

如此一來(lái)，縣里面就形成了“一個(gè)核心、三個(gè)黨組”的新權(quán)力格局。政府、人大、政協(xié)“三個(gè)黨組”對(duì)縣委負(fù)責(zé)，重大問(wèn)題及時(shí)以黨組名義請(qǐng)示縣委，在體制上保證了縣委在同級(jí)各種組織和各項(xiàng)工作中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

這種交叉任職還力圖改變過(guò)去同一項(xiàng)工作既有分管副書記又有分管副縣長(zhǎng)，容易互相推諉扯皮的交叉管理現(xiàn)象。１５名委員除書記統(tǒng)領(lǐng)全局以外，余下委員都各自分管一塊，全縣的組織建設(shè)、意識(shí)形態(tài)、政法群團(tuán)、統(tǒng)一戰(zhàn)線、武裝工作、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、招商引資等重點(diǎn)工作，全部由縣委統(tǒng)一分工。

這個(gè)被稱為“互相信任，互相諒解，互相支持，互相監(jiān)督”的集體領(lǐng)導(dǎo)模式，使得班子內(nèi)部成員的關(guān)系有了一些微妙的變化。

蔡德坤用“小心翼翼”這個(gè)詞來(lái)形容自己的工作狀態(tài)。除了要求“委員支持書記的工作”以外，也要求縣委書記“善于集中正確意見(jiàn)，始終置于全委會(huì)的監(jiān)督之中”。

“縣直機(jī)關(guān)有個(gè)副職職位，我想用一個(gè)人，人是年輕點(diǎn)，但我覺(jué)得很不錯(cuò)。結(jié)果，還在醞釀階段，組織部按照條例審查就給否了。”蔡德坤說(shuō)。

議事規(guī)則

就在常任制運(yùn)行后的２００４年８月，縣里又頒發(fā)了《縣委全委會(huì)議事決策規(guī)則》、《書記辦公會(huì)議事規(guī)則》和《縣委全會(huì)討論決定干部任免事項(xiàng)暫行辦法》。

明眼人一看，這套議事決策程序要解決的是，如何用制度來(lái)限制“一把手”權(quán)力和慣于以議代決的書記辦公會(huì)。

“原來(lái)１１名常委，５名正副書記再加１個(gè)組織部長(zhǎng)，肯定占大半”，“現(xiàn)在權(quán)力更集中了，１５個(gè)人中書記占６個(gè)，雖然沒(méi)有過(guò)半，但如果沒(méi)有程序制度約束，書記辦公會(huì)統(tǒng)一下意見(jiàn)，下來(lái)再找個(gè)別委員溝通一下，成了大多數(shù)，民主決策還是很難保障?！?/p>

然而，新制度規(guī)定全委會(huì)每月要召開(kāi)一次至兩次，必須有三分之二以上委員到會(huì)才能舉行。討論日常性或?qū)ｍ?xiàng)性的事項(xiàng)，要提前１天至２天通知，討論決定重大事項(xiàng)要提前３天至５天通知。

“議”和“決”的范圍在兩個(gè)會(huì)議中被嚴(yán)格分開(kāi)。按照規(guī)定，書記辦公會(huì)只能議事、定全委會(huì)的議程，大小事都要拿到全委會(huì)上來(lái)才能拍板決定。

會(huì)上，每位委員都要發(fā)表意見(jiàn)，表明自己的態(tài)度觀點(diǎn)并提出建議。一般事項(xiàng)進(jìn)行口頭或舉手表決；決定重大事項(xiàng)，除了干部任免實(shí)行無(wú)記名表決外，一般實(shí)行記名表決，并把每個(gè)委員發(fā)表的意見(jiàn)記錄在案，作為事后評(píng)判委員決策能力的重要內(nèi)容。

當(dāng)委員間出現(xiàn)分歧意見(jiàn)的時(shí)候，規(guī)則也不再傾向于“集中制”，要求“列為重大事項(xiàng)決策的議題”，如果再次議決時(shí)“發(fā)生爭(zhēng)論，雙方人數(shù)接近，除在緊急情況下必須按多數(shù)意見(jiàn)執(zhí)行外，應(yīng)當(dāng)暫緩表決，進(jìn)一步調(diào)查研究、交換意見(jiàn)，待條件成熟后再表決”。

科學(xué)決策的內(nèi)容也體現(xiàn)在量化指標(biāo)中，文件要求重大事項(xiàng)、重大問(wèn)題決策前要認(rèn)真咨詢專家，另外征詢黨代表的意見(jiàn)應(yīng)不少于１／５。

這樣一個(gè)議事程序已經(jīng)少有破綻，但制度的設(shè)計(jì)者還考慮到了這樣一個(gè)環(huán)節(jié)：如果某個(gè)應(yīng)該議決的議題被書記辦公會(huì)忽略了，沒(méi)有進(jìn)入全委會(huì)的議程，怎么辦？規(guī)則還預(yù)留下了一條通道：在全委會(huì)上，３名或３名以上委員可聯(lián)名提出議題。

評(píng)議制下的監(jiān)督

２００５年１月２１日，黨代會(huì)年會(huì)最后一天，２００余名黨代表拿到了對(duì)縣里每個(gè)委員的評(píng)議票，上面列有“履行崗位職責(zé)及完成年度目標(biāo)任務(wù)”、“落實(shí)縣委交辦工作”、“應(yīng)對(duì)災(zāi)情和突發(fā)事件”、“廉潔自律”等１０個(gè)方面的情況。此前一周，每個(gè)委員自己寫的述職報(bào)告就已經(jīng)發(fā)到黨代表手中?！熬拖裨谝鈱W(xué)生對(duì)我們老師的評(píng)價(jià)一樣，他們彼此之間肯定還是有個(gè)比較的?！鄙頌橹袑W(xué)英語(yǔ)老師的黨代表徐慧芹說(shuō)。

會(huì)后幾天，徐慧芹收到了常任制辦公室反饋回來(lái)的統(tǒng)計(jì)票數(shù)，各個(gè)委員所得的票數(shù)赫然在目：書記優(yōu)秀票１８９票，滿意票８票，名列第一，而最后一名干部的優(yōu)秀票只有１６０多票，另有不稱職票４票。

“過(guò)去誰(shuí)能管得了干部？上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)隔那么遠(yuǎn)，代表又不管你，所以民間有‘說(shuō)你行，你就行，不行也行一說(shuō)?！背Ｈ沃妻k公室主任葉漢朝說(shuō)，“要從制度上解決對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)相結(jié)合的問(wèn)題，肯定要有評(píng)議制?！?/p>

“一開(kāi)始爭(zhēng)議最大的也是這個(gè)。領(lǐng)導(dǎo)們一是擔(dān)心這個(gè)評(píng)議能不能取得實(shí)效，二是擔(dān)心能否公正客觀。怕平時(shí)工作得罪人怎么辦，把自己的官評(píng)掉了又咋整？”

但是，評(píng)議結(jié)果出來(lái)卻“非?？陀^公正”，“最多和最少都在大家的預(yù)料中”，平時(shí)干事得罪人多的票數(shù)在中上，當(dāng)“老好人”不干事的票數(shù)反倒最低。

評(píng)議結(jié)果作為考核委員政績(jī)的重要依據(jù)，文件明文規(guī)定，不稱職票達(dá)到３０％的要引咎辭職，不稱職票達(dá)到５０％的，立即提交黨代會(huì)進(jìn)行罷免表決。等到屆中的信任投票，如果不滿意票超過(guò)３０％的領(lǐng)導(dǎo)班子，必須寫出書面整改報(bào)告，對(duì)個(gè)人而言，不信任票達(dá)到１／３的，必須責(zé)令辭職。

黨代表的說(shuō)法更具體：“那幾天，票數(shù)低的人，一下子就變謙虛了，跑基層也跑多了”；“當(dāng)官當(dāng)?shù)氖敲孀樱睌?shù)高，腰桿都直；要是票數(shù)太低了，就算不罷免，當(dāng)?shù)靡矝](méi)味道啊?！?/p>

縣紀(jì)委的信息更為準(zhǔn)確地反映了這個(gè)“緊箍咒”的厲害?！斑@一年多來(lái)，申報(bào)重大事宜的起碼翻了一番。某個(gè)局長(zhǎng)的女兒要結(jié)婚，他提前來(lái)申報(bào)說(shuō)有幾輛車接送，辦幾桌，結(jié)果紀(jì)委派人核查，確實(shí)沒(méi)有動(dòng)用一輛公車?！?/p>

“干部沒(méi)有‘保險(xiǎn)箱了?！奔o(jì)檢干部胡立春的看法是，“原來(lái)大吃大喝、請(qǐng)客送禮夠不上紀(jì)檢處分標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)政績(jī)也混得下去。但是，現(xiàn)在如果黨代表意見(jiàn)大了，投你不信任票，或者聯(lián)名要求撤換，南郭先生就混不下去了?！?/p>

黨內(nèi)管理體制再造

“委員制試點(diǎn)的實(shí)質(zhì)是縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制的一次再造，盡管羅田的改革還有著諸多理論問(wèn)題尚待爭(zhēng)論。”縣委組織部長(zhǎng)黃智敏的體會(huì)是，“關(guān)鍵是常委變成委員以后，權(quán)力來(lái)源有了變化，‘代議的意味濃了，連帶著決策思維也變了，成了一次‘還權(quán)的試驗(yàn)。”

而縣委宣傳部副部長(zhǎng)張振的說(shuō)法是：“黨代表選出來(lái)還要評(píng)議打分，跟任命的肯定不一樣，以前兩眼向上，現(xiàn)在至少是一只眼睛看下面了”；“過(guò)去重形象工程、路邊工程，現(xiàn)在弄的都是水泥公路進(jìn)村、人畜飲水這些群眾家門口的事?！?/p>

“每年開(kāi)年會(huì)都要評(píng)議，委員就會(huì)被逼得要不停地做事情。這是一個(gè)潛移默化的東西，跟交通規(guī)則一樣，開(kāi)始是強(qiáng)迫，慢慢就習(xí)慣成自然了。”張振的看法是，“政治改革有多種形式，關(guān)鍵還要看選出來(lái)管理地方事務(wù)的人有沒(méi)有為民辦事，辦了，才是真正為人民服務(wù)?！?/p>

（金衛(wèi)東、梁衍軍、孫芹薦自《南方周末》 本刊有刪節(jié) ）