編者按《民辦教育促進法實施條例》自2004年4月1日起正式施行。該條例對民辦學校的舉辦者資格、設立程序、組織與活動方式、資產與財務管理等做出了明確的規(guī)定，為民辦教育的合法、有序發(fā)展提供了堅實的法律基礎。隨著該條例的施行，一些熱點問題也日益引起大家的關注：公辦學校能否舉辦民辦學校？怎樣取得合理回報？實施義務教育的公辦學校為何不能轉為民辦學校？本期刊發(fā)張文同志的文章，就這些問題為大家作答。

近年來，我國民辦教育的發(fā)展為公民提供了更多的受教育機會。隨著社會對優(yōu)質教育資源需求的增加，提高民辦學校的教學質量，舉辦高水平的民辦學校成為民辦教育發(fā)展的關鍵。因此，公辦學校，特別是名校參與舉辦民辦學校及公辦學校轉制，成為進行辦學體制改革探索的形式之一。

公辦學校是我國公共教育的主流和基礎，很多公辦學校在長期的辦學活動中積累了豐富的辦學經驗，有著良好的校風和社會聲譽，形成了寶貴的優(yōu)質教育資源。合理利用這些資源，使優(yōu)質教育資源得到擴張，逐步提高我國教育的整體水平，不僅是公辦學校發(fā)展的需要，也是民辦學校發(fā)展的需要，符合教育改革和發(fā)展的方向。

從實踐來看，一方面公辦學校參與舉辦民辦學校，特別是名校舉辦民校對優(yōu)質教育資源擴張，提高民辦學校的辦學質量起到了積極作用;另一方面，由于《民辦教育促進法》實施前，教育法律法規(guī)中缺乏有關公辦學校舉辦民辦學校的明確規(guī)定，公辦學校舉辦民辦學校的合法性缺少相應的法律依據(jù)和規(guī)范，所以對公辦學校改變公共教育資源的性質，公辦學校舉辦的民辦學校、轉制學校和其他民辦學校間的不平等競爭都存在著爭議。明確公辦學校舉辦民辦學校的性質，規(guī)范其辦學行為，對公辦學校優(yōu)質教育資源的擴張，形成公辦學校與民辦學校相互促進和有序競爭是十分必要的。

《民辦教育促進法》及《民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）對公辦學校舉辦民辦學校及公辦學校轉制問題做出了明確的法律規(guī)定，對推動公辦教育和民辦教育共同發(fā)展有著重要的作用。

公辦學校是舉辦民辦學校的合法主體

公辦學校舉辦民辦學校是否合法，首先要看公辦學校是否符合《民辦教育促進法》規(guī)定的舉辦主體的條件?！秾嵤l例》第二條規(guī)定：“國家機構以外的社會組織或者個人可以利用非國家財政性經費舉辦各級各類民辦學校?！睂τ谂e辦主體，《〈民辦教育促進法（草案）〉說明》中指出：“舉辦民辦學校及其他民辦教育機構的主體是國家機構以外的社會組織和公民個人。表明除了權力機關、行政機關、司法機關、軍事和警察機關等國家機構以外的社會組織和公民都可以舉辦民辦學校?！备鶕?jù)這一解釋，公辦學校顯然不屬于禁止舉辦民辦學校的國家機構，公辦學校作為具有法人資格的社會組織，符合《民辦教育促進法》及《實施條例》規(guī)定的舉辦主體的條件，因此公辦學校是舉辦民辦學校的合法主體。根據(jù)規(guī)定，只要公辦學校不使用財政性經費即可舉辦民辦學校。這一規(guī)定使公辦學校舉辦民辦學校的合法性有了明確的法律依據(jù)。

公辦學校舉辦民辦學校不得使用財政性經費

《民辦教育促進法》在限定舉辦主體的同時，明確規(guī)定了舉辦民辦學校應當“利用非國家財政性經費”。對此《實施條例》第二條做了具體規(guī)定：“民辦教育促進法和本條例所稱國家財政性經費，是指財政撥款、依法取得并應當上繳國庫或者財政專戶的財政性資金?！?/p>

公辦學校作為政府設立的公共教育機構，不同于一般的民辦學校舉辦主體：國家撥付公辦學校的財政性經費，是國家履行為公民提供受教育機會職責的專項經費。為了保證國家財政性教育經費全部用于公共教育事業(yè)，《實施條例》第六條明確規(guī)定：“公辦學校參與舉辦民辦學校，不得利用國家財政性教育經費。”根據(jù)有關規(guī)定，國家財政性教育經費是指公辦學校從財政部門取得的各項教育事業(yè)經費，其中包括教育經費、中小學的教育費附加、高等學校的科研經費撥款、公費醫(yī)療經費、住房改革經費以及從主管部門和上級單位取得的各項費用。屬于財政性教育經費的還有，依法取得并應當上繳國庫或者財政專戶的財政性資金，主要包括學雜費收入，高等學校開展教學、科研及其輔助性活動的收入以及按國家規(guī)定向學生收取的費用等。除去以上收入，公辦學校依法取得的經營性收入、附屬的獨立核算單位按照規(guī)定繳給學校的費用以及其他投資收益、捐贈收入、利息收入等屬于非財政性經費。除接受的捐贈財產應當按照捐贈人的意愿使用外，其他財產，包括其中的國有資產，《民辦教育促進法》及《實施條例》并未禁止用于舉辦民辦學校。

為了便于對用于舉辦民辦學校的國有教育資源的監(jiān)管，避免國有資產流失，公辦學校使用國有資產舉辦民辦學校，無論是有形資產還是無形資產都應當按照《國有資產評估管理辦法》的規(guī)定，經過具有評估資格的資產評估機構進行評估，根據(jù)評估結果合理確定公辦學校的出資數(shù)額。公辦學校以無形資產作為舉辦民辦學校的出資的，應當根據(jù)評估結果和無形資產在所設立的民辦學校中可能發(fā)揮的作用和產生的效益確定公辦學校的出資數(shù)額。

公辦學校舉辦民辦學校應符合相應條件

為了保證公辦學校正常的辦學活動，完成所承擔的公共教育職能，《實施條例》第六條對公辦學校舉辦民辦學校的條件做了規(guī)定：“公辦學校參與舉辦民辦學校，不得影響公辦學校正常的教育教學活動，并經主管的教育行政部門或者勞動和社會保障行政部門按照國家規(guī)定的條件批準?！?/p>

公辦學校作為承擔國家公共教育任務的機構，其占有和使用的國有教育資源首先應當滿足公辦學校教育教學需要，保證教育教學達到國家規(guī)定的教育質量標準，公辦學校只有在不影響自身辦學的情況下，才可參與舉辦民辦學校。公辦名校舉辦民辦學校應當確有能力使本校優(yōu)質教育資源得到擴張，使所舉辦的民辦學校有較好的教學質量。

為了加強對公辦學校舉辦民辦學校的管理，《實施條例》規(guī)定，公辦學校舉辦民辦學校應當經過主管的教育行政部門或者勞動和社會保障行政部門批準。公辦學校舉辦民辦學校與其他舉辦者不同，公辦學校的教育資源是國有資產，公辦學校對國有資產僅有占有、使用、管理權，沒有處置權，因此即使是國家財政性教育經費以外的國有教育資源，公辦學校也不能擅自決定用于舉辦民辦學校，必須經對國有教育資源負有監(jiān)管職責的教育行政部門或者勞動和社會保障行政部門批準。為了維護公共利益和保證國有教育資源使用的合理性，公辦學校的主管行政部門不僅要審查公辦學校舉辦民辦學校是否會對自身辦學產生不利影響，同時要審查公辦學校用于舉辦民辦學校的資產的合法性和合理性。只有經主管教育行政部門或者勞動和社會保障行政部門批準后，公辦學校才能參與舉辦民辦學校。公辦學校違背《實施條例》的規(guī)定，未經批準，擅自利用學校的有形資產和無形資產參與舉辦民辦學校的，主管行政部門應當予以糾正。

舉辦的民辦學校應符合法定規(guī)范

公辦學校舉辦民辦學校應當與其他舉辦者一樣嚴格履行民辦學校設立的審批手續(xù)。公辦學校經過主管部門同意后，應當按照《民辦教育促進法》和《實施條例》申請設立民辦學校的規(guī)定向審批部門提交籌設或者直接設立的申請文件。申辦條件應當符合《民辦教育促進法》和《實施條例》的有關規(guī)定，特別應當注意的是，《實施條例》第六條規(guī)定：“公辦學校參與舉辦的民辦學校應當具有獨立的法人資格，具有與公辦學校相分離的校園和基本教育教學設施，實行獨立的財務會計制度，獨立招生，獨立頒發(fā)學業(yè)證書?！币簿褪钦f，必須設立一所完全獨立的民辦學校。

近年來，公辦學校舉辦的民辦學校存在公辦、民辦機制混淆，辦學活動不規(guī)范等問題。一些公辦學校舉辦的民辦學校使用公辦學校的名稱，財務混淆，以公辦學校名義招生、頒發(fā)公辦學校的學歷文憑等現(xiàn)象較為普遍，造成了與其他民辦學校間的不平等競爭，給公辦學校和民辦學校的發(fā)展都帶來了不利影響。為了解決這些問題，《民辦教育促進法》和《實施條例》規(guī)定，公辦學校所舉辦的民辦學校必須具備法人資格。根據(jù)《民法通則》規(guī)定，民辦學校必須依法成立;有必要的財產和經費;有自己的名稱、組織機構和場所：獨立承擔民事責任。公辦學校所舉辦的民辦學校必須獨立進行學校管理和教育教學活動，不得以作為舉辦者的公辦學校的名義招生，也不得頒發(fā)公辦學校的學業(yè)證書。現(xiàn)行的與公辦學校使用同一校名或者稱為公辦學校分校、在公辦學校中舉辦民辦機制的“校中?！?，或者“校中班”的辦學方式都是違背《實施條例》規(guī)定的，應當依法進行規(guī)范。

依法享有權益，履行相應義務

按照《實施條例》規(guī)定，參與舉辦民辦學校的公辦學校依法享有舉辦者的權益。公辦學校依法可以派代表參加民辦學校的理事會董事會或者其他形式的決策機構，參與民辦學校的決策，決定民辦學校辦學的重大事項，依據(jù)《民辦教育促進法》和《實施條例》及學校章程規(guī)定的權限與程序參與民辦學校的辦學和管理活動。舉辦民辦學校的公辦學校依法享有民辦學校出資者的權益，在所舉辦的民辦學校的章程中規(guī)定舉辦者取得合理回報的，公辦學校應當按照《民辦教育促進法》和《實施條例》有關取得合理回報的原則和程序在民辦學校的辦學結余中取得合理回報。

在公辦學校舉辦或者參與舉辦民辦學校的實踐中，公辦學校舉辦民辦學校大多以管理制度、經驗、教育教學方法、管理人員或者師資等無形資產作為辦學出資，并從民辦學校中取得一定回報。《實施條例》頒布實施前，公辦學校應當在何時、按照什么程序、從哪筆資金中取得合理回報并無統(tǒng)一規(guī)定。按照《實施條例》的規(guī)定，在民辦學校章程中規(guī)定舉辦者取得合理回報的，公辦學校只能在民辦學校的年度結余中取得，即扣除民辦學校辦學成本等形成的資產凈收益，扣除社會捐助、國家資助的資產，并預留25%的發(fā)展基金后形成的結余中取得。

按照《實施條例》規(guī)定，取得合理回報應當由民辦學校的理事會、董事會或者其他形式的決策機構根據(jù)學校的收費情況、教育教學活動和改善辦學條件支出占收費的比例、辦學水平和教育質量間的相關效益確定回報的適當比例，在同級同類民辦學校中收費相對低、用于辦學支出比例高、辦學質量相對高的，取得的合理回報的比例也應當相對較高，否則應當相對較低。民辦學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構確定舉辦者取得合理回報的比例應當切實按照《實施條例》的規(guī)定，對學校的辦學情況和教育質量及財務狀況向社會公布。民辦學校的理事會、董事會或者其他形式的決策機構在確定公辦學校取得合理回報的比例后15日內，應將向社會公布的辦學情況和財務狀況及確定的回報比例向審批機關備案。

《民辦教育促進法》實施前，公辦學校一般是從民辦學?？偸杖胫袆澇鲆欢ū壤蛘邤?shù)額作為舉辦回報，支付程序和回報資金的出處不規(guī)范成為民辦學校財務管理的問題之一。為此，《實施條例》不僅規(guī)定了舉辦者取得合理回報的原則、程序、監(jiān)管制度，還規(guī)定了違反規(guī)定取得回報的法律責任。違反《實施條例》規(guī)定取得回報的，將會承擔相應的法律后果。公辦學校依法取得的合理回報應當主要用于公辦學校發(fā)展和改善辦學條件，切實履行實施公共教育的職能。

公辦學校以國有教育資源舉辦民辦學校，在享有舉辦者權益的同時，還應當履行《實施條例》規(guī)定的職責：“依法履行國有資產的管理義務，防止國有資產流失?！庇糜谂e辦民辦學校的國有教育資源，無論有形資產還是無形資產，作為舉辦者的公辦學校都有保護國有資產的安全、防止流失和被破壞的責任。公辦學校特別應加強對國有無形教育資產的監(jiān)管，避免由于民辦學校管理不善使優(yōu)質教育資源受到貶損，或者在民辦學校使用中自行轉讓、流失。

公辦學校在享有民辦學校出資者權益和履行國有資產管理義務的同時，其在民辦學校理事會、董事會或者其他形式決策機構的代表應當依法履行決策機構成員的職責，維護民辦學校的利益，不得以犧牲民辦學校的利益為公辦學校謀取《民辦教育促進法》和《實施條例》規(guī)定的舉辦者權益以外的其他利益。作為舉辦者的公辦學校與所舉辦的民辦學校進行申辦文件規(guī)定的內容以外的合作，或者校際教育教學交流應當以平等的方式進行。公辦學校不得違背《實施條例》和民辦學校章程規(guī)定，干涉民辦學校的辦學活動，侵犯民辦學校的利益。

實施義務教育的公辦學校不得轉制

近年來，在辦學體制改革中，一些實施義務教育的公辦中小學實行了轉制，出現(xiàn)了“公辦民助”、“民辦公助”或者“國有民營”等辦學模式。所謂公辦學校轉制，實際上只是轉變了公辦學校的經費運作機制，減少或者取消了政府對這些學校的教育經費投入，實行了按民辦學校標準收費。為了能夠吸引生源，轉制的公辦學校一般為教學質量較高的公辦學校。轉制后雖然在一定程度上減輕了政府對義務教育經費投入的壓力，增加了轉制學校的教育經費，但這種“翻牌”式的民辦學校，從面向大眾、承擔政府保障適齡兒童接受義務教育的職能，轉變成主要利用國有優(yōu)質教育資源、為少數(shù)家庭的孩子接受高質量的義務教育服務，這種做法引起了社會的一些爭議。

在我國，保障適齡兒童接受義務教育是政府的重要責任，設立足夠的實施義務教育的公辦學校，保障義務教育經費的投入是政府管理公共事業(yè)的重要內容。增加義務教育投入，辦好實施義務教育的公辦學校，保障義務教育實施是政府不可推卸的責任。將實施義務教育的公辦學校轉為民辦，不利于強化政府對實施，義務教育的責任，也不利于通過優(yōu)質國有教育資源調節(jié)教育公平。而且，實施義務教育的公辦學校轉制之后產權不清晰、運轉機制不規(guī)范，不僅給管理帶來難度，也造成了轉制學校和未轉制學校、轉制學校和民辦學校之間地位、政策的不平等，不僅不利于民辦學校的發(fā)展，也影響了實施義務教育的公辦學校的發(fā)展。因此，禁止實施義務教育的公辦學校轉制是十分必要的。為此，《實施條例》明確規(guī)定，“實施義務教育的公辦學校不得轉為民辦學?！?，這一規(guī)定有利于強化政府實施義務教育的職責，保障全體適齡兒童接受義務教育的權利，也有利于規(guī)范實施義務教育的公辦學校的辦學行為，為公辦學校和民辦學校創(chuàng)造平等的競爭環(huán)境，促進民辦教育和公辦教育的共同發(fā)展。

公辦學校是我國教育的主力和基礎，是普及教育的保障。公辦學校的根本任務是發(fā)揮自身優(yōu)勢，提高教育質量，為公民提供更多的優(yōu)質教育，為國家培養(yǎng)更多的優(yōu)秀人才。公辦學校舉辦民辦學校應當嚴格遵照《民辦教育促進法》及《實施條例》的規(guī)定，規(guī)范舉辦行為，切實起到擴張優(yōu)質教育資源、帶動民辦學校發(fā)展的作用。