董宏偉

(湖州師范學(xué)院體育學(xué)院，浙江湖州 313000)

隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的不斷健全與社會(huì)主義民主政治的深入發(fā)展，民間組織如雨后春筍，數(shù)量劇增。民間組織急劇增加的同時(shí)，也帶動(dòng)了民間體育組織的發(fā)展，依據(jù)民政部的劃分標(biāo)準(zhǔn)與國家體育總局對(duì)民間體育組織的分類，主要有體育基金會(huì)、體育類民辦非企業(yè)單位與體育社團(tuán)3種類型［1］。國內(nèi)關(guān)于民間體育組織的研究目前尚處于起步階段，大多集中在其概念定義、組織特征、與政府組織的關(guān)系、發(fā)展現(xiàn)狀、限制因素等方面，并且大多停留于簡單引進(jìn)國外理論，用自組織理論探析民間體育組織問題，而民間體育組織的發(fā)展環(huán)境這樣一個(gè)重要的研究方向卻鮮有涉及。因此，在社會(huì)轉(zhuǎn)型與構(gòu)建和諧社會(huì)的大背景下，剖析民間體育組織的制度環(huán)境，有利于改善民間體育組織的生存環(huán)境，便于政府及相關(guān)部門的監(jiān)督與管理，對(duì)引導(dǎo)社會(huì)大眾積極參與全民健身工程和體育市場(chǎng)的開拓具有重要的借鑒意義。

1 民間體育組織的制度環(huán)境

1.1 民間體育組織發(fā)展的制度基礎(chǔ)

1.1.1 憲法 我國現(xiàn)行憲法(第35條)規(guī)定民間結(jié)社是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，支持人民積極組織起來，主動(dòng)參與政治生活與社會(huì)事務(wù)管理［2］。這既是人民當(dāng)家作主的具體表現(xiàn)形式，同時(shí)也是當(dāng)下創(chuàng)建服務(wù)性政府與構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。公民的自由結(jié)社權(quán)在我國第1部《中華人民共和國憲法》(1954年)就有相關(guān)條款，1975年、1978年與1983年雖然憲法根據(jù)當(dāng)時(shí)的政治需要做過重大修訂，但自由結(jié)社的憲法條款一直未予取消。因此，在我國公民的自由結(jié)社擁有合法性，并一直受到憲法的保護(hù)。

1.1.2 體育法及相關(guān)法規(guī)與條例 我國現(xiàn)行的律法體系中涉及民間體育組織相關(guān)的律法主要有兩類。一類是普通法與管理?xiàng)l例中涉及到民間體育組織的相關(guān)規(guī)定，如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行辦法》《體育法》《民法通則》等，這些都不是民間體育組織的專門法規(guī)律條，而是當(dāng)中的某一條款對(duì)民間體育組織或有涉及?！扼w育法》第36條規(guī)定:國家鼓勵(lì)、支持體育社會(huì)團(tuán)體按照其章程，組織和開展體育活動(dòng)，推動(dòng)體育事業(yè)的發(fā)展［3］。另一類是關(guān)于民間體育組織的有關(guān)管理辦法，如《全國性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》《公共文化體育設(shè)施條例》與《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》等，分別對(duì)民間體育組織注冊(cè)、管理、場(chǎng)地配備等方面提供制度保障。

1.2 民間體育組織發(fā)展的空間

進(jìn)入新世紀(jì)，“全能政府”角色受到了前所未有的沖擊，全能主義式的社會(huì)控制被逐漸放棄。社會(huì)轉(zhuǎn)型已不再是單純某一方面的變革，而是精神層面的調(diào)整與物質(zhì)層面的改革趨于并駕，且有越來越緊密的結(jié)合。當(dāng)前，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，不但經(jīng)濟(jì)體制要隨之轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，而且政府部門的職權(quán)也會(huì)出現(xiàn)相應(yīng)的調(diào)整。作為調(diào)節(jié)社會(huì)發(fā)展的重要中間力量和推動(dòng)我國體育事業(yè)全面可持續(xù)發(fā)展的民間體育組織，其發(fā)展空間必將隨著服務(wù)型政府的確立以及官民關(guān)系的重新布局越來越廣闊。

1.3 民間體育組織發(fā)展的條件

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成，為民間體育組織的產(chǎn)生、發(fā)展、壯大創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)條件，國家和集體所有制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變使人民生產(chǎn)生活的積極性得到了提高，而且人民的生活水平顯著改善。2012年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示:扣除價(jià)格因素，全年農(nóng)村居民人均純收入中位數(shù)為7 019元，增長13.3%。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中位數(shù)為21 986元，增長15.0%［4］。經(jīng)濟(jì)體制改革，造成單位所有制的逐漸弱化，工會(huì)組織下的群體活動(dòng)越來越少，人民為了維護(hù)自己的健身權(quán)益與運(yùn)動(dòng)愛好，不得不尋找一種新的集群方式;另一方面，為了緩解公共體育產(chǎn)品供給不足，市場(chǎng)需要一種新的力量來彌補(bǔ)，這就為體育民間組織的蓬勃發(fā)展創(chuàng)造了條件。

1.4 民間體育組織發(fā)展的契機(jī)

改革開放以后，特別是邁入新世紀(jì)后的十多年時(shí)間里，政府轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了寬松的社會(huì)環(huán)境，利益主體日益多元化，社會(huì)資源的自由流動(dòng)進(jìn)一步拓展了社會(huì)大眾的活動(dòng)空間，上班族5天工作制與節(jié)假日時(shí)間的增多，農(nóng)民時(shí)間的自我支配，客觀上為民間體育組織的成長提供了人力與物力上的支持。國家體育總局聯(lián)合五部委2009年啟動(dòng)全民健身志愿服務(wù)活動(dòng)，2012年發(fā)布了春節(jié)期間志愿活動(dòng)的通知，志愿服務(wù)的隊(duì)伍進(jìn)一步壯大。2012年發(fā)展、晉升社會(huì)體育指導(dǎo)員21.7萬人，登記在冊(cè)的總量已達(dá)104.8萬人。農(nóng)民體育健身工程、雪炭工程、全民健身工程等的建設(shè)與運(yùn)行，改善了大眾的健身環(huán)境，其中農(nóng)民體育健身工程2012年共建設(shè)竣工34.86萬個(gè)，占行政村總數(shù)的55%。20世紀(jì)末，一些掛靠政府相關(guān)部門的民間體育組織，如農(nóng)民體協(xié)、老年體協(xié)等自上而下建立起來;同時(shí)也締結(jié)了一批自下而上建立起來的的民間體育組織，如氣排球協(xié)會(huì)、藤球協(xié)會(huì)等。這些健身組織的建立，標(biāo)志著全民健身領(lǐng)域公眾參與機(jī)制的初步形成。

2 民間體育組織發(fā)展的制度約束

2.1 法律制度安排缺位

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》與《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》對(duì)民間組織的審批、管理、監(jiān)督等方面做了具體的描述，規(guī)定了民間組織的相關(guān)管理辦法?！度珖泽w育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》《公共文化體育設(shè)施條例》與《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》等針對(duì)民間體育組織的分類、注冊(cè)以及管理予以相關(guān)規(guī)定，但更多關(guān)注的是政府權(quán)利的得失，重形式輕過程，重行政手段輕經(jīng)濟(jì)扶持，欠缺一部關(guān)于民間組織的全國范圍的“母法”。尤其是關(guān)于民間體育組織的法律定位問題，只有國務(wù)院頒布的幾個(gè)條例有所涉及，還沒有上升到國家普通法律的層面上。國家體育總局雖然先后頒布了行業(yè)管理辦法與暫行規(guī)定，但大多與國務(wù)院、民政部及相關(guān)職能部門頒布實(shí)施的法規(guī)、條例、辦法重復(fù)雷同，缺乏專業(yè)性，給各主管部門帶來操作上的不便。這樣的一種立法狀況已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于民間體育組織的前進(jìn)步伐。

2.2 政府政策交叉與滯后

政策交叉主要體現(xiàn)在同一民間體育組織既要接受民政局或工商部門的審批，同時(shí)又要接受體育局或其他業(yè)務(wù)主管部門的核準(zhǔn)，在管理職能上相互重疊。民間體育組織的登記審批部門是民政局或工商部門，業(yè)務(wù)管理部門是體育局或相關(guān)主管單位，如農(nóng)民體協(xié)掛靠農(nóng)業(yè)部。這些部門都有對(duì)民間體育組織的監(jiān)督與管理權(quán)，職能上的重復(fù)，不僅是政府制度資源、人力資源、物力資源等的巨大浪費(fèi)，而且在一定程度上還會(huì)削弱政府對(duì)民間體育組織的管理能力。

民間體育組織的稅收制度、扶持政策、人員福利保障等優(yōu)惠政策的制定與執(zhí)行是促使民間體育組織規(guī)范發(fā)展的重要手段。優(yōu)惠幅度合理與否對(duì)民間體育組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)起重要的調(diào)節(jié)作用。目前稅收上的優(yōu)惠政策缺乏對(duì)民體育組織的專門規(guī)定，未將其稅收管理納入整個(gè)稅收體系中，相關(guān)稅收管理辦法缺失，無疑給民間體育組織的管理與發(fā)展造成很大的不便。此外，民間體育組織的人員福利、工資待遇、場(chǎng)地設(shè)施等遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到組織發(fā)展的要求，人才流動(dòng)性較大，組織活動(dòng)隨意性較強(qiáng)。

2.3 非正式制度的影響

完備的正式制度對(duì)民間體育組織的發(fā)展固然不可或缺，但也不要忽視政府及社會(huì)公眾對(duì)民間體育組織正確認(rèn)識(shí)這一必要條件。當(dāng)前，政府及社會(huì)公眾對(duì)民間體育組織的社會(huì)角色定位雖然有很大改觀，但仍存在一定偏差。政府仍然沿襲著過去傳統(tǒng)的決策機(jī)制與辦事標(biāo)準(zhǔn)管理民間體育組織。一些官辦民間體育組織，如行業(yè)體協(xié)、項(xiàng)目管理中心、大學(xué)生體協(xié)等的官方色彩使民間體育組織或多或少打上了“官”的標(biāo)簽，造成很多社會(huì)公眾認(rèn)為民間體育組織現(xiàn)在在履行政府的部分義務(wù)，其民間組織的社會(huì)角色較難獲得社會(huì)認(rèn)可。

在當(dāng)下我國體育界還部分存在著片面追求競(jìng)技體育金牌的持續(xù)增長，嚴(yán)重縮減群眾體育事業(yè)投入的問題;還存在著民間體育組織組織群體活動(dòng)的積極性高于政府組織的現(xiàn)象。此外，民間體育組織的公益性、互助性、草根性等還常常遭到當(dāng)下社會(huì)的信任危機(jī)。一些民間體育組織為了謀求自身的發(fā)展，不得已迎合商業(yè)目的而偏離自己的組織宗旨。政府及主流媒體應(yīng)積極扶持與宣傳民間體育組織，發(fā)揮新聞媒體的正能量。

2.4 登記審批程序復(fù)雜

民政部門承辦民間體育組織的報(bào)批、審查與登記;全民所有制企事業(yè)單位、行政機(jī)關(guān)等負(fù)責(zé)民間體育組織的日常監(jiān)督管理。這種雙重管理體制既存在著權(quán)責(zé)難以界定，又存在著某些業(yè)務(wù)交叉，造成一些機(jī)關(guān)單位不愿意做民間體育組織的業(yè)務(wù)主管單位，找不到業(yè)務(wù)主管單位的民間體育組織或處于無主管單位狀態(tài)或轉(zhuǎn)而到工商機(jī)關(guān)登記。民間體育組織在目前情況下，其管理主要是比照社會(huì)組織，參照《全國性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》等行業(yè)管理辦法。這樣做的目的是引領(lǐng)民間體育組織的規(guī)范發(fā)展，推動(dòng)其在有效監(jiān)督下有序參與到群眾體育事業(yè)之中。

雖然國家體育總局出臺(tái)的相關(guān)法規(guī)放松了對(duì)民間體育組織的資金、場(chǎng)地設(shè)施等方面的限制，但由于選擇成為民間體育組織的法人時(shí)要完全滿足《民法通則》的要求，作為民間體育組織，法人資格、數(shù)量難以保證。另外，民間體育組織多數(shù)自發(fā)生成，其民間性、基層性使其往往不具備同相關(guān)層級(jí)主管單位聯(lián)系與溝通的能力，若想取得其合法地位，不但要按照相關(guān)部門的規(guī)定來注冊(cè)、審批和登記，并且要符合規(guī)定的所有條件，這對(duì)不善于與相關(guān)職能部門打交道的民間體育組織而言是一種更大的挑戰(zhàn)。

2.5 組織的自主性、獨(dú)立性缺失

盡管在社會(huì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下，民間體育組織的數(shù)量近幾年出現(xiàn)大量的增加，但組織的發(fā)育程度、自我約束、自我管理能力等方面仍不夠成熟。就目前狀況而言，大多民間體育組織的發(fā)展依賴政府機(jī)構(gòu)的扶持，部分由政府相關(guān)職能部門演化而來的民間體育組織，官辦色彩依舊很濃。民間體育組織以其自立的態(tài)勢(shì)步入市場(chǎng)與社會(huì)受到了一定程度上的限制，其結(jié)果就是在實(shí)際工作中缺乏充足的動(dòng)力與足夠的創(chuàng)造力，獨(dú)立發(fā)展能力與知難而上的意志品質(zhì)缺乏。

3 民間體育組織制度環(huán)境的完善措施

3.1 健全民間體育組織的法律體系

法律法規(guī)體系的健全與完善不但能有效促進(jìn)組織的發(fā)展，而且對(duì)校正組織的社會(huì)行為也會(huì)產(chǎn)生重要的作用。20世紀(jì)80年代民政部起草的《中華人民共和國結(jié)社法》，雖經(jīng)多次修改，但源于諸多因素，沒有按時(shí)出臺(tái)，但至少表明在國家層面對(duì)公民的自由結(jié)社進(jìn)行統(tǒng)一立法已有思路。結(jié)社法僅是將憲法賦予公民的結(jié)社權(quán)予以落實(shí)，其重點(diǎn)是明晰公民的結(jié)社自由與規(guī)范其行為，不可能具體到規(guī)定民間組織的架構(gòu)與內(nèi)部管理等問題。民間體育組織生成、發(fā)展壯大的過程中原本就缺乏相關(guān)的法律保障，而在體育大國向體育強(qiáng)國邁進(jìn)的過程中公民又有結(jié)群健身的需要。因此，我國的立法部門應(yīng)參照國際標(biāo)準(zhǔn)與具體國情，在確保公民結(jié)社自由的前提下，對(duì)民間體育組織的社會(huì)定位、審查登記、監(jiān)督管理、經(jīng)費(fèi)來源、活動(dòng)原則、稅收政策以及內(nèi)部自治等內(nèi)容作出詳細(xì)的規(guī)定。同時(shí)，在條件具備的時(shí)候，還可在法律層面上直接制定一部民間體育組織專門法，以協(xié)調(diào)目前特別法與行政法規(guī)之間的不適與沖突，形成比較完備的法律法規(guī)體系。

3.2 完善民間體育組織的配套政策

我國的民間體育組織規(guī)模不大、數(shù)量不足、自律性較弱，民間性、互助性、公益性等特征尚不明顯，存在著明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印。究其原因，主要是由現(xiàn)有的民間體育組織管理制度與相關(guān)配套措施不健全導(dǎo)致。因此，轉(zhuǎn)變對(duì)民間體育組織的監(jiān)管辦法和配套相關(guān)措施，對(duì)促進(jìn)民間體育組織的健康發(fā)展具有重要意義。誠然，民間體育組織的發(fā)展需要法律上的定位，但更多的需要是相關(guān)部門和各級(jí)政府出臺(tái)一系列確保法律、法規(guī)執(zhí)行的政策體系。在現(xiàn)有的法律背景下，對(duì)民間體育組織相關(guān)法規(guī)的重復(fù)條例進(jìn)行重新梳理，刪除不切實(shí)際的規(guī)定，出臺(tái)更多的優(yōu)惠政策，如稅收優(yōu)惠、投融資、捐贈(zèng)免稅等。政府及相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)民間體育組織的扶持，使其盡力彌補(bǔ)公共體育產(chǎn)品投入的不足;基于政府在政策制定、資金投入等方面話語權(quán)，實(shí)施有效的配套政策，鼓勵(lì)社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人出資出力，鼓勵(lì)志愿者志愿服務(wù)，激發(fā)組織成員的積極性，在資金、人才等方面提供更加穩(wěn)定與廣泛的來源和渠道。

3.3 強(qiáng)化民間體育組織的監(jiān)督機(jī)制

我國現(xiàn)行民間體育組織“雙重管理”體制的有效運(yùn)行依賴于各級(jí)政府、各相關(guān)部門的有效監(jiān)管、高效合作、密切聯(lián)系，形成監(jiān)管合力，實(shí)現(xiàn)共同管理。否則，極易出現(xiàn)部門意見不統(tǒng)一、監(jiān)管重復(fù)等現(xiàn)象。在目前部門權(quán)益都比較看重的情況下，實(shí)行雙重管理，管理者之間的管理權(quán)限如何界定以及管理者之間的協(xié)調(diào)機(jī)制如何建立是急需解決的問題。為此，可以采用組織間評(píng)比、行業(yè)督查與政府監(jiān)管相結(jié)合的督管模式，維護(hù)民間體育組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。政府監(jiān)管可通過稅務(wù)審計(jì)機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位等相關(guān)組織行為予以實(shí)施;強(qiáng)化行業(yè)督查部門的職能，既促進(jìn)民間體育組織的有序發(fā)展，又使其長期處于監(jiān)察之下，提高其自律能力;隨著人們權(quán)益意識(shí)的提高，人們趨向于利用不同的手段監(jiān)督產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，形成有效的監(jiān)督團(tuán)體，形成強(qiáng)大的輿論，這些無疑對(duì)民間體育組織的規(guī)范發(fā)展都將起到積極的督促作用。

3.4 調(diào)整民間體育組織的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

從現(xiàn)有法規(guī)體系來看，民間體育組織若想取得合法性地位，必須按照國家相關(guān)律法及《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》與《全國性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》等的要求進(jìn)行報(bào)批審查、登記注冊(cè)，接受雙重管理。這無形中就給一些不完全具備條件的民間體育組織的成立設(shè)置了很高的門檻，從而使他們放棄登記或是轉(zhuǎn)而向工商部門登記。民間體育組織的成立注冊(cè)和登記審批，政府應(yīng)實(shí)行適當(dāng)寬松的制度。很多公益性、服務(wù)性的民間體育組織在成立方面，可以適當(dāng)降低相關(guān)的注冊(cè)要求，只要具備法律規(guī)定成立的條件，登記機(jī)關(guān)就應(yīng)該予以登記。當(dāng)然，對(duì)于一些涉及到體育類民辦非企業(yè)、基金會(huì)等組織，在登記審批方面還是要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的規(guī)定。

3.5 提高民間體育組織的自律能力

民間體育組織的發(fā)展除了要完善相關(guān)的制度環(huán)境外，同樣也要強(qiáng)化自身管理。既然民間體育組織定位于“民間”，就注定了它的發(fā)展空間取決于普通民眾的健身需求，取決于組織成員及普通民眾的信任與理解。從民間體育組織的成功案例看，凡是組織成員多、活動(dòng)正常、社會(huì)關(guān)注度高的民間體育組織，都有其內(nèi)部完善的制度與組織章程。要提高民間體育組織的自律能力，首先要完善組織章程，并依據(jù)章程開展活動(dòng)。在這點(diǎn)上，國家體育總局已經(jīng)根據(jù)民間體育組織的需要做了詳細(xì)的設(shè)計(jì)和規(guī)劃，新成立的體育組織必須按照操作模板來謀劃組織的內(nèi)部章程。章程是組織活動(dòng)參照的總體大綱，在此基礎(chǔ)上，組織應(yīng)根據(jù)日常需要制訂各種內(nèi)部制度，如以會(huì)員代表會(huì)議為中心的決策制度、以組委會(huì)為軸心的執(zhí)行制度，以主力會(huì)員為重心的協(xié)調(diào)制度等。民間體育組織自身也應(yīng)合理規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，科學(xué)使用有限資源，以更好地發(fā)揮民間體育組織的中介作用。

［1］汪 流.我國體育類民間組織生存現(xiàn)狀與未來發(fā)展［J］.中國社會(huì)組織，2008(3):29－32.

［2］張 平.近十年國內(nèi)民間組織發(fā)展的制度環(huán)境研究綜述［J］.學(xué)會(huì)，2008(3):22－26.

［3］全國人民代表大會(huì).中華人民共和國憲法［M］.北京:法律出版社，2011.

［4］國家統(tǒng)計(jì)局.2012年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB/OL］.［2014 －01 －15］.http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/t2013022 1_402874525.htm.