胡鞍鋼　王紹光　周建明

建立民主政治制度需實(shí)施的四大政治改革之一——

內(nèi)容提要

本書為“國(guó)家制度研究”課題小組歷時(shí)兩年的研究成果。研究者在充分肯定1978年黨的第一次轉(zhuǎn)型——以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心戰(zhàn)略的同時(shí)，指出該戰(zhàn)略還不能解決和應(yīng)對(duì)的經(jīng)濟(jì)繁榮條件下，日益突出的社會(huì)不平等、不公平、不穩(wěn)定及其他社會(huì)危機(jī)，明確提出了第二次轉(zhuǎn)型——以國(guó)家基本制度建設(shè)為中心的戰(zhàn)略構(gòu)想，目的在于通過國(guó)家制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)全社會(huì)福利最大化，保證黨和政府代表并實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。本書包括以下內(nèi)容：第二次轉(zhuǎn)型的含義，轉(zhuǎn)型悖論與發(fā)展挑戰(zhàn)，國(guó)家制度建設(shè)的歷史與經(jīng)驗(yàn)，基本制度建設(shè)構(gòu)想及總結(jié)。

作者認(rèn)為國(guó)家基本制度建立與政治體制改革具有很強(qiáng)的互補(bǔ)關(guān)系。為了建立社會(huì)主義民主政治制度需要實(shí)施四大政治改革，即黨的改革、人大的改革、政府的改革、司法的改革。這四大改革相互作用、相互促進(jìn)?，F(xiàn)將其中的人大改革部分摘登如下，以饗讀者。

中國(guó)政治改革的第二項(xiàng)任務(wù)是改革人民代表大會(huì)常委會(huì)體制，使“橡皮圖章”的“政治養(yǎng)老院”成為真正的“名實(shí)相符”的人民民主決策制度。

首先，在全國(guó)人大代表名額分配上嚴(yán)重歧視農(nóng)村人口，每96萬農(nóng)村人口選舉一名代表，每26萬城鎮(zhèn)人口選舉一名代表，前者是后者的4倍，不僅直接違反了《中華人民共和國(guó)憲法》第三十三條“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”的規(guī)定；第三十四條“中華人民共和國(guó)年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”的規(guī)定；而且也造成了各地區(qū)百萬人口全國(guó)人大代表數(shù)的差異，除少數(shù)民族地區(qū)之外，那些城鎮(zhèn)人口比例高的地區(qū)百萬人口全國(guó)人大代表數(shù)就多，如天津、北京和上海，那些農(nóng)村人口比例高的地區(qū)百萬人口全國(guó)人大代表數(shù)就少，如河南、河北等12個(gè)??；在全國(guó)人大代表名額的政治資源分配方面的不平等直接影響和決定了國(guó)家經(jīng)濟(jì)資源分配的不平等，我們發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)人均財(cái)政轉(zhuǎn)移額與其百萬人口全國(guó)人大代表數(shù)有很好的相關(guān)性。

其次，目前的全國(guó)人民代表大會(huì)缺乏廣泛的人民代表性，愈來愈政治精英化、知識(shí)精英化，愈來愈非大眾化、非工農(nóng)化。從歷屆全國(guó)人大代表的構(gòu)成變化看，第九屆人大中共黨員的比例高達(dá) 71.3％，而第一屆人大時(shí)這一比例為54. 48％；干部和知識(shí)分子的比例以及合計(jì)比例分別由第五屆人大的13.38％、14.96％和 28 .34％，分別上升為 33.2％、21.1％和54.3％；工人和農(nóng)民的比例以及合計(jì)比例分別由第五屆人大的26.71％、20.59%和47.3％，分別下降為10.8％、8.0％和18.8％。

再有，目前的全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)愈來愈像一種黨政高級(jí)干部退休的政治“出口”、“政治養(yǎng)老院”。全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)委員、委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)組成人員、各專門委員會(huì)主任和副主任雖然沒有違反《憲法》第六十五條規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)”，但是，大部分來自曾經(jīng)擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)的人員，并且已經(jīng)超過中共中央1982年明文規(guī)定的黨政高級(jí)干部退休年齡。這種非制度性的政治安排（不是通過全國(guó)人大代表的提名和差額選舉），既缺乏人民代表性（特別是代表占全國(guó)人口2／3的農(nóng)民），又降低了憲法賦予監(jiān)督政府的能力。

作為人民代表大會(huì)是中華人民共和國(guó)的基本政治民主制度，也是國(guó)家廉政體系的根本性制度基礎(chǔ)。人民代表大會(huì)的根本任務(wù)是代表人民充分利用民主機(jī)制監(jiān)督政府，制約政府，實(shí)行良好的社會(huì)治理，并與政府體系內(nèi)部的嚴(yán)重腐敗作斗爭(zhēng)。

全國(guó)人民代表大會(huì)以及常委會(huì)的改革是依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》的基本原則和明文規(guī)定進(jìn)行體制內(nèi)的改革，其改革目標(biāo)就是建立真正的而不是名義的人民民主決策機(jī)制，使憲法所賦予全國(guó)人大監(jiān)督、制約政府的各項(xiàng)成文規(guī)定能夠“名實(shí)相符”，并在實(shí)踐憲法、保護(hù)憲法和捍衛(wèi)憲法方面，真正“取信于人民”，是真正的人民代表大會(huì)，而不是少數(shù)政治精英和知識(shí)精英的“俱樂部”，更不是黨政高級(jí)干部安排退休的場(chǎng)所。為此，應(yīng)：

首先，公平分配全國(guó)人大代表名額。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第三十三條的規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利”，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村人口實(shí)行“國(guó)民待遇”，取消對(duì)農(nóng)村人口選舉人大代表名額的歧視性規(guī)定，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等、公開、民主的選舉名額和方式，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第三十四條的規(guī)定，無論是暫住或長(zhǎng)住城鎮(zhèn)地區(qū)的農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)擁有同等的公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

其次，全國(guó)人民代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛的人民代表性，適當(dāng)增加各界人民代表比例?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》》序言曾明確規(guī)定：“社會(huì)主義的建設(shè)事業(yè)必須依靠工人、農(nóng)民和知識(shí)分子，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量。”第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！睘榱梭w現(xiàn)憲法的基本原則，全國(guó)人民代表的構(gòu)成應(yīng)特別增加工人、農(nóng)民和其他勞動(dòng)人民群眾的代表比例；大幅度減少中共黨員代表比例，達(dá)到第一屆全國(guó)人大的比例（54.48％）比較好；控制民主黨派代表比例（他們的比例已經(jīng)達(dá)到15．5％，而他們占總?cè)丝诒壤蛔?％），使這一比例略超過他們占人口比例；減少干部代表比例，減少知識(shí)分子代表比例；大幅度減少軍隊(duì)代表比例（他們的代表比例是平均每萬人一名代表），所減下來的代表名額盡可能照顧其他的代表人群。

第三，根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法第六十五條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)?！蓖瑫r(shí)還應(yīng)當(dāng)明文規(guī)定人大常委不得由曾任和現(xiàn)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)職務(wù)的人員退休之后擔(dān)任；根據(jù)第六十五條規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)選舉并有權(quán)罷免全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員”，并將這一規(guī)定中的如何選舉、如何罷免具體化，人大常委會(huì)委員應(yīng)由人民代表大會(huì)直接選舉產(chǎn)生，擴(kuò)大選舉差額比例；人大常委應(yīng)實(shí)行專職制而不是兼職制，在任期間應(yīng)與所在單位相對(duì)脫鉤；享有國(guó)家明文規(guī)定的津貼和待遇；任期不得超過兩屆；對(duì)國(guó)家和人民做出任職公開承諾。

第四，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第七十三條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員在常務(wù)委員會(huì)開會(huì)期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)?！睉?yīng)將這一規(guī)定的實(shí)施具體化，如人大常委會(huì)或者其專門委員會(huì)每年不少于一次對(duì)政府各部委行政領(lǐng)導(dǎo)人提出質(zhì)詢，并對(duì)其質(zhì)詢報(bào)告進(jìn)行表決審議，接受或否決，適當(dāng)時(shí)機(jī)允許全國(guó)人民代表或公眾旁聽或公開直播，使全國(guó)人民能夠與全國(guó)人大常委會(huì)委員一同獲得對(duì)人民政府的知情權(quán)，使人民政府的政策方案與實(shí)施結(jié)果真正置于人民的監(jiān)督之下。

第五，為了具體落實(shí)《中華人民共和國(guó)憲法》第六十二條規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：（九）審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告；（十）審查和批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”；第六十七條規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：（五）在全國(guó)人民代表大會(huì)閉幕期間，審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作出的部分調(diào)整方案”，應(yīng)明確全國(guó)人民代表大會(huì)和常委會(huì)審議和批準(zhǔn)政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及財(cái)政預(yù)算和決算的程序、權(quán)利、義務(wù)、議事議程和質(zhì)詢議程。改變“橡皮圖章”的形象的關(guān)鍵是全國(guó)人民代表大會(huì)和常委會(huì)擁有憲法已經(jīng)明確規(guī)定的財(cái)政和投資撥款的審議和批準(zhǔn)的決策權(quán)，包括否決權(quán)和不批準(zhǔn)權(quán)。人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)和財(cái)政預(yù)算委員會(huì)委員除中央代表外，應(yīng)實(shí)行“一省一人，一省一票，多數(shù)決定”制，對(duì)國(guó)家計(jì)委提出的重大投資項(xiàng)目和投資額分配方案，對(duì)國(guó)家財(cái)政部提出的稅收征收和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配方案進(jìn)行表決，并按憲法第六十二條規(guī)定，上報(bào)每年全國(guó)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)；有權(quán)審議和批準(zhǔn)國(guó)家重大財(cái)政支出項(xiàng)目，國(guó)家跨省重大工程項(xiàng)目的投資概算、財(cái)政支出預(yù)算、工程進(jìn)展及質(zhì)量、工程管理及收益。人大專門委員有權(quán)審議和批準(zhǔn)相關(guān)領(lǐng)域的國(guó)家項(xiàng)目，并通報(bào)全國(guó)人大，必要時(shí)向全社會(huì)公開披露，使這些重大公共支出、公共工程項(xiàng)目置于社會(huì)監(jiān)督之下。

第六，除最高人民檢察院、最高人民法院每年向全國(guó)人民代表大會(huì)報(bào)告反腐敗情況之外，政府各反腐敗機(jī)構(gòu)，如監(jiān)察部、司法部、審計(jì)署、公安部、國(guó)家安全部等，應(yīng)定期向全國(guó)人大常委會(huì)或者司法委員會(huì)報(bào)告各領(lǐng)域反腐敗進(jìn)展及重大舉措，并指派專門小組審議。國(guó)家計(jì)委和財(cái)政部報(bào)告應(yīng)加大反腐敗情況報(bào)告的內(nèi)容。

《中華人民共和國(guó)憲法》第七十一條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，并且根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，做出相應(yīng)的決議。調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，一切有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料?！币虼藨?yīng)及時(shí)對(duì)重大腐敗和高層腐敗事件、重大事故、重大經(jīng)濟(jì)損失、危害社會(huì)穩(wěn)定的重大事件進(jìn)行調(diào)查，并作出相應(yīng)的決議，及時(shí)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)，并公布于眾。對(duì)調(diào)查期間提供材料的公民應(yīng)予以獎(jiǎng)勵(lì)和人身保護(hù)。

第七，人大常委及代表必須申報(bào)個(gè)人及家庭收入來源、資產(chǎn)債務(wù)的真實(shí)情況，并接受公開監(jiān)察和審計(jì)；他們必須向國(guó)家與人民宣誓并做出書面保證，不得接受任何形式的賄賂，不得向任何人或機(jī)構(gòu)接受、收取、提供或者實(shí)際享有任何財(cái)產(chǎn)和好處。否則視為違法犯罪，自動(dòng)終止或者解除人大代表資格。

第八，人大常委及代表應(yīng)建立個(gè)人公開網(wǎng)站，直接聽取社會(huì)公眾的陳述，了解社會(huì)公眾的建議，強(qiáng)化與社會(huì)公眾之間的聯(lián)系，形成與社會(huì)公眾之間的互動(dòng)關(guān)系，真正反映民情民意，與人民代表名稱“名實(shí)相符”。