宋福范　端木婕

一、新形勢(shì)下黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

黨的十六大報(bào)告指出，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，對(duì)于推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)具有全局性作用。改革開(kāi)放以來(lái)，我們黨以與時(shí)俱進(jìn)的精神，努力改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，取得了重大成果。但是也要看到，目前在這方面仍然存在不少問(wèn)題。主要是：

第一，一些地方黨委包攬過(guò)多，權(quán)力過(guò)分集中。這些地方黨的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方法仍然停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和黨管一切的框框里，自覺(jué)不自覺(jué)地管了許多不該管、管不好的事情，成為各種矛盾的焦點(diǎn)。一些地方黨委對(duì)人大、政府、政協(xié)的地位尊重不夠，習(xí)慣于用傳統(tǒng)的政治動(dòng)員方式組織、指揮人大、政府和政協(xié)的工作，人大、政府、政協(xié)四套班子的權(quán)力過(guò)分集中于黨委。不少地方黨委還直接做了許多政府職責(zé)范圍內(nèi)的事情。也有的黨組織工作不到位，對(duì)該管的事情沒(méi)有管，如思想政治工作、群眾工作等。

第二，一些地方人大、政府、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)同志不能自覺(jué)維護(hù)黨委的權(quán)威和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。有些在人大、政府、政協(xié)等部門工作的干部缺乏黨員意識(shí)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)各自部門的職責(zé)和權(quán)力，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到自己是黨選派出來(lái)承擔(dān)某一方面執(zhí)政任務(wù)的黨員，必須自覺(jué)貫徹黨的路線、方針、政策和工作部署，堅(jiān)決維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性和統(tǒng)一性。有些領(lǐng)導(dǎo)干部還與黨委爭(zhēng)權(quán)力、鬧矛盾。

第三，黨政之間職能和相互關(guān)系缺乏法律和制度上的明確規(guī)定。往往同一件事，黨委、人大、政府幾家都要管，而又沒(méi)有具體規(guī)定誰(shuí)管什么，具體怎么管，管到什么程度。黨委和政府職能相近的一些部門，機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，領(lǐng)導(dǎo)分工交叉，權(quán)利職責(zé)不清，工作中常常出現(xiàn)互相扯皮和主觀隨意性的現(xiàn)象，造成黨政不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。據(jù)調(diào)查顯示，黨政領(lǐng)導(dǎo)間的不團(tuán)結(jié)，有時(shí)并非有多大原則性問(wèn)題，而主要就是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)和分工重疊、職責(zé)不清、

責(zé)權(quán)不統(tǒng)一的體制造成的。

第四，黨政領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)配備過(guò)多，構(gòu)成不合理。在一些地方，幾大班子成員加起來(lái)達(dá)幾十人，主席臺(tái)上凳子越坐越長(zhǎng)。另一種情況是，不少地方人大、政協(xié)的主要領(lǐng)導(dǎo)不是黨委常委會(huì)成員，使人大、政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)游離于黨的領(lǐng)導(dǎo)核心之外，增加了黨委在“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”中的難度。

從新世紀(jì)開(kāi)始，我國(guó)已進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)和加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段。我們所面臨的復(fù)雜多變的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，黨和國(guó)家所肩負(fù)的艱巨而繁重的歷史任務(wù)，都對(duì)改進(jìn)黨的執(zhí)政方式提出了新的更高的要求。進(jìn)一步理順黨政關(guān)系、改進(jìn)黨的執(zhí)政方式已經(jīng)非常緊迫地?cái)[到了我們面前。

二、進(jìn)一步改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的基本思路

江澤民同志在十六大報(bào)告中闡述這個(gè)問(wèn)題時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)要按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，進(jìn)一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，既保證黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又充分發(fā)揮人大、政府、政協(xié)以及其它各方面的職能作用。這是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)得出的科學(xué)結(jié)論，指明了新形勢(shì)下改進(jìn)黨的執(zhí)政方式的基本思路。

第一，充分發(fā)揮好黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

我們過(guò)去實(shí)行高度集中的一元化領(lǐng)導(dǎo)，黨政不分，以黨代政，不僅同發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、實(shí)施依法治國(guó)方略不相適應(yīng)，而且在經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展過(guò)程中，難以抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的考驗(yàn)。但是，如果黨政完全分開(kāi)，把領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)完全交給國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，黨只管黨自身，不僅違背了社會(huì)主義民主政治的基本原則，而且會(huì)最終削弱和取消黨的領(lǐng)導(dǎo)，甚至失去黨的執(zhí)政地位。在改進(jìn)黨的執(zhí)政方式、理順黨政關(guān)系的過(guò)程中，必須堅(jiān)決反對(duì)和防止出現(xiàn)這兩種傾向，做到既保證黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又充分發(fā)揮人大、政府、政協(xié)以及其他各方面的職能作用。

要按照十六大的要求，建立和完善各級(jí)黨的委員會(huì)“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的基本政治格局。各級(jí)黨委要堅(jiān)持著眼于全局，集中精力抓住全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大問(wèn)題，通過(guò)制定大政方針，提出立法建議，決定重大事項(xiàng)、安排重要人事、抓好宣傳思想工作、維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定，有效地實(shí)施黨在各個(gè)領(lǐng)域的政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)；要從推進(jìn)全局工作的要求出發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好黨委、人大、政府、政協(xié)的關(guān)系，統(tǒng)籌安排好紀(jì)檢、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、群團(tuán)等方面的工作，使各方面都能各司其職，各盡其責(zé)，相互配合，形成合力。黨委總攬但不包攬，協(xié)調(diào)但不

取代，各方的事仍由各方去辦。

第二，確立和完善“一個(gè)核心”、“三個(gè)黨組”的組織結(jié)構(gòu)。

“一個(gè)核心”，即各級(jí)黨委在同級(jí)組織中處于領(lǐng)導(dǎo)核心的地位。黨委的職責(zé)是把好方向，抓好大事，出好主意，用好干部。黨委是決策中心。凡屬方針、政策的重大問(wèn)題，都要經(jīng)過(guò)黨委討論，集體研究決定，然后分頭執(zhí)行。黨的工作分成幾大塊，由黨委領(lǐng)導(dǎo)成員分工負(fù)責(zé)，形成在黨委內(nèi)部集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度?！叭齻€(gè)黨組”，即在人大、政府、政協(xié)中分別建立、健全黨組，作為實(shí)現(xiàn)黨委“核心”作用和執(zhí)政意圖的組織形式。這些機(jī)構(gòu)中的黨組受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)黨委負(fù)責(zé)，同時(shí)又分別在人大、政府、政協(xié)中發(fā)揮政治核心的作用。黨委不再直接對(duì)人大、政府、政協(xié)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，而是通過(guò)黨組在相應(yīng)的機(jī)構(gòu)中發(fā)揮作用，既保證黨對(duì)人大、政府、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的方針政策的貫徹實(shí)施，又支持人大、政府、政協(xié)在憲法和法律的范圍內(nèi)獨(dú)立自主地開(kāi)展工作，防止出現(xiàn)“以黨代政”、“以言代法”的現(xiàn)象。為此，要規(guī)范黨組的地位、職能和作用，既要處理好與同級(jí)黨委的關(guān)系，又要處理好與人大、政府、政協(xié)的關(guān)系。黨組在這些機(jī)構(gòu)中并不直接行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而是主要在黨內(nèi)貫徹黨委意圖，統(tǒng)一思想，然后通過(guò)這些機(jī)構(gòu)中黨員的共同努力，依法作出決定。人大、政府、政協(xié)工作中凡應(yīng)提交黨委研究決策的事項(xiàng)，都由黨組向黨委報(bào)告。這些機(jī)構(gòu)中的黨組以及擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員干部，在依法進(jìn)行職責(zé)范圍內(nèi)的工作中，必須堅(jiān)決貫徹黨的路線方針政策和黨委的決定，必須增強(qiáng)受黨委派行使執(zhí)政權(quán)力的意識(shí)，把盡黨員之責(zé)與盡人大常委會(huì)委員、政府官員和政協(xié)委員之責(zé)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，自覺(jué)接受黨的監(jiān)督，保證黨委的主張和意圖在執(zhí)政過(guò)程中得到貫徹落實(shí)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都必須堅(jiān)決貫徹中央的大政方針和工作部署。

第三，形成黨委全面領(lǐng)導(dǎo)、黨政職能分開(kāi)的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化的執(zhí)政機(jī)制。

首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，不僅要通過(guò)對(duì)廣大人民群眾的政治動(dòng)員和隊(duì)伍組織體現(xiàn)出來(lái)，而且要通過(guò)對(duì)人大、政府、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)和控制來(lái)實(shí)現(xiàn)。各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，包括人大、政府、法院、檢察院等等，以及人民政協(xié)，雖然各有自己的職能，但都必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。在總攬全局的意義上，既不能黨政合一，也不能黨政分開(kāi)，而是要堅(jiān)持實(shí)行黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

其次，黨政職能應(yīng)該分開(kāi)。黨執(zhí)政是通過(guò)黨選派自己的黨員按照法定程序進(jìn)入國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)、掌握政權(quán)來(lái)實(shí)施的。黨同政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同，職能不同。黨是

由先進(jìn)分子組成的工人階級(jí)先鋒隊(duì)。人民代表大會(huì)是由全體選民選舉產(chǎn)生的人民代表組成的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。人民政府是由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的行政執(zhí)行機(jī)關(guān)。人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。就這一層次而言，不能把黨委同人大、政府、政協(xié)這些組織之間的關(guān)系簡(jiǎn)單地理解為組織上的隸屬關(guān)系。執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，包括政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)，是通過(guò)發(fā)揮政治影響、推薦重要干部、管好權(quán)力機(jī)構(gòu)中的黨組和黨員、提出有關(guān)國(guó)家重大事務(wù)的主張并使之經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志來(lái)實(shí)現(xiàn)的。因此，在執(zhí)政過(guò)程中，黨政各自有自己的職能，不能隨意混淆或合一。

為了理順關(guān)系，規(guī)范職能，需要制定出比較具體的、操作性較強(qiáng)的制度。對(duì)其中比較突出的問(wèn)題，要在進(jìn)一步深入研究的基礎(chǔ)上制定可供操作的程序和規(guī)范。比如，集中精力抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)是全黨的中心工作，但黨委以何種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)這個(gè)中心工作的領(lǐng)導(dǎo)？政府在第一線直接管理著經(jīng)濟(jì)工作，黨委和政府管理經(jīng)濟(jì)的職能有何異同？這需要進(jìn)行規(guī)范。又如，關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置，要區(qū)分層次，不同層次有不同的要求?？h和縣以下的黨委、政府為了提高辦事效率，有些機(jī)構(gòu)可以適當(dāng)合并或合署辦公。再如，關(guān)于各個(gè)部門的工作如何分管，也是理順關(guān)系需要注意的問(wèn)題?？偟氖菓?yīng)該盡量減少黨委與政府各個(gè)部門之間職能的交叉重疊。原則上一事只能由一個(gè)部門負(fù)責(zé)、由一位領(lǐng)導(dǎo)分管，明確權(quán)限，落實(shí)責(zé)任。只有這樣，才能最大限度地減少部門之間的扯皮和領(lǐng)導(dǎo)之間的矛盾。為使地方黨委有效地發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，有學(xué)者主張，可以參照中央模式，由黨委幾位副書(shū)記分別兼任人大、政府、政協(xié)的主要負(fù)責(zé)人。這樣，有利于黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方；也能夠使這些機(jī)構(gòu)的工作得到加強(qiáng)，發(fā)揮它們的作用。同時(shí)，黨委內(nèi)部要健全民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)制度，及時(shí)溝通各方情況，形成共識(shí)，作出決策。為使這種規(guī)范化了的關(guān)系和制度不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變，在制定制度時(shí)應(yīng)增加更多程序性的規(guī)定，盡量減少程序上的漏洞，切實(shí)改變有些地方和部門一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)樣、換了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)又一個(gè)樣、主觀隨意性太大的問(wèn)題。

需要注意的是，規(guī)范黨政職能、理順黨政關(guān)系，不是一個(gè)孤立的問(wèn)題。它不僅本身是一個(gè)系統(tǒng)工程，而且與整個(gè)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)環(huán)境有緊密的關(guān)系。不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行政企分開(kāi)，是理順黨政關(guān)系、改進(jìn)黨的工作機(jī)制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，黨政關(guān)系理不順，很大程度上是與具全的經(jīng)濟(jì)工作，插手對(duì)企業(yè)的微觀管理。黨委過(guò)多地陷于具體事條，也就很難起總攬全局，協(xié)調(diào)各方的作用。