孟俊紅

湖北武漢“新世紀(jì)”事件過(guò)去已經(jīng)四年多了，但是它給民辦教育發(fā)展帶來(lái)的震撼至今仍讓人記憶猶新。私立武漢新世紀(jì)外國(guó)語(yǔ)學(xué)校由湖北省武漢市紅康發(fā)展有限公司、武漢市路石教育改革基金會(huì)等單位聯(lián)合出資于1995年興辦，是武漢市最早的民辦學(xué)校之一。1999年，“新世紀(jì)”招收300名新生，在校學(xué)生達(dá)900名，一躍成為武漢市乃至華中地區(qū)私立學(xué)校中的“老大”，國(guó)內(nèi)外20多家媒體對(duì)“新世紀(jì)”做過(guò)專(zhuān)題報(bào)道，一時(shí)間“新世紀(jì)”被稱(chēng)為私立學(xué)校的“樣板”。但就是這樣一所民辦名校，到2000年居然負(fù)債4000萬(wàn)元而不能償還。2000年12月，武漢市教育主管部門(mén)宣布“新世紀(jì)”解散。

究竟是什么原因?qū)е铝恕靶率兰o(jì)”的倒閉？其原因很多，從表面上看，“新世紀(jì)”的停辦是由于經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致資不抵債。但據(jù)粗略估算，“新世紀(jì)”自1995年以來(lái)共招收2000名學(xué)生，單收取的教育儲(chǔ)備金加上建校費(fèi)就超過(guò)5000萬(wàn)元人民幣，依此推算，是不應(yīng)該出現(xiàn)資不抵債的。從法律的角度分析，“新世紀(jì)”同其他倒閉的民辦學(xué)校一樣，缺乏健全的法人制度是其實(shí)質(zhì)原因。缺乏健全的法人制度，缺乏相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，學(xué)校舉辦者就能隨意抽逃辦學(xué)資金、挪用學(xué)校資產(chǎn)，隨意干涉民辦學(xué)校運(yùn)作，這嚴(yán)重阻礙了民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展。正是基于對(duì)上述問(wèn)題的考慮，我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定了民辦學(xué)校法人制度。

究竟什么是民辦學(xué)校法人制度？它對(duì)我國(guó)民辦教育事業(yè)究竟能起到什么樣的促進(jìn)作用？它在現(xiàn)實(shí)操作過(guò)程中存在什么問(wèn)題？這些都需要我們加以研究，積極應(yīng)對(duì)。

一、民辦學(xué)校法人制度對(duì)民辦教育事業(yè)的重要作用。

什么是民辦學(xué)校法人制度？法人是依照法律規(guī)定取得法律上的人格，具有民事權(quán)利能力和民事行為能力的社會(huì)組織。法人一旦成立，它就是獨(dú)立的社會(huì)組織體，獨(dú)立地具有民事權(quán)利能力與民事行為能力，可以獨(dú)立地以自己的名義進(jìn)行民事行為，取得民事權(quán)利，承擔(dān)民事義務(wù)。作為社會(huì)組織體，法人獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任必須以獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，法人要正常運(yùn)轉(zhuǎn)還必須以完善的法人治理結(jié)構(gòu)為前提。法人獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)、完善的法人治理結(jié)構(gòu)、獨(dú)立的民事責(zé)任對(duì)民辦教育事業(yè)能夠起到積極促進(jìn)作用。

（一）民辦學(xué)校獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)可以有效避免對(duì)民辦教育的非正常干預(yù)。

在《民辦教育促進(jìn)法》頒布前，由于民辦學(xué)校的法人地位不明確，民辦學(xué)校很難避免舉辦者的任意干涉，舉辦者抽逃資金、隨意在民辦學(xué)校之間平調(diào)資金、其他人侵占民辦學(xué)校資產(chǎn)的情況時(shí)有發(fā)生。因此，《民辦教育促進(jìn)法》第35條規(guī)定：民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。

首先，獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)要求民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于創(chuàng)始人（舉辦者）的財(cái)產(chǎn)，這樣就可以避免舉辦者隨意抽逃資金，隨意侵占民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)。“新世紀(jì)”事件中，“新世紀(jì)”的賬目和大股東紅康公司的賬目沒(méi)有分開(kāi)，學(xué)校大量報(bào)銷(xiāo)紅康公司轉(zhuǎn)來(lái)的各種單據(jù)。如果“新世紀(jì)”具有獨(dú)立的法人資格，其財(cái)產(chǎn)就應(yīng)該獨(dú)立于紅康公司的財(cái)產(chǎn)，紅康公司的單據(jù)就不應(yīng)該在“新世紀(jì)”報(bào)銷(xiāo)。

其次，獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)要求民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于其成員（如董事長(zhǎng)、校長(zhǎng)等）的財(cái)產(chǎn)，這樣就可以避免法人成員隨意侵占、揮霍民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)。

第三，民辦學(xué)校法人獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)要求民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于國(guó)家的財(cái)產(chǎn)，這樣可以防止行政機(jī)關(guān)對(duì)民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)隨意調(diào)撥。

第四，獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)要求民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于其他自然人和法人（包括民辦學(xué)校舉辦者舉辦的其他民辦學(xué)校）的財(cái)產(chǎn)，這樣可以避免其他自然人和法人侵占民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)，避免民辦學(xué)校的舉辦者在其舉辦的數(shù)所民辦學(xué)校之間相互調(diào)撥財(cái)產(chǎn)，逃避?chē)?guó)家的監(jiān)督，損害民辦學(xué)校的發(fā)展。

（二）完善的法人治理結(jié)構(gòu)有利于提升民辦教育事業(yè)的質(zhì)量。

在我國(guó)民辦學(xué)校的管理結(jié)構(gòu)中，家族式管理的問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，管理者個(gè)人的獨(dú)斷專(zhuān)行給民辦學(xué)校的發(fā)展帶來(lái)了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，更遑論提升辦學(xué)質(zhì)量。法人制度要求民辦學(xué)校有完善的決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，要形成完善的法人治理結(jié)構(gòu)。

所謂法人治理結(jié)構(gòu)是指民辦學(xué)校作為獨(dú)立的法人實(shí)體，在舉辦者（出資人）、決策者、管理者和教職工等權(quán)益相關(guān)人之間建立的有關(guān)學(xué)校運(yùn)營(yíng)與權(quán)利配置的一種機(jī)制或組織結(jié)構(gòu)，以及通過(guò)這種組織結(jié)構(gòu)形成的責(zé)權(quán)利劃分、制衡關(guān)系和配套機(jī)制等構(gòu)成的有機(jī)整體?！睹褶k教育促進(jìn)法》及《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》就法人的決策機(jī)構(gòu)（民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的構(gòu)成、成員資格限制、職權(quán)范圍、會(huì)議制度、表決程序）、法定代表人的職權(quán)、校長(zhǎng)的職權(quán)做了詳細(xì)的規(guī)定。民辦學(xué)校按照法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)作，就可以在民辦學(xué)校內(nèi)部形成一整套完善的決策體制與監(jiān)督制約體制，可以有效避免舉辦者對(duì)民辦學(xué)校的任意干涉，可以防止個(gè)人的專(zhuān)斷對(duì)民辦學(xué)校的發(fā)展造成損失。

（三）舉辦者對(duì)民辦學(xué)校債務(wù)的有限責(zé)任有利于鼓勵(lì)社會(huì)力量發(fā)展民辦教育事業(yè)。

民辦學(xué)校法人制度不但可以規(guī)范民辦學(xué)校辦學(xué)，提升民辦學(xué)校質(zhì)量，而且可以鼓勵(lì)社會(huì)力量投資民辦教育事業(yè)。在民辦教育發(fā)展初期，很多人認(rèn)為投資辦學(xué)校是一本萬(wàn)利的行業(yè)，但是一些民辦學(xué)校的紛紛倒閉使人們認(rèn)識(shí)到投資辦學(xué)也是有風(fēng)險(xiǎn)的。因此，一些有志于發(fā)展民辦教育事業(yè)的人士由于擔(dān)心要對(duì)民辦學(xué)校的巨額債務(wù)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，積極性受到了阻礙。民辦學(xué)校法人制度的規(guī)定恰好解決了這一問(wèn)題。

民辦學(xué)校是獨(dú)立的民事主體，民辦學(xué)校法人與舉辦者之間是獨(dú)立的關(guān)系，舉辦者只要按照規(guī)定完成了出資等義務(wù)，就只以出資額為限對(duì)民辦學(xué)校法人的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。舉辦者對(duì)民辦學(xué)校法人債務(wù)的有限責(zé)任使得舉辦者可以放心大膽地投資民辦教育事業(yè)，而無(wú)需過(guò)多顧慮對(duì)民辦學(xué)校法人的債務(wù)是否要承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任，這樣就可以最大限度地吸引民間力量舉辦教育事業(yè)。

二、民辦學(xué)校法人制度在當(dāng)前的困境。

雖然法律的設(shè)計(jì)初衷是好的，法律規(guī)定也是基本完善的，但是民辦學(xué)校法人制度在具體運(yùn)作過(guò)程中還是存在一系列問(wèn)題，在某種程度上陷入了困境。

（一）對(duì)民辦學(xué)校監(jiān)管的不到位制約著民辦學(xué)校法人制度的發(fā)展。

根據(jù)《民法通則》第37條的規(guī)定，法人應(yīng)當(dāng)具備下列條件：依法成立，有必要的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)，有自己的名稱(chēng)、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所，能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。我國(guó)的《教育法》又對(duì)學(xué)校的設(shè)立條件做了細(xì)化規(guī)定。因此應(yīng)該說(shuō)民辦學(xué)校法人的門(mén)檻是比較高的。

但是，有些地方的教育行政機(jī)關(guān)在審批民辦學(xué)校的辦學(xué)資質(zhì)時(shí)并未嚴(yán)格審查，導(dǎo)致不具備法人條件的民辦學(xué)校成為法人，背離了民辦學(xué)校法人制度設(shè)立的初衷。另外一方面，有些不具備法人資格的民辦學(xué)校干脆逃避?chē)?guó)家的監(jiān)管，根本不到教育行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審批，更別說(shuō)登記為法人了（這種情況在民辦幼兒園中最為常見(jiàn)）。這也制約著民辦學(xué)校法人制度作用的發(fā)揮。

（二）法人登記制度的混亂制約著民辦學(xué)校法人制度的發(fā)展。

《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證，須依照有關(guān)的法律、行政法規(guī)進(jìn)行登記，方可開(kāi)展教育教學(xué)活動(dòng)。在目前的法人登記中，有些行政機(jī)關(guān)或者不予積極配合，或者存在亂收費(fèi)現(xiàn)象，使得一部分民辦學(xué)校雖然通過(guò)了教育行政機(jī)關(guān)的審批，但并不到法人登記機(jī)關(guān)登記。這就造成了經(jīng)過(guò)審批、登記為法人的學(xué)校付出了較高的成本，要受到國(guó)家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管，不能公平地同非法辦學(xué)者進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。這種情況的出現(xiàn)影響了正規(guī)民辦學(xué)校進(jìn)行審批、登記法人的積極性，嚴(yán)重制約了民辦學(xué)校法人制度的發(fā)展。

在民辦學(xué)校的登記類(lèi)型上也存在著問(wèn)題。依照我國(guó)《民法通則》的規(guī)定，我國(guó)的法人類(lèi)型有企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人四個(gè)類(lèi)型。但是國(guó)務(wù)院1998年10月25日發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，確立了民辦非企業(yè)單位登記管理制度。這一關(guān)于民辦非企業(yè)單位一般法律問(wèn)題的最重要的法律文件同樣適用于民辦學(xué)校的法人登記。這樣，公立學(xué)校要登記為事業(yè)單位法人，而民辦學(xué)校卻要登記為民辦非企業(yè)單位法人。同為教育事業(yè)，卻不能進(jìn)行公平的登記。

（三）法人治理結(jié)構(gòu)的缺失是當(dāng)前民辦學(xué)校法人制度發(fā)展的最大障礙。

完善法人治理結(jié)構(gòu)是民辦學(xué)校建立現(xiàn)代學(xué)校制度、進(jìn)行規(guī)范管理的基礎(chǔ)，但是目前很多民辦學(xué)?；旧先詫儆诩易迨焦芾?，或者雖成立法人治理結(jié)構(gòu)卻流于形式。根據(jù)2000年教育部有關(guān)部門(mén)對(duì)744所民辦中小學(xué)的調(diào)查，實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的占57%，實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的占28%。從表面上看，多數(shù)學(xué)校都建立了法人治理結(jié)構(gòu)。但實(shí)際上，相當(dāng)一部分民辦學(xué)校的法人治理只是停留在形式上：決策機(jī)構(gòu)不健全，理（董）事會(huì)成員結(jié)構(gòu)不合理，內(nèi)部制衡和外部參與機(jī)制不健全，理（董）事會(huì)運(yùn)行程序不規(guī)范，理（董）事會(huì)、理（董）事長(zhǎng)、校長(zhǎng)的關(guān)系不順，職責(zé)分工不明……這種有名無(wú)實(shí)的法人治理結(jié)構(gòu)嚴(yán)重阻礙著民辦教育質(zhì)量的提升。以“新世紀(jì)”為例，它雖然也有一套法人治理結(jié)構(gòu)，但是僅停留在形式上，根本起不到相互制約的作用，結(jié)果導(dǎo)致董事長(zhǎng)權(quán)力無(wú)限膨脹，最終導(dǎo)致學(xué)校的倒閉。

另一方面，民辦學(xué)校的家族式管理，法人治理結(jié)構(gòu)的不完善很容易導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理的混亂，舉辦者可以隨意抽逃資金，出現(xiàn)問(wèn)題后按照法人制度卻只以法人的全部財(cái)產(chǎn)來(lái)承擔(dān)責(zé)任，既損害其他人的合法權(quán)益，也不符合法人制度設(shè)計(jì)的初衷，影響著法人獨(dú)立責(zé)任作用的發(fā)揮。

如前文所述，鑒于我國(guó)目前民辦學(xué)校法人制度存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)該做好以下幾方面的工作：首先，行政機(jī)關(guān)必須加大監(jiān)管力度，對(duì)非法辦學(xué)堅(jiān)決予以制止，使得民辦學(xué)校能在同一起跑線上公平競(jìng)爭(zhēng)，健康、有序發(fā)展。其次，法人登記機(jī)關(guān)必須依法行政、嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定收費(fèi)，增進(jìn)民辦學(xué)校對(duì)法人登記制度的信心，促進(jìn)民辦學(xué)校法人制度的完善。第三，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完善立法，改用大陸法系的通行分類(lèi)，即以公、私法人二元論為基礎(chǔ)，以社團(tuán)、財(cái)團(tuán)兩分法為主體，同時(shí)對(duì)社團(tuán)法人輔之以營(yíng)利、公益和中間法人的立法模式來(lái)全面重構(gòu)我國(guó)的法人分類(lèi)制度。第四，民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)完善法人治理結(jié)構(gòu)，最終形成這樣一種機(jī)制：出資人將自己的資產(chǎn)交由理（董）事會(huì)托管;學(xué)校理（董）事會(huì)作為學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，擁有對(duì)學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)的支配權(quán)，對(duì)校長(zhǎng)的聘用、獎(jiǎng)懲以及解雇權(quán);校長(zhǎng)受聘于理（董）事會(huì)，在授權(quán)范圍內(nèi)管理學(xué)校。這樣，不同機(jī)構(gòu)依據(jù)不同的職權(quán)，各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互配合、相互制衡，就可以真正發(fā)揮法人制度的作用，保障民辦學(xué)校的健康、有序發(fā)展。