吳宗金

中國的民族區(qū)域自治法制建設，有兩個重要的里程碑。一是1954年憲法前后，以1954憲法的若干民族區(qū)域自治規(guī)定和1952頒布實施的《民族區(qū)域自治實施綱要》法典為代表；二是1982年憲法前后，以1982年憲法的若干民族區(qū)域自治規(guī)定和1984年頒布實施的《民族區(qū)域自治法》（2001年修正）法典為代表。這兩個時期都是中華人民共和國處在重要和關鍵的歷史變革時期。而這兩個歷史時期的民族區(qū)域自治法制建設成就，主要取決于兩種動力：一是指導思想即馬克思主義和領導思想即毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想的民族區(qū)域自治法制理論；二是政治法制文明的民主法制建設、依法治國建設法治國家的法律制度建設的推進。如《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的民族區(qū)域自治是國家的“基本政策”、“基本政治制度”、“基本法律”，足以表明中國共產(chǎn)黨歷代領導集體在解決中國民族問題的“民族區(qū)域自治”的基本立場；也更證明中國改革開放以來的全面成就，與民族區(qū)域自治法制思想的不斷成熟及其法制建設的不斷完善是分不開的。當我們在紀念《民族區(qū)域自治法》頒布實施20周年之際，重溫和審視：民族區(qū)域自治法制建設成就的原動力；民族區(qū)域自治法實施機制建設的新課題。其歷史意義和現(xiàn)實意義非常重大。

一、民族區(qū)域自治法制建設成就的原動力

所謂“動力”，乃“思想”和“制度”。其“思想”是指導和影響一個時代的偉大思想。如毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想的民族區(qū)域自治法制理論。其“制度”是指能夠有效推動國家和社會經(jīng)濟發(fā)展前進的先進制度。如民族區(qū)域自治法律制度就是國家基本法律制度之一。而且，人民代表大會制度、多黨合作協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度，是我國的三大基本政治制度。這就決定了民族區(qū)域自治法制的特殊地位。民族區(qū)域自治法律規(guī)范，主要體現(xiàn)和反映在憲法、民族區(qū)域自治法及其配套法規(guī)和所有的國家法律法規(guī)之中。

從20世紀70年代末起，中國大地進入了一個偉大的歷史變革時期。黨的十一屆三中全會后，其中的“三區(qū)革命”或“三區(qū)法制建設”，使中國呈現(xiàn)出一種嶄新的舞臺和奇光的異彩。其“三區(qū)”（“經(jīng)濟特區(qū)”、“行政特區(qū)”、“民族自治地區(qū)”）：“經(jīng)濟特區(qū)”有效地解決了中國的經(jīng)濟發(fā)展問題，從內(nèi)改外放到市場經(jīng)濟、從沿海區(qū)間到西部大開發(fā)、成為世貿(mào)組織成員等等；“行政特區(qū)”則解決了中國近代史辱問題，“一國兩制”使香港和澳門順利回歸，有效地解決了祖國統(tǒng)一的新模式；“民族自治地區(qū)”即民族區(qū)域自治有效地解決了當今世界難點民族問題的中國模式。中國的任何變革，都是以法制先行?！叭齾^(qū)法制建設”的經(jīng)濟特區(qū)特別法、行政特區(qū)基本法、民族區(qū)域自治基本法，分別形成了相應的法律法規(guī)體系，為依法治國建設法治國家邁出了重大一步。這一短短時期的巨大變化，即推動這一時代前進的最活躍的動力，主要取決于一種偉大的指導思想，即“鄧小平理論”和“三個代表”重要思想。

以鄧小平為核心的黨的第二代領導集體，“鄧小平理論”提出要真正實行民族區(qū)域自治，并領導制定和實施了1984年頒布的《民族區(qū)域自治法》基本法。

鄧小平理論的民族區(qū)域自治法制思想，是毛澤東思想關于民族區(qū)域自治法制思想理論的延續(xù)和發(fā)展。在中國社會主義法制建設的法律體系中，民族區(qū)域自治法制建設和法律法規(guī)建設一直被放在一個很特殊的位置。如建國初期的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》等一系列民族法律法規(guī)，在當時的國家立法和法律文獻中，或在部門法律中，特別是1954年憲法的有關民族區(qū)域自治的許多條款，是很特殊和具有特別重大意義的。這一時期以毛澤東為核心的黨的第一代領導集體，有關民族區(qū)域自治法制問題作了一系列的指示和論述。如毛澤東在《關于中華人民共和國憲法草案》的文中指出："少數(shù)民族問題，它有共同性，也有特殊性。共同的就適用共同的條文，特殊的就適用特殊的條文。少數(shù)民族在政治、經(jīng)濟和文化上都有自己的特點。"這一論述，已將民族區(qū)域自治法制問題引入具體規(guī)范。鄧小平同志作為第一代黨的領導集體成員，在這期間也曾指出："我們對少數(shù)民族地區(qū)確定了一個原則，就是在漢族地區(qū)實行的各方面的政策，包括經(jīng)濟政策，不能照搬到少數(shù)民族地區(qū)去，要區(qū)別哪些能用，哪些修改才能用，哪些不能用。"這些民族法制思想和原則，當時得到了很好的貫徹和實施。

以鄧小平為核心的黨的第二代領導集體，為民族區(qū)域自治法制建設走向制度化和法治化，奠定了良好的基礎。鄧小平理論的民族區(qū)域自治法制思想，充分地體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會以后。譬如，鄧小平同志在會見匈牙利社會主義工黨總書記卡達爾時指出：“解決民族問題，中國采取的不是民族共和國聯(lián)邦的制度，而是民族區(qū)域自治的制度，我們認為這個制度比較好，適合中國的情況?！?981年，《中國共產(chǎn)黨中央委員會關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中指出："必須堅持實行民族區(qū)域自治，加強民族區(qū)域自治的法制建設，保障各少數(shù)民族地區(qū)根據(jù)本地實際情況貫徹執(zhí)行黨和國家政策的自主權。"1981年五屆全國人大四次會議提出：“要加快民族區(qū)域自治法等民族立法工作?！钡鹊纫幌盗械闹匾撌?、指示和決議，為1984年5月31日《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的順利頒布實施，以及之后制定發(fā)布實施的一系列配套法規(guī)，使民族區(qū)域自治法律法規(guī)初步形成體系打下了堅實的基礎。從而，民族區(qū)域自治法制建設進入了一個嶄新的階段和輝煌的時期。

以江澤民為核心的黨的第三代領導集體的“三個代表”重要思想，始終強調(diào)堅持和完善民族區(qū)域自治制度，并將堅持和完善民族區(qū)域自治制度作為建設有中國特色社會主義政治文明的一個基本目標和基本政策，列入黨在社會主義初級階段的基本綱領。

以江澤民為核心的黨的第三代領導集體，關于民族問題、民族區(qū)域自治制度建設與完善、全面貫徹實施和完善民族區(qū)域自治法制方面，同樣做出了重大的貢獻。江澤民同志指出：“各民族的大團結是維護祖國統(tǒng)一，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要保證?！薄皥猿趾屯晟泼褡鍏^(qū)域自治制度，全面貫徹民族區(qū)域自治法，必須建立和健全同實施民族區(qū)域自治法配套的法規(guī)體系，使民族區(qū)域自治法在建設有中國特色社會主義事業(yè)中更好地發(fā)揮作用。”其中，有兩個特別重要的里程碑：一是1992年的（第一次）“中央民族工作會議”，江澤民總書記在會議上的重要講話中，關于完善民族區(qū)域自治法制建設問題，作了精辟的闡述。并對整個民族法制建設提出了具體的要求：即“到本世紀末，要形成比較完備的社會主義民族法規(guī)體系和監(jiān)督機制?！倍?001年通過的《民族區(qū)域自治法》修正案，是以江澤民為核心的黨的第三代領導集體領導修正的。如以基本法律形式把民族區(qū)域自治規(guī)定為國家的基本政治制度；把人們普遍關注的若干問題從法律規(guī)范上加以完善，如把“上級國家機關的領導和幫助”修改為“上級國家機關的職責”等等。特別是對經(jīng)濟領域的諸多問題作了適當?shù)男拚?/p>

可以肯定，未來的民族區(qū)域自治配套法規(guī)立法，無論是在思想上或是在技術上，都將會有一個質的飛躍。因為，有關立法機關和立法人員已經(jīng)從以往的經(jīng)驗上吸收了很多營養(yǎng)，有了依法治國建設法治國家的法律規(guī)范思路，有了《立法法》等法律的有關具體規(guī)定。

二、民族區(qū)域自治法實施機制建設的新課題

民族區(qū)域自治制度的完善，民族區(qū)域自治法制的完善，離不開馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想，特別是其民族區(qū)域自治法制思想理論。對于這一點，是不可懷疑和不能動搖的。但是，20年來的民族區(qū)域自治法的實施狀況，不是那么令人滿意。問題何在，主要環(huán)節(jié)是貫徹實施的機制問題。民族區(qū)域自治法的實施運行方式，其法律規(guī)范特點，不是主要體現(xiàn)在國家司法機關（雖然《行政訴訟法》第五十二條第二款規(guī)定有“人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)?！钡臈l款，但司法實踐中缺乏應有的制度和程序做保證），而是主要體現(xiàn)在國家行政機關和民族自治地方的自治機關。這里的國家行政機關是指國務院及其有關部門和民族自治地方的上一級和上上一級的國家行政機關。而民族自治地方的自治機關法律規(guī)定為民族自治地方的人民代表大會和人民政府，關鍵是民族自治地方的黨委和人民政府。各級黨委的絕對領導地位決定了這個法律在民族自治地方運行的命運。

關于法律實施的監(jiān)督機制和監(jiān)督環(huán)境，一般歸納為立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等。就民族區(qū)域自治法貫徹實施監(jiān)督機制建設問題，目前狀態(tài)即除了在民族立法監(jiān)督方面稍可啟動外，其他的監(jiān)督機制幾乎沒能走上正軌。因此，以下幾個方面課題應當值得關注：

一是上級國家機關的“配套法規(guī)”的建設機制。從1984年《民族區(qū)域自治法》頒布實施至2001年修正前的期間，由于《民族區(qū)域自治法》沒在條文中規(guī)定有相關條款，大家為之爭論不休。修正后的《民族區(qū)域自治法》第73條規(guī)定：“國務院及其有關部門在職權范圍內(nèi)，為實施本法分別制定行政法規(guī)、規(guī)章、具體措施和辦法。自治區(qū)和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會及其常務委員會結合當?shù)貙嶋H情況，制定實施本法的具體辦法?！边@條規(guī)定，一是國務院及其有關部門（應當有法規(guī)明確規(guī)定哪些部門）制定專門的貫徹實施民族區(qū)域自治法的“行政法規(guī)”和“行政規(guī)章”；二是自治區(qū)和轄有自治州、自治縣的省、直轄市制定專門的貫徹實施民族區(qū)域自治法的“地方法規(guī)”。這一系列的“配套法規(guī)”是將民族區(qū)域自治法規(guī)定的“上級國家機關的職責”的內(nèi)容和憲法、其他法律、民族區(qū)域自治法的相關規(guī)定原則和精神進行細化。即把依法應當承擔的責任和應當履行的義務（法律規(guī)定的作為與不作為的行為規(guī)范）明細化。如果這一點都不能做到，就談不上貫徹實施民族區(qū)域自治法的問題。這，僅僅是一個基礎。有關國家機關應當對此作出立法解釋。

二是民族自治地方的“配套法規(guī)”的建設機制。根據(jù)法律規(guī)定，有兩大類：

第一，《自治條例》、《單行條例》。憲法第116條、民族區(qū)域自治法第19條、立法法第66條有條件地規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。”民族區(qū)域自治法還在許多條文中規(guī)定了制定“規(guī)定”的原則和要求。同時，立法法第66條還規(guī)定：“自治條例和單行條例可以根據(jù)當?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。”這，就是依法進行民族區(qū)域自治的基本組織規(guī)則和基礎自治準則。如果連自治條例和單行條例都制定不出來，還談什么行使自治權問題。

第二，《變通條例》、《補充條例》、《變通規(guī)定》、《補充規(guī)定》。一方面，立法法第66條規(guī)定：“自治條例和單行條例可以根據(jù)當?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定?！绷硪环矫妫谖覈芍贫戎校瑤缀跛蟹啥家?guī)定了這樣的一些條款。如，《民法通則》第151條規(guī)定："民族自治地方的人民代表大會可以根據(jù)本法規(guī)定的原則，結合當?shù)孛褡宓奶攸c，制定變通的或者補充的單行條例或者規(guī)定。"為什么？正如《中華人民共和國民法通則(草案)》說明中指出的："鑒于各少數(shù)民族風俗習慣不同，情況各異，草案規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會可以根據(jù)本法規(guī)定的原則，結合當?shù)孛褡宓奶厣?，制定變通的或者補充的單行條例或者規(guī)定。"好像普遍存在這么一種現(xiàn)象，國家法律賦予的權利和權力不會用，不敢用。怪誰？

三是民族自治地方的自治機關行使自治權機制。制定自治條例和單行條例等的自治法規(guī)，這是一個很重要的基礎。是行使自治權的基礎。行使自治權，首先得懂自治權。如果對法律規(guī)定的“自治權”，一無所知，知之甚少，一知半解。又談何行使。自治法規(guī)定的自治權，是一種作為與不作為的法律規(guī)范。也是一種法律責任規(guī)范。20年來的實踐證明，凡是善于運用自治權發(fā)展本地經(jīng)濟文化的民族自治地方，都有這樣一條規(guī)律，即自治機關的主要領導干部（特別是黨委主要領導干部）熟悉自治法，會用自治權。譬如，云南楚雄自治州、吉林延邊自治州的經(jīng)驗值得認真總結和推廣。因此，自治機關行使自治權機制建設，一靠民族自治地方領導干部自覺學習和掌握自治權，二靠有關上級國家機關采取各種措施，或幫助定期專門培訓民族自治地方的主要領導干部，形成相應的制度。并以此作為考核干部的一條主要標準。可以肯定地說，法律上的自治權觀念是加速民族自治地方經(jīng)濟文化發(fā)展的一項重要資源。

四是民族自治地方的上級國家機關的職責機制。所謂“職責”就是法律上的一種權利義務。所謂的權利義務最終將落實在法律責任上。所以需要特別指出，上級國家機關的“配套法規(guī)”，應當規(guī)范“職責”的相應法律責任問題（包括行政責任，職務責任，民事責任，刑事責任等），以供群眾監(jiān)督，以供輿論監(jiān)督。這是“依法治國”、“依法行政”的基本要求。

五是有關各項基金和資金狀況及運行監(jiān)督機制。民族區(qū)域自治法頒布實施20年來，國家和有關上級國家機關為民族自治地方設立和劃撥了若干的“基金”、“資金”等系列項目，是否全部到位，是否都用在民族自治地方，是否都用在老百姓身上，是否被挪用或貪污，是否被樓堂館所和豪華小轎車所侵吞，……。誰來負責公布，誰來負責檢查，誰來追究責任；合理使用率如何，效果如何，效益如何，該不該讓全社會知道，……。民族區(qū)域自治需要透明度！尤其是在資金、項目方面。

六是民族區(qū)域自治法貫徹實施的實體監(jiān)督機制。法律監(jiān)督機制是一個系統(tǒng)工程。根據(jù)民族區(qū)域自治法的特點，目前最急需的應當是“政府監(jiān)督”實體。即應當在中央人民政府建立一個“民族區(qū)域自治法貫徹實施監(jiān)督委員會”。主要行使監(jiān)督國務院有關部門貫徹實施民族區(qū)域自治法的“職責”，和民族自治地方行使自治權的“職責”。

沒有或缺乏透明而嚴密的監(jiān)督機制體系和系統(tǒng)，所謂的依法治國建設法制國家那將是不健全的，殘缺的。作為國家三大基本政治制度的民族區(qū)域自治及其法制，將是一個重要的有力的檢驗。