中國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家?！敖y(tǒng)一”是前提、是框架，是政治a體制的范疇?！岸嗝褡濉笔腔A(chǔ)，是內(nèi)涵，是文化的范疇。這說(shuō)明在我國(guó)的單一制的統(tǒng)一的框架中能夠?qū)崿F(xiàn)文化的多樣性，充分地保護(hù)少數(shù)民族的權(quán)益。本文擬結(jié)合國(guó)外民族問(wèn)題的發(fā)展現(xiàn)狀與對(duì)策，談?wù)勚袊?guó)的民族問(wèn)題及民族區(qū)域自治制度。圍繞《民族區(qū)域自治法》的修改，對(duì)如何建構(gòu)民族法律體系不揣淺陋地提出自己的看法，希望得到大方之家的指正。

一、中外民族問(wèn)題及其政策與法律的簡(jiǎn)略比較

民族問(wèn)題是關(guān)系民族團(tuán)結(jié)、國(guó)家統(tǒng)一的重大問(wèn)題?，F(xiàn)代世界各國(guó)多為多民族國(guó)家，存在民族問(wèn)題與民族沖突。處理少數(shù)民族問(wèn)題，關(guān)系到民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家統(tǒng)一。在處理少數(shù)民族問(wèn)題上，各國(guó)因應(yīng)自己的歷史背景和文化傳統(tǒng)，結(jié)合自身的民族情況，形成了各具特色的政策。相應(yīng)地，許多國(guó)家形成了自己的民族法律體系。

（一）國(guó)外的民族問(wèn)題及相應(yīng)政策與法律

我在這里簡(jiǎn)略地介紹幾個(gè)主要國(guó)家的民族問(wèn)題及其政策與法律：

加拿大。加拿大移民眾多，土著居民較少。在這樣一個(gè)“民族馬賽克”之國(guó)內(nèi)，如何處理好各民族之間的關(guān)系，是一個(gè)涉及國(guó)家安定和社會(huì)發(fā)展的重要問(wèn)題。根據(jù)我們的觀察，加拿大民族政策上經(jīng)歷了從“盎格魯化”到多元文化政策的演進(jìn)過(guò)程。早期的加拿大政府曾長(zhǎng)期推行“盎格魯化”政策，但這種民族同化政策常常引起少數(shù)民族的反抗和抗?fàn)?，民族矛盾激化。為了維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一、促進(jìn)民族間的和諧，加拿大聯(lián)邦政府于1971年宣布推行多元文化主義政策。內(nèi)容包括：承認(rèn)其他民族文化的存在；承認(rèn)其他民族的貢獻(xiàn)；反對(duì)種族歧視、民族歧視；民族平等。加拿大聯(lián)邦政府制定了《加拿大人權(quán)法》、《權(quán)利和自由憲章》等，并在聯(lián)邦政府和各省、市建立了“多元文化委員會(huì)”和“人權(quán)委員會(huì)”，以維護(hù)各民族的權(quán)利。然而，“盡管在法律上反對(duì)種族歧視、種族偏見，但在一部分人的心靈上還沒(méi)有消除，而新一代通過(guò)多元文化教育，也許心理上的種族偏見會(huì)有所減輕，即使在一個(gè)時(shí)期里還不能完全消除”。各個(gè)方面尚有待于進(jìn)一步發(fā)展。

澳大利亞。民族政策上經(jīng)歷了由歧視、同化政策向多元文化主義政策的轉(zhuǎn)變過(guò)程。澳大利亞土著居民人口較多，作為原住民，土著居民在這片土地上曾經(jīng)受到歧視，民族不平等問(wèn)題較為突出。1967年，澳大利亞舉行公民投票，授權(quán)聯(lián)邦政府為澳大利亞土著人制定特殊法律。公投及相應(yīng)法律的頒行為土著人的政治地位的根本改善提供了契機(jī)。從1973年起澳大利亞推行多元文化主義政策，從根本上改變了種族歧視政策，先后提出了人權(quán)和機(jī)會(huì)平等提案，修改了多元文化事務(wù)所法，通過(guò)了“土著人稱謂法案”等。

新加坡。新加坡是一個(gè)成型的法治國(guó)家，也是一個(gè)移民國(guó)家。采取多元文化政策。要求：不給予任何民族以特殊的地位和權(quán)利；不搞權(quán)力和地域分配；實(shí)行尊重各民族及其文化的多元文化的民族平等政策，并從法律制度建設(shè)上重建一個(gè)多元的文化體系。

南非。在殖民地時(shí)期，前南非當(dāng)局實(shí)行種族歧視的政策，通過(guò)了大量的種族主義法律（如臭名昭著的《種族居居住法》、《人口登記法》、《農(nóng)村有色人土地法》、《有色人保留地法》、《禁止種族混婚法》、《保留地隔離法》、《工業(yè)調(diào)解法》等），實(shí)行種族隔離制度。這造成了尖銳的種族沖突。在南非新政權(quán)建立以后，盡管宣告各民族一律平等，但鑒于種族主義政策的根深蒂固，要實(shí)現(xiàn)真正的平等還有一段距離。

俄羅斯聯(lián)邦。俄羅斯族是該國(guó)的主體民族，約占全國(guó)人口總數(shù)的82%，少數(shù)民族只占18%。俄羅斯聯(lián)邦憲法第5條第4款規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦的所有民族主體，在同聯(lián)邦國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的相互關(guān)系方面彼此平等?！蓖瑫r(shí)規(guī)定，聯(lián)邦主體的地位可以“經(jīng)聯(lián)邦及其主體的贊同加以改變”，但不能“自由地”退出聯(lián)邦。但是，當(dāng)代俄聯(lián)邦的民族問(wèn)題與民族矛盾都非常突出：表現(xiàn)為北高加索地區(qū)的民族紛爭(zhēng)問(wèn)題、韃靼和車臣問(wèn)題。在我看來(lái)，是因?yàn)榍疤K聯(lián)解體的分離形態(tài)帶來(lái)的后遺癥——民族國(guó)家的重新統(tǒng)合與分離心態(tài)的重新整合。

美國(guó)。美國(guó)是一個(gè)移民國(guó)家。美國(guó)民族政策經(jīng)歷了一個(gè)從驅(qū)逐、隔離、歧視到多元文化的歷史，集中體現(xiàn)在對(duì)待印第安人和黑人的政策上。正如美國(guó)著名憲法學(xué)者在以一本小冊(cè)子中提到的：在美國(guó)，社會(huì)態(tài)度及法律態(tài)度因地因時(shí)而異，過(guò)去數(shù)百年美國(guó)人對(duì)不同種族的人類采取的道德和法律態(tài)度有了重大改進(jìn)。但是，少數(shù)民族的人權(quán)狀況到今天仍然不能令人滿意，盡管美國(guó)政府每年都在公布對(duì)他國(guó)的人權(quán)報(bào)告。正如當(dāng)代美國(guó)最著名的黑人社會(huì)學(xué)家、哈佛大學(xué)教授威廉·威爾遜（William J. Wilson）所指出的那樣：總體而言，美國(guó)黑人在美國(guó)仍然處于二等公民的地位。從美國(guó)的民族多元文化政策來(lái)看，并非統(tǒng)治者最初的自愿，而是由于少數(shù)民族堅(jiān)持斗爭(zhēng)，以及民族過(guò)程的規(guī)律所決定的。

從國(guó)外解決民族問(wèn)題的政策與法律來(lái)看，都強(qiáng)調(diào)民族平等與文化多元，強(qiáng)調(diào)民族政策的實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)的民族政策。我們可以獲得如下啟示：

第一，國(guó)家主權(quán)是解決民族問(wèn)題的前提。主權(quán)國(guó)家決不能因?yàn)樯贁?shù)民族強(qiáng)調(diào)文化特殊性而有所改變。根據(jù)我們的觀察，無(wú)論是美國(guó)、俄聯(lián)邦還是加拿大，統(tǒng)一的多民族國(guó)家中，必須強(qiáng)調(diào)國(guó)家主權(quán)作為前提的存在。

第二，民族政策是一個(gè)實(shí)踐性非常強(qiáng)的政策。所有的民族政策都是在實(shí)踐過(guò)程中形成的，而不是文件和“紙上”的東西。沒(méi)有從一開始就完全成熟的民族政策，她始終處在不斷的發(fā)展過(guò)程之中。民族政策因國(guó)情、歷史條件、民族狀況的不同有差異而且也應(yīng)有所差異。

第三，民族區(qū)域自治是各個(gè)國(guó)家正在尋求和探索的一項(xiàng)解決民族問(wèn)題的機(jī)制。自治的概念、內(nèi)涵、類別、功能以及實(shí)現(xiàn)自治的途徑和法律保障都存在差異，取決于統(tǒng)治者對(duì)民族關(guān)系的判斷和對(duì)民族問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。

（二）中國(guó)民族問(wèn)題及其政策與法律

中國(guó)自古以來(lái)是一個(gè)多民族的統(tǒng)一國(guó)家，已經(jīng)形成“中華民族多元一體格局”。根據(jù)地方史志，我們可以詳細(xì)考察各民族的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、生活文化、風(fēng)俗習(xí)慣、語(yǔ)言文字等情況。統(tǒng)一的多民族國(guó)家是我們研究民族問(wèn)題，探討民族政策的歷史背景。

中國(guó)民族問(wèn)題的解決是通過(guò)民族區(qū)域自治制度實(shí)現(xiàn)的。在民族區(qū)域自治制度的框架下，民族區(qū)域自治政策代替了“以夷治夷”、“分而治之”的反動(dòng)政策；民族團(tuán)結(jié)和民族平等代替了民族壓迫和民族歧視；社會(huì)主義法律代替了封建主和奴隸主的陳規(guī)舊例；科學(xué)的、民主的訴訟制度代替了封建迷信的“神明裁判”。它要求建立的是一種平等、團(tuán)結(jié)、互助的新型社會(huì)主義民族關(guān)系，以民族團(tuán)結(jié)和民族繁榮為目標(biāo)。

二、民族區(qū)域自治法的完善

民族區(qū)域自治法1984年5月31日經(jīng)第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)，1984年10月1日開始實(shí)施。她是實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律。民族區(qū)域自治法是在1982年憲法的指導(dǎo)下制定的，她充分體現(xiàn)了憲法規(guī)定的民族平等、團(tuán)結(jié)、互助精神，貫徹了民族團(tuán)結(jié)和民族共同繁榮的宗旨。自頒布實(shí)施以來(lái)，她對(duì)鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系，維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和穩(wěn)定，促進(jìn)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮了重要的作用。實(shí)踐證明，民族區(qū)域自治法是具有中國(guó)特色的、合乎國(guó)情的一部好法律，深受各族人民的擁護(hù)。

然而，從歷史的角度分析，不難發(fā)現(xiàn)，在民族區(qū)域自治法制定的時(shí)期，正值改革開放初期，受歷史條件的限制而導(dǎo)致民族法觀念較為陳舊和不夠成熟。從文本的角度分析，這部民族區(qū)域自治法已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的需要，而且在自治權(quán)利的表達(dá)、非法律化語(yǔ)言的 問(wèn)題和自治權(quán)利實(shí)施的保障機(jī)制問(wèn)題上均需要改進(jìn)。民族區(qū)域自治法的修改應(yīng)當(dāng)伴隨著民族法觀念的革新：由注重政治功能的民族法觀念向注重經(jīng)濟(jì)功能的民族法觀念轉(zhuǎn)變；由注重產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的民族法觀念向注重生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)的民族法觀念轉(zhuǎn)變；由注重民族政策向注重民族政策與民族法律并重的觀念轉(zhuǎn)變；由注重單純追求自治權(quán)向“兩手抓”的民族發(fā)展觀轉(zhuǎn)變。在觀念革新的前提下，我國(guó)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和民族事業(yè)的發(fā)展對(duì)民族區(qū)域自治法進(jìn)行了修改，這些修改側(cè)重在政治制度完善、經(jīng)濟(jì)體制改革和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方的支持和幫助等方面的規(guī)定，修改使民族區(qū)域族自治的內(nèi)容更為豐富，要求更為具體和富有操作性。比如，修改的民族區(qū)域自治法明確民族區(qū)域自治是“國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度”，并規(guī)定“繼續(xù)堅(jiān)持和完善”；與1999年憲法相一致，增加規(guī)定鄧小平理論的指導(dǎo)地位、走中國(guó)特色社會(huì)主義道路、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)、加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)等內(nèi)容；適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)發(fā)展的要求，側(cè)重人的素質(zhì)的提高，重視資源和環(huán)境的保護(hù)。

民族區(qū)域自治法修改以后，有學(xué)者認(rèn)為修改的瑕疵較為明顯：違法追究機(jī)制、紛爭(zhēng)平衡機(jī)制、事前征詢機(jī)制的應(yīng)付闕如，立法技術(shù)上待完善。從民族區(qū)域法的修訂來(lái)看，我認(rèn)為，存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是指導(dǎo)思想上，民族政策與民族法律應(yīng)當(dāng)有一個(gè)界限。民族問(wèn)題是一個(gè)具有強(qiáng)政策性的問(wèn)題，同時(shí)在現(xiàn)代法治國(guó)家需要法律的貫徹和實(shí)施。政策與法律如果混同，既會(huì)使法律失去嚴(yán)肅性，也會(huì)使政策喪失宏觀的高度指導(dǎo)作用。1999年，我國(guó)憲法將“依法治國(guó)”作為我國(guó)的基本治國(guó)方略，建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家要求我們將民族問(wèn)題置于一個(gè)關(guān)系到民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家統(tǒng)一的高度，也要求我們?cè)趪?guó)家民族政策指導(dǎo)下按照憲法之下一位階基本法律的要求完善民族區(qū)域自治法。二是民族經(jīng)濟(jì)法制的完善，民族區(qū)域自治法的修改已經(jīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌作出了相應(yīng)的規(guī)定，必將為民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和振興提供制度支持。發(fā)展是執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，推而及之，發(fā)展是民族地區(qū)穩(wěn)定與繁榮的前提。民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定著民族事業(yè)能否取得勝利。從2001年修改通過(guò)的民族區(qū)域自治法來(lái)看，關(guān)于經(jīng)濟(jì)方面的權(quán)利比較虛化，有待進(jìn)一步完善。只有從指導(dǎo)思想和發(fā)展基礎(chǔ)上對(duì)民族區(qū)域自治法進(jìn)行研究和探討，才能獲得務(wù)實(shí)的建議和完善的立法。

三、我國(guó)民族法律體系建設(shè)的相關(guān)思考

民族區(qū)域自治制度是我國(guó)的基本政治制度，民族區(qū)域自治法是我國(guó)的基本法律。民族法應(yīng)當(dāng)也正在形成一個(gè)不斷完善的法律體系，她是推進(jìn)我國(guó)民族區(qū)域自治的法律基礎(chǔ)和制度前提。關(guān)于民族法律體系建設(shè)，我認(rèn)為需要在西部開發(fā)戰(zhàn)略的宏圖中，重點(diǎn)關(guān)照民族法律體系建構(gòu)，強(qiáng)化民族法的執(zhí)法力度，以推進(jìn)民族法制建設(shè)、民族團(tuán)結(jié)和共同繁榮。

（一）西部開發(fā)戰(zhàn)略與民族法制

西部開發(fā)是我國(guó)政府借鑒國(guó)外開發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)結(jié)合我國(guó)西部廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際情況制定的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略。西部大開發(fā)戰(zhàn)略直接關(guān)系到擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，關(guān)系到東西部協(xié)調(diào)發(fā)展和最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。毋庸諱言，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)多為少數(shù)民族聚居地區(qū)，這一是由歷史造成的東西部巨大差距必須予以彌補(bǔ)。從這一意義上講，西部地區(qū)的振興與發(fā)展是民族地區(qū)的振興與發(fā)展。西部開發(fā)戰(zhàn)略的立法與民族地區(qū)的立法是相互交融的，必須互相兼顧。

西部開發(fā)面臨民族問(wèn)題艱巨，只有謹(jǐn)慎處理好民族關(guān)系、順利解決民族問(wèn)題，才能持續(xù)穩(wěn)定地推進(jìn)西部開發(fā)，促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在東西部發(fā)展差距不斷擴(kuò)大的今天，如果民族風(fēng)俗民情多樣化問(wèn)題處置不當(dāng)，加之舊社會(huì)遺留問(wèn)題的存在和國(guó)外敵對(duì)勢(shì)力的煽動(dòng)，都可能引發(fā)新的民族矛盾，帶來(lái)民族糾紛，產(chǎn)生社會(huì)不穩(wěn)定因素。由此可見，西部開發(fā)與民族區(qū)域自治是緊密聯(lián)系的，必須從國(guó)家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的全局出發(fā)，充分認(rèn)識(shí)民族法制建設(shè)的重要性和深入貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法的必要性，推動(dòng)民族區(qū)域自治制度的完善和發(fā)展。在我看來(lái)，西部的問(wèn)題重要是發(fā)展，解決好了發(fā)展，民族問(wèn)題便迎刃而解。因此，民族法制應(yīng)當(dāng)考慮西部開發(fā)戰(zhàn)略，側(cè)重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，照顧好西部地域廣闊但生產(chǎn)力水平不高的情況，為東中西部的協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度的保障。

（二）民族法律體系的建構(gòu)

民族法律體系如何建構(gòu)？在我看來(lái)，民族法律體系中目前最為緊缺的是兩類法律：一是民族區(qū)域自治法的配套法律，也就是說(shuō)，第二、三、四層次的法律法規(guī)。正如我國(guó)學(xué)者王允武分析認(rèn)為：《民族區(qū)域自治法》的最大問(wèn)題是其實(shí)施保障問(wèn)題,完善《民族區(qū)域自治法》實(shí)施保障措施和實(shí)施保障機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。但是，目前民族區(qū)域自治法的實(shí)施細(xì)則、五個(gè)自治區(qū)的自治條例一直處在醞釀過(guò)程中，各項(xiàng)專門法律、行政法規(guī)和細(xì)則不成體系。毋庸諱言，我國(guó)的民族法律體系還是一個(gè)粗略的框架，要進(jìn)一步完善還需要廣大民族學(xué)工作者和民族法學(xué)工作者的努力。二是散居少數(shù)民族的權(quán)益保護(hù)法的問(wèn)題。在我國(guó)1．0846億的少數(shù)民族人口中尚有 2700萬(wàn)的散居少數(shù)民族人口(占少數(shù)民族人口的25％)，如何保障這些少數(shù)民族成員的權(quán)利，是我國(guó)民族立法工作者應(yīng)該關(guān)注的重要問(wèn)題。1952年我國(guó)曾經(jīng)發(fā)布過(guò)《政務(wù)院關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》，1979年也曾發(fā)布過(guò)《中共中央、國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家民委關(guān)于做好雜居、散居少數(shù)民族工作的報(bào)告的通知》。根據(jù)我的不完全統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)出臺(tái)的散居少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)法的省份如廣東省、河北省、湖北省、湖南省、遼寧省、重慶市等。全國(guó)人大民族委員會(huì)從1986年開始起草《散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》，現(xiàn)已數(shù)易其稿，但一直沒(méi)有出臺(tái)。這部法律同樣是我國(guó)民族法律體系的重要組成部分，制定和完善散居少數(shù)民族權(quán)益保障法對(duì)于非民族區(qū)域自治內(nèi)的雜居、散居少數(shù)民族具有重要意義。總體而言，我國(guó)的民族法律目前沒(méi)有形成較為規(guī)范化、制度化的體系，這種局面亟待糾正，以建立更為完善的民族法律體系。

（三）強(qiáng)化民族法的貫徹與實(shí)施

古人云：“徒法不足以自行?！狈傻呢瀼嘏c實(shí)施是檢驗(yàn)法律能否應(yīng)用于實(shí)踐，是實(shí)踐對(duì)立法的反饋。我們可以通過(guò)從實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題提取問(wèn)題以便進(jìn)一步完善法律。同時(shí)，只有通過(guò)法律的貫徹與實(shí)施才能將立法者的意圖反映到社會(huì)生活中去，實(shí)現(xiàn)法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系的功能。民族區(qū)域自治法規(guī)定的是基本原則、基本綱領(lǐng)，專門法律、實(shí)施細(xì)則、自治條例和單行條例具體規(guī)定各項(xiàng)制度。在民族法的貫徹與實(shí)施上，我以為有兩點(diǎn)需要注意：其一，強(qiáng)化對(duì)民族法的執(zhí)行力度。各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)遵守憲法、民族區(qū)域自治法及相關(guān)民族法律法規(guī)的規(guī)定，堅(jiān)持“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，各自治機(jī)關(guān)根據(jù)民族區(qū)域自治法授予的自治權(quán)在上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)指導(dǎo)下充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，嚴(yán)格執(zhí)法，不因政策的短期性傷害法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。其二，大力宣傳民族法制，深化民族法制觀念。民族地區(qū)的嚴(yán)格執(zhí)法的觀念基礎(chǔ)是法律的普及。在民族地區(qū)，因長(zhǎng)期處于封建時(shí)期，各項(xiàng)習(xí)俗根深蒂固，短時(shí)間內(nèi)難以遷除。應(yīng)當(dāng)適應(yīng)民族特點(diǎn)采取因勢(shì)利導(dǎo)的方法在民族地區(qū)開展法制宣傳工作，既提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)，又增強(qiáng)民族地區(qū)普通公民的守法觀念。

（吳大華，男，苗族，貴州民族學(xué)院院長(zhǎng)、教授、法學(xué)博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院博士后研究人員。）