柳斌

“科教興國(guó)戰(zhàn)略要首先落實(shí)在義務(wù)教育上”的論斷，無(wú)疑是正確的、重要的、有遠(yuǎn)見(jiàn)的。義務(wù)教育是依照法律規(guī)定，適齡兒童少年都必須接受的，國(guó)家、社會(huì)、家庭必須予以保證的國(guó)民教育，是為提高勞動(dòng)者素質(zhì)、提高國(guó)民素質(zhì)全面打基礎(chǔ)的教育，為現(xiàn)代生產(chǎn)發(fā)展和現(xiàn)代社會(huì)生活所必需，是現(xiàn)代社會(huì)文明的重要標(biāo)志。今年五月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，遵照鄧小平同志“三個(gè)面向”和江澤民同志“三個(gè)代表”的指導(dǎo)思想，再次強(qiáng)調(diào)指出：“各級(jí)人民政府要牢固樹(shù)立實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略必須首先落實(shí)到義務(wù)教育上來(lái)的思想;牢固樹(shù)立解決好我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，要依靠大力發(fā)展農(nóng)村教育，提高勞動(dòng)者整體素質(zhì)的思想，切實(shí)重視和加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育。

在十幾年來(lái)依法實(shí)施義務(wù)教育的艱苦奮斗中，我們積極探索了窮國(guó)辦大教育的道路，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方，確立“分級(jí)辦學(xué)、分類管理”的體制，調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展義務(wù)教育的積極性：動(dòng)員群眾參與，建立了以政府投入為主，多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制，使義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不斷增長(zhǎng)，特別是廣大農(nóng)民掀起了興學(xué)重教的熱潮，使校舍、設(shè)施等方面辦學(xué)條件明顯改善;采取多項(xiàng)措施提高教師素質(zhì)和待遇，使教師隊(duì)伍建設(shè)走上了數(shù)量適需、質(zhì)量提高的歷史新階段;加強(qiáng)教育立法，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，使義務(wù)教育走上了依法治教的軌道。正是由于上述原因，我國(guó)義務(wù)教育15年來(lái)出現(xiàn)了超常規(guī)發(fā)展局面，用較短時(shí)間走完了一些發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)资瓴抛咄甑穆烦獭?/p>

我國(guó)義務(wù)教育工作雖然已經(jīng)取得了巨大成績(jī)，但我們必須十分清醒地認(rèn)識(shí)到普及義務(wù)教育的路還很長(zhǎng)，今后的任務(wù)還十分艱巨。這是因?yàn)椋旱谝?，我?guó)義務(wù)教育的總體水平還是比較低的，基礎(chǔ)不夠鞏固;第二，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足：第三，近幾年初中階段輟學(xué)率上升，且有的地方十分嚴(yán)重：第四，少數(shù)通過(guò)驗(yàn)收的地區(qū)工作出現(xiàn)滑坡現(xiàn)象，初中進(jìn)入人口高峰階段等這些因素都對(duì)“普九”帶來(lái)很大壓力。所以，必須動(dòng)員全黨全社會(huì)繼續(xù)深化教育和財(cái)政制度改革，把貫徹落實(shí)《義務(wù)教育法》，普及九年義務(wù)教育作為一項(xiàng)艱巨而光榮的任務(wù)，放在教育工作“重中之重”的地位，務(wù)求取得更大成效。

落實(shí)義務(wù)教育的戰(zhàn)略地位問(wèn)題，從根本上講是要解決好義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入問(wèn)題。投入問(wèn)題不解決好，重要性強(qiáng)調(diào)得再大，口號(hào)喊得再響，調(diào)子唱得再高，好話說(shuō)得再多，也無(wú)濟(jì)于事，倒是助長(zhǎng)了一套講空話大話而不干實(shí)事的壞作風(fēng)。要解決義務(wù)教育投入問(wèn)題需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部首先從思想認(rèn)識(shí)上求得共識(shí)。第一，要解決“教育經(jīng)費(fèi)是不是夠了”的問(wèn)題。有的同志說(shuō)：“教育經(jīng)費(fèi)已經(jīng)不少了，主要問(wèn)題是教育效益的問(wèn)題?！苯逃б娈?dāng)然要下大工夫，通過(guò)實(shí)施全方位的改革去提高，但如果認(rèn)為教育經(jīng)費(fèi)已經(jīng)不少了，則是不符合“實(shí)事求是”原則的。我國(guó)是個(gè)發(fā)展中的人口大國(guó)，以占世界教育投入總額1%的經(jīng)費(fèi)，承擔(dān)著占世界受教育人口22%的在校生規(guī)模，生均教育經(jīng)費(fèi)在聯(lián)合國(guó)教科文組織對(duì)世界150多個(gè)國(guó)家排序中名屬后列，不但低于發(fā)達(dá)國(guó)家，而且低于印度、泰國(guó)等發(fā)展中國(guó)家（據(jù)90年代初數(shù)據(jù)）。尤其應(yīng)該引起注意的是，在我國(guó)各級(jí)各類教育中，義務(wù)教育這個(gè)本應(yīng)由政府全額負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)的教育，在財(cái)政撥款中卻低于非義務(wù)教育，是投入比例最低的一級(jí)教育。茲將1995年～2000年我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)構(gòu)成列表如下：

從上表可以看出，一半左右的經(jīng)費(fèi)靠社會(huì)多渠道籌措近幾年實(shí)行減輕農(nóng)民和企業(yè)負(fù)擔(dān)政策，多渠道籌措經(jīng)費(fèi)的比例下降，拖欠工資的現(xiàn)象隨即激增。生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)更是低得可憐，以1997年為例，小學(xué)生均低于30元/年的省有16個(gè)，還有5個(gè)省低于15元/年;初中低于80元/年的省有11個(gè)，還有5個(gè)省低于15元/年，不少縣、鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)為“零”，學(xué)?？渴召M(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。第二，義務(wù)教育是依靠人民來(lái)辦還是依靠政府來(lái)辦的問(wèn)題，尤其要取得共識(shí)。十幾年來(lái)，“人民教育人民辦，依靠人民辦教育”，熱潮迭起，推動(dòng)了教育事業(yè)的快速發(fā)展，其歷史功績(jī)自當(dāng)予以高度評(píng)價(jià)。但是這種體制掩蓋了長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)義務(wù)教育投入不足的事實(shí)。由于近一半的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)要以集資、附加、雜費(fèi)等名義來(lái)向農(nóng)民和企業(yè)籌措，加上一些地方把教育費(fèi)附加拿來(lái)充抵財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款，一些地方甚至長(zhǎng)期采取亂收費(fèi)行為來(lái)彌補(bǔ)財(cái)力不足等原因，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，也直接誘發(fā)了農(nóng)村初中輟學(xué)率的快速上升。隨著農(nóng)村稅費(fèi)體制改革和企業(yè)減負(fù)工作的開(kāi)展，這條路子已難以為繼了。考慮到義務(wù)教育既是公民對(duì)國(guó)家應(yīng)盡的義務(wù)，也是國(guó)家對(duì)公民、對(duì)納稅人應(yīng)盡的義務(wù)，同時(shí)考慮到中國(guó)縣、鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，窮富差距很大的實(shí)際情況，為保障公民平等地接受教育的權(quán)利，義務(wù)教育由政府投入經(jīng)費(fèi)辦學(xué)在我國(guó)也已經(jīng)是勢(shì)在必行了。第三，哪一級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育負(fù)責(zé)的問(wèn)題也亟待形成共識(shí)。九年義務(wù)教育實(shí)行縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)辦學(xué)，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)管理十幾年來(lái)，形成了我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展運(yùn)行的有效機(jī)制，大大增強(qiáng)了地方政府的辦學(xué)責(zé)任感和積極性，出現(xiàn)了你追我趕的辦學(xué)熱潮。但事物發(fā)展的另一方面卻是縣級(jí)以上政府對(duì)義務(wù)教育的貴任感有所減弱，具體表現(xiàn)就是縣以上各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的投入很少，中央財(cái)政用于義務(wù)教育的比例更小。中央和省級(jí)政府辦大學(xué)，地市辦大專院校，縣辦高中和中專，鄉(xiāng)辦初中和中心小學(xué)，村辦村小的體制使義務(wù)教育實(shí)際上主要依靠鄉(xiāng)、村兩級(jí)來(lái)辦。村一級(jí)沒(méi)有財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也是各級(jí)財(cái)政中最薄弱的一級(jí)。這就使得義務(wù)教育這項(xiàng)最重要的國(guó)民素質(zhì)基礎(chǔ)工程處于最沒(méi)有財(cái)力保障的情況之下。這是應(yīng)當(dāng)引起國(guó)人警醒的。高數(shù)額長(zhǎng)時(shí)間大面積拖欠教職工工資的現(xiàn)象發(fā)生在現(xiàn)階段這個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展最快、財(cái)政收入狀況最好的歷史時(shí)期，這難道不足以說(shuō)明財(cái)政體制與教育管理體制錯(cuò)位所帶來(lái)的問(wèn)題嗎？80年代教育體制改革的大趨勢(shì)是事權(quán)下放，90年代財(cái)政制度改革的大趨勢(shì)是財(cái)權(quán)上收，這一放一收所造成的事權(quán)與財(cái)權(quán)的不一致，是亟待加以解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?！读x務(wù)教育法》第十二條規(guī)定：“實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證?！彼?，必須十分明確，應(yīng)當(dāng)對(duì)義務(wù)教育負(fù)責(zé)的是包括中央政府在內(nèi)的各級(jí)人民政府，各級(jí)人民政府應(yīng)根據(jù)財(cái)力的強(qiáng)弱相應(yīng)分擔(dān)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入。

科教興國(guó)戰(zhàn)略要首先落實(shí)在義務(wù)教育上，就必須首先抓住義務(wù)教育投入這個(gè)十分緊迫的問(wèn)題，從實(shí)際上而不僅僅是從口頭上加以解決。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要把完善農(nóng)村義務(wù)教育投入體制納入財(cái)政體制改革范疇，逐步建立中央、省、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)財(cái)政分擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的體制，非義務(wù)教育辦學(xué)成本由國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人分擔(dān)，技術(shù)教育和職業(yè)培訓(xùn)等可走教育產(chǎn)業(yè)的運(yùn)作路子。從當(dāng)前講要采取果斷有力的措施解決可能導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育滑坡的幾個(gè)突出問(wèn)題：

1.農(nóng)村義務(wù)教育管理體制要由“縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)辦學(xué)，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)管理，以縣為主”（實(shí)際上許多地方都是以鄉(xiāng)為主）調(diào)整為“由地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”，“中央和省級(jí)人民政府要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，加大對(duì)貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育的扶持力度”的體制上來(lái)。“以縣為主”的內(nèi)涵：一是縣政府對(duì)本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)主要責(zé)任：二是縣政府要抓好中小學(xué)的規(guī)劃、布局調(diào)整、建設(shè)和管理：三是縣財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放教職工工資：四是縣教育行政部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)中小學(xué)校長(zhǎng)、教師的管理：五是縣教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)全縣學(xué)校的教育教學(xué)工作。對(duì)財(cái)政困難的縣，省財(cái)政或中央財(cái)政應(yīng)實(shí)施義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策。

2.要認(rèn)真、切實(shí)解決教職工工資按時(shí)足額發(fā)放問(wèn)題。據(jù)各省統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，到去年年底，全國(guó)拖欠中小學(xué)教師工資已達(dá)130億元（實(shí)際上超過(guò)此數(shù)），嚴(yán)重影響中小學(xué)教師隊(duì)伍的穩(wěn)定和教育質(zhì)量的提高。按<國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，要下大決心，采取有效措施把由鄉(xiāng)、校發(fā)放的教師工資上收到縣管理，縣財(cái)政按工資項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)在銀行設(shè)立“工資資金專戶”，通過(guò)銀行直接撥入教師在銀行開(kāi)設(shè)的個(gè)人賬戶。省級(jí)政府要逐縣核定教師編制和工資總額，對(duì)財(cái)力不足、發(fā)放教師工資確有困難的縣，要通過(guò)調(diào)整財(cái)政體制和增加轉(zhuǎn)移支付的辦法予以確保。

3.必須采取措施解決校舍不足和危房改造問(wèn)題。目前義務(wù)教育初中校舍仍然不足，六七十人的大班額相當(dāng)普遍，尚有15%地區(qū)未實(shí)現(xiàn)“普九”，新增校舍的需求是一個(gè)很大的問(wèn)題。農(nóng)村中小學(xué)校舍面積近6億平方米，按危房率2%計(jì)算，每年將有近1200萬(wàn)平方米的危房出現(xiàn)。這是一筆為實(shí)現(xiàn)“普九”目標(biāo)，為保障師生人身安全，必須保證的不可缺少的開(kāi)支。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，這筆資金需納入各級(jí)政府基建計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算。但在實(shí)施稅費(fèi)改革之前，仍應(yīng)通過(guò)依法進(jìn)行集資和征收教育費(fèi)附加來(lái)解決。

4.要努力增加義務(wù)教育的公用經(jīng)費(fèi)，保證學(xué)校教育教學(xué)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。前面已經(jīng)講到我國(guó)義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期以來(lái)十分緊缺，有的地方甚至到了低水平運(yùn)轉(zhuǎn)也不能維持的地步，教學(xué)用的粉筆掃地用的掃把都由學(xué)生輪流從家里帶來(lái)。解決辦法是政府部門(mén)要保證學(xué)校所收雜費(fèi)，?？顚Ｓ?，禁止以“零戶管理”等名義平調(diào)或挪用學(xué)校經(jīng)費(fèi)，各級(jí)政府要采取轉(zhuǎn)移支付或定額補(bǔ)助辦法，撥出?？钜匝a(bǔ)償學(xué)校雜費(fèi)之不足。國(guó)家應(yīng)立即著手實(shí)施義務(wù)教育成本核算并制定義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，各縣應(yīng)按標(biāo)準(zhǔn)核定全縣義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總額，納入年度預(yù)算，予以保證。

總之，如果義務(wù)教育投入問(wèn)題解決好了，義務(wù)教育真正普及了，一個(gè)近13億人口的國(guó)家進(jìn)入勞動(dòng)崗位的人口都接受過(guò)九年基礎(chǔ)品德和基礎(chǔ)文化科學(xué)教育，科教興國(guó)就大有希望，國(guó)家的富強(qiáng)和民族的振興就大有希望。