田恒國(guó)

一

當(dāng)今世界，西方國(guó)家一般都形成了比較成熟的政黨政治。政黨政治通常指一個(gè)國(guó)家通過(guò)政黨來(lái)行使國(guó)家政權(quán)。這就涉及到政黨行使國(guó)家政權(quán)的方式即執(zhí)政方式問(wèn)題。西方國(guó)家一般都奉行兩黨制或者多黨制，由兩個(gè)或多個(gè)政黨輪流執(zhí)政或者聯(lián)合執(zhí)政。兩黨制并不意味著只有兩個(gè)政黨，而是指在眾多的政黨中，只有兩個(gè)政黨占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，可以取得執(zhí)政權(quán)，輪流上臺(tái)執(zhí)政。在多黨制國(guó)家，一般由在議會(huì)中取得多數(shù)議席的政黨單獨(dú)執(zhí)政，或者由執(zhí)政黨聯(lián)盟聯(lián)合執(zhí)政。所以，西方國(guó)家政黨的執(zhí)政方式，牽涉到政黨如何取得執(zhí)政權(quán)以及如何執(zhí)掌政權(quán)的問(wèn)題。

政黨要取得執(zhí)政權(quán)就需要贏得選舉。在選舉中贏得執(zhí)政權(quán)的政黨就是執(zhí)政黨，就可以負(fù)責(zé)組織政府（內(nèi)閣），掌握國(guó)家行政權(quán)力。因此，競(jìng)選成為西方政黨通往權(quán)力頂峰的必經(jīng)階梯。由于政體的不同，西方國(guó)家政黨競(jìng)選的形式和重點(diǎn)不完全一樣。在議會(huì)制國(guó)家，競(jìng)選的重點(diǎn)放在爭(zhēng)取議會(huì)多數(shù)。在總統(tǒng)制國(guó)家，競(jìng)選的重點(diǎn)則放在總統(tǒng)競(jìng)選上。

在議會(huì)制國(guó)家，政黨必須在議會(huì)競(jìng)選中獲得多數(shù)議席，才能成為執(zhí)政黨。無(wú)論是執(zhí)政黨想繼續(xù)執(zhí)政，還是在野黨要取代執(zhí)政黨上臺(tái)執(zhí)政，唯一出路就是爭(zhēng)取議會(huì)多數(shù)。英國(guó)的議會(huì)制又稱責(zé)任內(nèi)閣制，由工黨和保守黨互相競(jìng)爭(zhēng)，輪流上臺(tái)執(zhí)政。在議會(huì)下院大選中獲得多數(shù)席位的政黨，就取得組閣權(quán)，成為執(zhí)政黨，其黨領(lǐng)袖出任內(nèi)閣首相，下院中其他政黨則成為在野黨或稱反對(duì)黨。在實(shí)行多黨制的國(guó)家，在大選中很難有一個(gè)政黨能夠在議會(huì)中取得有效多數(shù)，所以一般需要相對(duì)多數(shù)議席的政黨聯(lián)合其他政黨形成執(zhí)政聯(lián)盟，聯(lián)合執(zhí)政。

在總統(tǒng)制國(guó)家，直選總統(tǒng)控制政府行政機(jī)構(gòu)，并全權(quán)負(fù)責(zé)政府的組建工作，議會(huì)政黨對(duì)組建內(nèi)閣和政府的影響力較小，所以，在總統(tǒng)大選中獲勝的政黨就成為執(zhí)政黨。美國(guó)是典型的總統(tǒng)制國(guó)家，美國(guó)總統(tǒng)候選人當(dāng)選后大多會(huì)以全民總統(tǒng)的面目出現(xiàn)，淡化政黨色彩，有時(shí)還會(huì)任命一些其他政黨人士進(jìn)入政府部門任職，因此美國(guó)政府并不是一個(gè)完全的政黨政府。但是，美國(guó)總統(tǒng)候選人是由政黨推薦的，其執(zhí)政理念不得不受所在政黨的制約?？偨y(tǒng)的施政還必須取得議會(huì)多數(shù)的支持才能進(jìn)行。所以，美國(guó)政黨在拼殺總統(tǒng)選舉的同時(shí)，也非常重視議會(huì)選舉的勝利。法國(guó)雖然也實(shí)行總統(tǒng)制，但其直選總統(tǒng)的組閣方式有不同于美國(guó)的地方，稱為“半總統(tǒng)半議會(huì)”制的國(guó)家。在國(guó)民議會(huì)中獲得多數(shù)席位的政黨或政黨集團(tuán)負(fù)責(zé)組織政府。如果全民直選的總統(tǒng)所在的政黨與國(guó)民議會(huì)多數(shù)黨同屬一個(gè)政黨，則政府組建與任命官員的權(quán)力屬于總統(tǒng)；如果總統(tǒng)所在的黨和議會(huì)多數(shù)黨不屬同一個(gè)政黨或政黨集團(tuán)，則由獲議會(huì)最大多數(shù)席位的政黨或政黨集團(tuán)任命官員、組建政府。所以，法國(guó)的政黨也必須在總統(tǒng)選舉和議會(huì)選舉中兩路拼殺。

二

一旦政黨在大選中獲勝，取得議會(huì)多數(shù)或者贏得總統(tǒng)選舉，成為執(zhí)政黨，它就會(huì)立即按照憲政程序（法律或政治習(xí)慣）全面接管政治權(quán)力。

作為執(zhí)政黨，它首先要謀求控制政府。在英國(guó)，國(guó)王會(huì)按照憲法慣例，召見已經(jīng)成為議會(huì)多數(shù)黨的黨領(lǐng)袖，并按照慣例邀請(qǐng)他或她出任首相并著手組建政府。在得到國(guó)王形式上的授權(quán)后，已經(jīng)是首相的多數(shù)黨領(lǐng)袖會(huì)迅速提出一個(gè)在大選時(shí)就已經(jīng)準(zhǔn)備好了的內(nèi)閣名單，并向議會(huì)和公眾通報(bào)。由于實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制，根據(jù)英國(guó)議會(huì)和內(nèi)閣的慣例，內(nèi)閣成員必須是議員，多數(shù)黨領(lǐng)袖總是從已經(jīng)當(dāng)選議員的政黨領(lǐng)導(dǎo)人中挑選內(nèi)閣成員。內(nèi)閣名單提出后，須交議會(huì)下院審議表決。獲得半數(shù)以上的議員支持，新的政府就宣告成立。由于首相領(lǐng)導(dǎo)的政黨在議會(huì)中屬多數(shù)黨，首相提出的內(nèi)閣名單在議會(huì)中往往會(huì)很容易通過(guò)，表決只是一個(gè)形式而已。德國(guó)實(shí)行總統(tǒng)議會(huì)制，總統(tǒng)和總理都由議會(huì)選舉產(chǎn)生。在一般情況下，聯(lián)邦總統(tǒng)是從執(zhí)政黨中選拔出來(lái)的，通常由執(zhí)政伙伴的政黨領(lǐng)袖擔(dān)任?？偨y(tǒng)在執(zhí)政黨中提名總理候選人交議會(huì)選舉產(chǎn)生聯(lián)邦總理，再由政府總理組建政府。由于總統(tǒng)具有黨派身份，因此，執(zhí)政黨通過(guò)把持總統(tǒng)這一職位，通過(guò)它在政府、議院以及政黨之間進(jìn)行斡旋，以利于執(zhí)政黨組成的政府能夠順利施政。根據(jù)基本法的規(guī)定，聯(lián)邦總統(tǒng)的作用類似于英國(guó)的國(guó)王，是虛位元首，不掌握實(shí)權(quán)，僅僅是國(guó)家團(tuán)結(jié)的象征，形式上的國(guó)家最高代表，履行國(guó)家禮儀上的政治職能。

由此可以看出，在內(nèi)閣制國(guó)家中，國(guó)家元首和政府首腦由兩人分別擔(dān)任，作為國(guó)家元首的國(guó)王或總統(tǒng)只是一個(gè)“虛位元首”，沒有實(shí)權(quán)，實(shí)際權(quán)力掌握在作為政府首長(zhǎng)的總理（首相）手中。執(zhí)政黨把持了這一關(guān)鍵職位，也就牢牢控制了執(zhí)政權(quán)。

美國(guó)總統(tǒng)既是國(guó)家元首，又是政府首腦。所以，美國(guó)的執(zhí)政黨由于控制了這個(gè)重要職位，也就牢牢把持了執(zhí)政權(quán)。雖然美國(guó)總統(tǒng)候選人當(dāng)選后大多會(huì)以全民總統(tǒng)的面目出現(xiàn)，淡化政黨色彩，有時(shí)還會(huì)任命一些其他政黨人士進(jìn)入政府部門任職，但作為政府首腦，為了實(shí)施其政策綱領(lǐng)，總統(tǒng)在任命政府官員的時(shí)候，仍然以所在政黨為主要依靠力量，經(jīng)常與國(guó)會(huì)兩院議員、各州黨的主席和主要骨干分子磋商人事任命事宜，并通過(guò)行政官員的任命來(lái)體現(xiàn)黨派色彩。從理論上來(lái)說(shuō)，法國(guó)總統(tǒng)是政府權(quán)力的核心，總統(tǒng)所在的黨也就是執(zhí)政黨，但總統(tǒng)對(duì)于總理和內(nèi)閣成員的任命要受到議會(huì)中占多數(shù)議席政黨的制約，法國(guó)政治的二元結(jié)構(gòu)體制，決定了無(wú)論是總統(tǒng)選舉的勝利還是議會(huì)選舉的勝利，都意味著該黨成為執(zhí)政黨。當(dāng)總統(tǒng)與議會(huì)多數(shù)派分屬不同的黨派時(shí)，總統(tǒng)對(duì)總理的任命更多的是完成形式，總理全權(quán)負(fù)責(zé)組建內(nèi)閣政府，同時(shí)執(zhí)政黨和反對(duì)黨的界限開始模糊，只有既不屬于總統(tǒng)所在的黨派，又參加政府內(nèi)閣的黨派才算得上真正意義上的反對(duì)黨。因此，在法國(guó)，政黨控制了總統(tǒng)職位和議會(huì)多數(shù)席位，均意味控制了執(zhí)政權(quán)。

三

西方國(guó)家的政黨通過(guò)競(jìng)選取得執(zhí)政權(quán)，成為執(zhí)政黨，通過(guò)組建政府，實(shí)現(xiàn)政黨對(duì)政權(quán)的控制，政黨似乎已經(jīng)完成其使命，退居后臺(tái)。此時(shí)的執(zhí)政黨通過(guò)對(duì)政府及其政策過(guò)程施加影響、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)作用的方式，實(shí)現(xiàn)其執(zhí)政權(quán)。作為執(zhí)政黨，一般都有自己的宏觀政策，即執(zhí)政黨在一個(gè)時(shí)期內(nèi)的基本方針和基本政治主張，一般由黨的全國(guó)性組織制定。執(zhí)政黨的宏觀政策的表現(xiàn)形式為黨綱、黨章、決議、領(lǐng)導(dǎo)人的談話、演說(shuō)、競(jìng)選宣言等。執(zhí)政黨的宏觀政策的原則性很強(qiáng)，不具操作性。所以，為了貫徹落實(shí)宏觀政策中的原則，執(zhí)政黨要結(jié)合具體政治實(shí)踐，制定出可操作的、能夠指導(dǎo)社會(huì)政治生活的國(guó)家法律法規(guī)和國(guó)家政策。執(zhí)政黨的政策轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家法律法規(guī)和政策這一過(guò)程，是由執(zhí)政黨高層領(lǐng)導(dǎo)透過(guò)政府（內(nèi)閣）決策機(jī)制和議會(huì)議事機(jī)制來(lái)完成的。由于政治體制、政黨制度、政黨數(shù)目的差異，西方國(guó)家執(zhí)政黨影響政府及其政策過(guò)程的方式有所不同。

在內(nèi)閣制國(guó)家，在議會(huì)中占多數(shù)席位的政黨或政黨聯(lián)盟的領(lǐng)袖出任內(nèi)閣首相，負(fù)責(zé)組閣，從而總攬國(guó)家行政權(quán)力，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。這樣，在內(nèi)閣制國(guó)家，執(zhí)政黨通常既操縱議會(huì)，又控制了政府，可以順利通過(guò)政策制定與實(shí)施，實(shí)現(xiàn)自己的執(zhí)政權(quán)。

在英國(guó)，執(zhí)政黨的高層領(lǐng)導(dǎo)與內(nèi)閣的高層領(lǐng)導(dǎo)是合二為一的。對(duì)于執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，內(nèi)閣是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人組成的領(lǐng)導(dǎo)核心，對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，內(nèi)閣是行政機(jī)關(guān)最高決策機(jī)構(gòu)，是國(guó)家和社會(huì)的最高組織、領(lǐng)導(dǎo)和管理中心，因此，英國(guó)內(nèi)閣制定政策的過(guò)程，既是將執(zhí)政黨的宏觀政策具體化的過(guò)程，也是將執(zhí)政黨的政策國(guó)家化的過(guò)程。透過(guò)這一決策機(jī)制，保證執(zhí)政黨的政治主張和政策要求順利透過(guò)內(nèi)閣進(jìn)入國(guó)家（政府）體系，賦予執(zhí)政黨的政策主張以國(guó)家權(quán)威。

執(zhí)政黨如果認(rèn)為某項(xiàng)政策特別重要，具有廣泛的社會(huì)影響，為了使其具有穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性、嚴(yán)肅性和最高權(quán)威性，它就會(huì)謀求將它轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律。立法的過(guò)程，就是將執(zhí)政黨的政策和內(nèi)閣的決策轉(zhuǎn)化為法律的過(guò)程。在英國(guó)，幾乎所有重要的法律議案都由內(nèi)閣提出，因此，制定法律的是內(nèi)閣而非議會(huì)。但是，任何法律議案都必須經(jīng)過(guò)議會(huì)的表決程序才能成為國(guó)家法律，因此，執(zhí)政黨又必須控制住議會(huì)的立法活動(dòng)。

政黨控制議會(huì)立法活動(dòng)主要有兩個(gè)方法，一是組建議會(huì)黨團(tuán)并協(xié)調(diào)活動(dòng)；二是控制議會(huì)各種工作委員會(huì)。英國(guó)執(zhí)政黨在議會(huì)中的政治活動(dòng)是以議會(huì)黨團(tuán)的形式進(jìn)行的。由于執(zhí)政黨是議會(huì)多數(shù)黨，因此，執(zhí)政黨的議會(huì)黨團(tuán)實(shí)際上完全能夠左右議會(huì)的活動(dòng)。這里的關(guān)鍵是保持議會(huì)黨團(tuán)成員對(duì)本黨的忠誠(chéng)。英國(guó)大選中的候選人的競(jìng)爭(zhēng)主要不是個(gè)人之爭(zhēng)，實(shí)際上是黨派之爭(zhēng)，選民不看重候選人，而是看候選人所在政黨的總體表現(xiàn)。所以，一旦失去政黨的推薦，要想當(dāng)選議員，則是相當(dāng)困難的。所以，議會(huì)黨團(tuán)成員一般都會(huì)遵照本黨的旨意行事。為了使本黨議員在議會(huì)活動(dòng)中協(xié)調(diào)一致，英國(guó)各個(gè)政黨都規(guī)定了嚴(yán)格的黨紀(jì)黨規(guī)，并由政黨領(lǐng)袖挑選和任命黨督來(lái)控制和管理議會(huì)黨團(tuán)。黨督負(fù)責(zé)通知本黨議員有關(guān)的議會(huì)工作信息、督促議員按時(shí)出席會(huì)議并保證議員按黨的決議行事、傳達(dá)黨的領(lǐng)導(dǎo)層的意見和決定，這樣，每當(dāng)議會(huì)討論和投票表決重大問(wèn)題時(shí)，議員們必須以黨的利益為重。否則，會(huì)受到黨的紀(jì)律毫不留情的處罰，告別自己的政治生涯。執(zhí)政黨正是利用議會(huì)多數(shù)，輕而易舉地控制議會(huì)大會(huì)和工作委員會(huì)的程序和內(nèi)容，將議會(huì)活動(dòng)導(dǎo)入執(zhí)政黨的行動(dòng)路線，使議會(huì)成為執(zhí)政黨的立法和議事工具。因此，內(nèi)閣提出的議案照例在議會(huì)中獲得通過(guò)，議會(huì)的其他議事活動(dòng)照例會(huì)體現(xiàn)執(zhí)政黨的執(zhí)政主張。

美國(guó)的政黨，其組織比較松散，凝聚力比較弱，紀(jì)律也較為松懈，在某種程度上，只能算是一個(gè)選舉工具。除組織競(jìng)選外，對(duì)當(dāng)選的議員和行政官員沒有直接的影響力和控制力。但是，這并不意味著政黨沒有執(zhí)政權(quán)，只不過(guò)實(shí)現(xiàn)其執(zhí)政權(quán)的方式顯得更為間接和隱蔽。

在美國(guó)的政府內(nèi)部，實(shí)際上沒有政黨的組織機(jī)構(gòu)。總統(tǒng)在領(lǐng)導(dǎo)政府活動(dòng)過(guò)程中，依靠的不是政府成員對(duì)執(zhí)政黨的忠誠(chéng)，而是對(duì)總統(tǒng)個(gè)人和國(guó)家的忠誠(chéng)。總統(tǒng)在政府政策的制定上不對(duì)政黨組織負(fù)責(zé)?？偨y(tǒng)作為執(zhí)政黨的領(lǐng)袖，只是廣大選民心目中執(zhí)政黨的象征。因此，美國(guó)政黨對(duì)政府政策的制定和實(shí)施的影響力和控制力沒有英國(guó)兩大黨那么直接和明顯。但是，美國(guó)總統(tǒng)候選人人選是由政黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的，在全國(guó)代表大會(huì)上還要通過(guò)該黨的政治綱領(lǐng)。該黨總統(tǒng)候選人的政治觀點(diǎn)就需要與黨綱保持一致?？偨y(tǒng)作為執(zhí)政黨的實(shí)際領(lǐng)袖，選任政府官員主要在本黨內(nèi)進(jìn)行，以體現(xiàn)黨派特色?？偨y(tǒng)作為政府首腦，為了貫徹實(shí)施其政策綱領(lǐng)，需要依靠政黨的組織和力量，特別是需要取得國(guó)會(huì)議員的支持，這就需要透過(guò)議會(huì)內(nèi)部的政黨組織活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

在國(guó)會(huì)內(nèi)部，各政黨的全體議員分別組成各自的議會(huì)黨團(tuán)，其職責(zé)為通過(guò)召開秘密會(huì)議，選舉議院的本黨領(lǐng)袖，通過(guò)本黨在議會(huì)黨團(tuán)內(nèi)的活動(dòng)規(guī)則，討論和確立本黨在議會(huì)活動(dòng)中政策立場(chǎng)和策略。在議會(huì)黨團(tuán)內(nèi)，兩黨一般都會(huì)推薦自己的一名領(lǐng)袖，負(fù)責(zé)調(diào)解本黨議員的關(guān)系和矛盾，協(xié)調(diào)議員在議會(huì)議事活動(dòng)中的立場(chǎng)。作為執(zhí)政黨的議會(huì)黨團(tuán)領(lǐng)袖，則在總統(tǒng)與本黨議員之間發(fā)揮聯(lián)絡(luò)作用，幫助總統(tǒng)推行他的立法計(jì)劃。國(guó)會(huì)內(nèi)還有黨的副領(lǐng)袖、督導(dǎo)、副督導(dǎo)等。他們協(xié)助領(lǐng)袖分析和估計(jì)議案的表決形勢(shì)，并對(duì)本黨議員的行為進(jìn)行約束、控制和監(jiān)督，以保證本黨的意志得以實(shí)現(xiàn)。

四

通過(guò)分析可以看出，西方國(guó)家政黨的執(zhí)政方式，一般都以間接方式為主。因此，西方國(guó)家政黨的執(zhí)政活動(dòng)，都是以選舉和組閣為中心進(jìn)行活動(dòng)的。

西方國(guó)家每隔幾年就會(huì)舉行一次大選，以決定由哪個(gè)黨派的領(lǐng)袖人物出任政府首腦，組織政府。每當(dāng)大選之時(shí)，各政黨就要走到前臺(tái)，通過(guò)各種方式進(jìn)行宣傳和競(jìng)選活動(dòng)。他們通過(guò)調(diào)查選民意向，確定本黨的競(jìng)選綱領(lǐng)和政策，通過(guò)代表大會(huì)的方式提名或者選舉本黨的政府首腦候選人，通過(guò)電視等新聞傳媒或者巡回演講的方式宣傳本黨的綱領(lǐng)及政策主張，攻擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，以贏得選民對(duì)本黨及其候選人的支持。待到選舉塵埃落定，新政府開始運(yùn)作，政黨的活動(dòng)則逐漸退入后臺(tái)。此時(shí)作為整個(gè)政黨的活動(dòng)，則主要是為下一次的選舉做準(zhǔn)備。其對(duì)政權(quán)的控制則轉(zhuǎn)入議會(huì)和政府內(nèi)部，透過(guò)議會(huì)和政府的議事和活動(dòng)規(guī)則而發(fā)揮作用。

西方國(guó)家無(wú)論是實(shí)行總統(tǒng)制還是實(shí)行議會(huì)內(nèi)閣制，執(zhí)政黨對(duì)政府過(guò)程以間接調(diào)控為主，執(zhí)政黨一般都不直接介入政府的決策和政策執(zhí)行過(guò)程，而是以政府首腦的名義透過(guò)政府（內(nèi)閣）發(fā)揮間接作用。西方國(guó)家在長(zhǎng)期的政治治理過(guò)程中形成了比較成熟的文官制度，文官在政治上保持中立，忠實(shí)地執(zhí)行政黨政府的政策。西方國(guó)家的這種執(zhí)政方式，比較好地實(shí)現(xiàn)了黨政職能分開，使政府權(quán)力牢牢地掌握在總統(tǒng)或以總理為首的內(nèi)閣手中，有利于提高政府行政效率。同時(shí)，政黨透過(guò)議會(huì)內(nèi)部的議會(huì)黨團(tuán)進(jìn)行活動(dòng)，可以在議會(huì)的立法和議事活動(dòng)中貫徹政黨的意志，使黨的主張和意志上升為國(guó)家意志，賦予政黨政策以國(guó)家權(quán)威。

西方國(guó)家政黨的執(zhí)政方式對(duì)我們不無(wú)啟迪和借鑒作用。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心和執(zhí)政黨，其領(lǐng)導(dǎo)作用主要體現(xiàn)為政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。表現(xiàn)為通過(guò)制定大政方針，提出立法建議，來(lái)實(shí)施政治領(lǐng)導(dǎo)；通過(guò)向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部來(lái)實(shí)施組織領(lǐng)導(dǎo)；通過(guò)進(jìn)行思想宣傳、做好思想政治工作來(lái)實(shí)施思想領(lǐng)導(dǎo)。這樣，黨委在同級(jí)各種組織中主要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把好方向、抓好大事、出好思路、管好干部，在工作推進(jìn)中進(jìn)行思想發(fā)動(dòng)，落實(shí)組織保證。其執(zhí)政方式，就是要按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系。圍繞貫徹黨委決定，人大黨組通過(guò)法定程序，使黨的主張成為規(guī)律法規(guī)，推薦的人選成為政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人；政府黨組通過(guò)政府決策程序，使黨的主張成為政府的政令；政協(xié)黨組通過(guò)政治協(xié)商，使黨的主張成為社會(huì)各界的共識(shí)，從而形成黨委總攬而不包辦，協(xié)調(diào)而不替代，各部門的事由各部門去辦，各部門之間的關(guān)系由黨委來(lái)協(xié)調(diào)這樣一種執(zhí)政方式。