關(guān)鍵詞：全球發(fā)展倡議；氣候適應(yīng)；中國(guó)一東盟合作；適應(yīng)治理

歷經(jīng)數(shù)十年的氣候治理，全球?qū)档蜌夂蝻L(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)和認(rèn)識(shí)有所提高，但進(jìn)展并不均衡。由于缺乏政治承諾、適應(yīng)資金以及薄弱的機(jī)構(gòu)能力，氣候適應(yīng)與減緩存在巨大差距。雖然各國(guó)對(duì)氣候挑戰(zhàn)發(fā)出減緩的聲音，但以大幅度減排實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)在短期內(nèi)仍是“虛幻”的。2016年，亞歷克斯·斯特芬（Alex Steffen）引入“掠奪性延遲”（Predatory Delay）一詞，用以描述政府、金融機(jī)構(gòu)及跨國(guó)企業(yè)對(duì)氣候變化的緩慢反應(yīng)。在此背景下，氣候適應(yīng)被理解為“系統(tǒng)調(diào)整其特征或行為的能力，或擴(kuò)大其對(duì)現(xiàn)有或未來(lái)氣候變異的容忍范圍”。①

氣候適應(yīng)不足給中國(guó)和東盟等新興國(guó)家和市場(chǎng)造成極大的政治、經(jīng)濟(jì)及安全不穩(wěn)定。根據(jù)《中國(guó)氣候公報(bào)（2023）》顯示，2023年中國(guó)氣候狀況總體偏差，暖干氣候特征明顯，澇旱災(zāi)害突出，氣象災(zāi)害造成農(nóng)作物受災(zāi)面積1053.9萬(wàn)公頃，死亡失蹤537人，直接經(jīng)濟(jì)損失3306億元。①全球20個(gè)風(fēng)險(xiǎn)最高國(guó)家中有5個(gè)來(lái)自東盟，如不加以控制，2100年該地區(qū)GDP將可能下降11%，并導(dǎo)致印度尼西亞、馬來(lái)西亞、緬甸、泰國(guó)和越南的洪泛區(qū)8700萬(wàn)人流離失所。②全球發(fā)展未能適應(yīng)氣候變化與發(fā)展赤字有關(guān)，全球治理體系呈離散化趨勢(shì)，全球公共產(chǎn)品系統(tǒng)性失靈頻頻發(fā)生。③鑒于不可避免的氣候風(fēng)險(xiǎn)以及國(guó)際適應(yīng)資金的有限，確定適應(yīng)范圍及哪些政策和領(lǐng)域可以有效保障氣候適應(yīng)和復(fù)原力至關(guān)重要。中國(guó)與東盟的合作關(guān)系經(jīng)過(guò)三十余年發(fā)展，相互的認(rèn)知與合作趨于成熟。④中國(guó)正通過(guò)全球發(fā)展倡議（Global Development Initia-tives）支持東盟的氣候適應(yīng)行動(dòng)，并推動(dòng)其從基于灰色的適應(yīng)策略向基于綠色或混合的氣候適應(yīng)策略變革轉(zhuǎn)向。⑤在全球適應(yīng)治理的研究范圍內(nèi)，歐美國(guó)家總是作為適應(yīng)政策和規(guī)劃的研究目標(biāo)，非洲作為氣候脆弱地區(qū)是諸多適應(yīng)研究的“試驗(yàn)田”，而中國(guó)和東盟國(guó)家的氣候適應(yīng)治理研究相對(duì)不足。本文從全球發(fā)展倡議視閾出發(fā)，論述中國(guó)與東盟的氣候適應(yīng)治理合作實(shí)踐，剖析其動(dòng)因、局限陛與應(yīng)對(duì)策略。正值中國(guó)推動(dòng)全球發(fā)展倡議走深走實(shí)之際，更清楚地了解氣候適應(yīng)治理研究、引領(lǐng)“氣候適應(yīng)型發(fā)展”對(duì)國(guó)內(nèi)知識(shí)界具有切實(shí)的學(xué)術(shù)價(jià)值及現(xiàn)實(shí)意義。

一、全球發(fā)展倡議與氣候適應(yīng)治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

極端氣候事件頻發(fā)、生物多樣性喪失以及環(huán)境污染加劇，不僅威脅自然生態(tài)系統(tǒng)平衡，也對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。全球發(fā)展倡議旨在推動(dòng)構(gòu)建一個(gè)更加公正、平衡且可持續(xù)的全球發(fā)展新格局，以共同適應(yīng)氣候變化。

1.1全球發(fā)展倡議與氣候適應(yīng)治理存在理念、原則高度契合

（1）全球發(fā)展倡議與氣候適應(yīng)治理均以守護(hù)普通民眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為核心理念。2021年，習(xí)近平主席在第七十六屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上首次提出全球發(fā)展倡議。人與自然和諧共生是全球發(fā)展倡議的理念與原則之一，氣候變化和綠色發(fā)展作為重點(diǎn)領(lǐng)域，提倡積極加強(qiáng)全球氣候環(huán)境治理，建設(shè)全球生態(tài)文明，推動(dòng)生產(chǎn)和消費(fèi)綠色低碳轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)綠色融資，促進(jìn)綠色技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)移分享。⑥國(guó)際貨幣基金組織研究表明，未來(lái)幾十年，氣候公共適應(yīng)成本將達(dá)到每年全球國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的0.25%左右，該估計(jì)在全球?qū)用嫠坪蹩煽?，但不能代表眾多脆弱?guó)家的挑戰(zhàn)。未來(lái)10年，約50個(gè)低收入和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的年度需求將超過(guò)GDP的1%，島嶼國(guó)家的適應(yīng)成本可能更高，達(dá)GDP的20%。⑦氣候變化作為全球性現(xiàn)象，其影響在不同國(guó)家間存在顯著差異，中國(guó)及東盟等發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)可能面臨最不利的后果。為使氣候適應(yīng)進(jìn)程具有參與性并形成有效的適應(yīng)行動(dòng)，各國(guó)必須考慮普通民眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，而全球發(fā)展倡議最核心的理念就是堅(jiān)持以人民為中心。

（2）全球發(fā)展倡議與氣候適應(yīng)治理均以提高發(fā)展中國(guó)家在全球適應(yīng)治理中的代表性和發(fā)言權(quán)為重要使命。氣候適應(yīng)政策要對(duì)弱勢(shì)群體的觀(guān)念、利益和權(quán)利保持敏感，加強(qiáng)適應(yīng)治理旨在減少發(fā)展中國(guó)家的脆弱性并建立復(fù)原力，同時(shí)滿(mǎn)足最不發(fā)達(dá)國(guó)家、小島嶼發(fā)展中國(guó)家的緊迫需求。對(duì)此，全球發(fā)展倡議適時(shí)代表了廣大發(fā)展中國(guó)家和人民對(duì)氣候適應(yīng)治理困境的殷切關(guān)切，為脆弱國(guó)家和人群構(gòu)筑起堅(jiān)實(shí)的“后盾”正是全球發(fā)展倡議的重要使命之一。在全球經(jīng)濟(jì)滯緩、國(guó)際秩序混亂之際，中國(guó)始終倡導(dǎo)國(guó)際社會(huì)要以天下之利為利、以人民之心為心，推動(dòng)發(fā)展問(wèn)題重回國(guó)際議程的核心，要提高發(fā)展中國(guó)家在全球治理中的代表性和發(fā)言權(quán)。①全球氣候適應(yīng)治理目標(biāo)與全球發(fā)展倡議的理念契合、原則相符，并形成普遍的共識(shí)——即氣候適應(yīng)問(wèn)題不能成為后續(xù)發(fā)展的“后遺癥”，應(yīng)該將其預(yù)先納入政策思考，各國(guó)需在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，共同降低氣候適應(yīng)脆弱性。

1.2全球發(fā)展倡議助力推動(dòng)完善全球適應(yīng)目標(biāo)框架

2023年，第二十八屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)就全球適應(yīng)目標(biāo)及框架達(dá)成一致，首次為適應(yīng)進(jìn)展提供未來(lái)導(dǎo)向，適應(yīng)目標(biāo)框架的關(guān)注已從物理脆弱性轉(zhuǎn)向更廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)脆弱性，包括性別、年齡、健康狀況、社會(huì)地位和種族等。適應(yīng)思維演變對(duì)氣候變化的思考方式產(chǎn)生了影響，最初被認(rèn)為主要是氣象機(jī)構(gòu)和環(huán)境部門(mén)關(guān)注的大氣污染問(wèn)題，現(xiàn)在也被視作涉及貧困和公平的發(fā)展問(wèn)題。全球適應(yīng)目標(biāo)框架面臨一系列困難，如不斷變化的政治和社會(huì)議程、權(quán)力博弈、利益沖突及艱難談判等。在很長(zhǎng)一段時(shí)期里，氣候適應(yīng)并不被視為“全球公共產(chǎn)品”，鑒于適應(yīng)治理對(duì)預(yù)防沖突、環(huán)境保護(hù)、減貧等公共事業(yè)的影響，激發(fā)了人們對(duì)“全球公共產(chǎn)品”以及如何利用這一基本理念解決包括氣候適應(yīng)在內(nèi)的一系列社會(huì)危機(jī)的興趣，部分學(xué)者主張將“適應(yīng)治理全球化”，同時(shí)將適應(yīng)概念視為“全球公共產(chǎn)品”，②這源于公共適應(yīng)產(chǎn)品的市場(chǎng)失靈。適應(yīng)資金的持續(xù)稀缺是適應(yīng)赤字的具體體現(xiàn)?！?024年適應(yīng)差距報(bào)告》（Adaptation Gap Report2024）顯示，即使《格拉斯哥氣候公約》目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，即到2025年將適應(yīng)資金增加一倍，也只能將1870～3590億美元的適應(yīng)資金缺口減少約5%。

傳統(tǒng)以國(guó)家為重點(diǎn)的發(fā)展援助模式已無(wú)法應(yīng)對(duì)氣候適應(yīng)挑戰(zhàn)，需增加提供發(fā)展相關(guān)的全球公共產(chǎn)品，并加強(qiáng)全球集體適應(yīng)機(jī)構(gòu)的能力，逐漸形成全球適應(yīng)治理的支配性邏輯。全球適應(yīng)目標(biāo)框架下存在適應(yīng)“赤字”及公共產(chǎn)品供給不足．中國(guó)在合理的替代性規(guī)范框架下通過(guò)全球發(fā)展倡議為國(guó)際社會(huì)提供重要公共適應(yīng)產(chǎn)品和合作平臺(tái)。全球發(fā)展倡議旨在解決“國(guó)家間和國(guó)家內(nèi)部發(fā)展不平衡和不充分”的問(wèn)題，從而超越過(guò)去幾十年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和許多發(fā)展中國(guó)家所特有的環(huán)境退化和社會(huì)不平等的無(wú)限制增長(zhǎng)模式。④在全球發(fā)展倡議的指導(dǎo)下，中國(guó)致力于在氣候適應(yīng)領(lǐng)域深化與東盟國(guó)家的合作，推動(dòng)完善全球適應(yīng)目標(biāo)框架。通過(guò)此類(lèi)合作，中國(guó)努力保持全球氣候適應(yīng)公共產(chǎn)品的供需平衡，積極與各方攜手推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型，共建綠色“一帶一路”。

1.3全球發(fā)展倡議為中國(guó)和東盟氣候適應(yīng)治理提供路徑方向

東盟部分國(guó)家的發(fā)展邊緣化與氣候脆弱性存在普遍聯(lián)系，以至于最需要適應(yīng)的地區(qū)缺乏適應(yīng)手段，進(jìn)而衍生出規(guī)范性問(wèn)題——誰(shuí)該為其負(fù)責(zé)？在國(guó)際社會(huì)層面，西方工業(yè)化國(guó)家未能發(fā)揮氣候適應(yīng)治理的帶頭作用，而中國(guó)在全球氣候適應(yīng)治理中的影響力已然不可或缺。作為現(xiàn)行國(guó)際秩序的“后來(lái)者”，中國(guó)對(duì)于“全球治理”經(jīng)歷從接觸、熟悉到成為積極的參與者、建設(shè)者、貢獻(xiàn)者的過(guò)程。①全球發(fā)展倡議通過(guò)重振全球發(fā)展伙伴關(guān)系，推動(dòng)全球發(fā)展更加綠色和健康，凝聚氣候適應(yīng)治理的國(guó)際共識(shí)是重要一環(huán)。根據(jù)中國(guó)生態(tài)環(huán)境部的國(guó)際合作記錄，中國(guó)一直在東盟地區(qū)擴(kuò)大氣候外交的互動(dòng)范圍，以加強(qiáng)區(qū)域適應(yīng)合作聯(lián)系。

在區(qū)域和國(guó)家層面，由于每個(gè)地區(qū)特定的地理和生物特征，過(guò)去、當(dāng)前和未來(lái)與氣候相關(guān)的災(zāi)害因地而異，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、歐洲聯(lián)盟、國(guó)際氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)等都主張地方層面在氣候適應(yīng)上發(fā)揮強(qiáng)有力的作用。然而，地方適應(yīng)需求往往超出當(dāng)?shù)氐囊?guī)劃、技術(shù)和財(cái)政能力，缺乏確定適應(yīng)需求和最佳適應(yīng)方案以及實(shí)施方案的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，地方適應(yīng)植根于更廣泛的區(qū)域和國(guó)家政策、監(jiān)管和財(cái)政背景。②中國(guó)為應(yīng)對(duì)氣候適應(yīng)治理而部署的一整套治理機(jī)構(gòu)和規(guī)范是以過(guò)去數(shù)十年來(lái)國(guó)內(nèi)實(shí)踐為藍(lán)本的，由于國(guó)際氣候適應(yīng)治理方法的共識(shí)困難，中國(guó)基于數(shù)字、技術(shù)驅(qū)動(dòng)的自上而下的氣候適應(yīng)治理模式得到東盟國(guó)家的高度認(rèn)可。國(guó)際氣候政策討論存在爭(zhēng)議、缺乏重點(diǎn)、進(jìn)展緩慢、充滿(mǎn)不確定性和敵意，而中國(guó)對(duì)具體方向、可實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和可部署技術(shù)的愿景卻表現(xiàn)出不同于西方社會(huì)的專(zhuān)一和果斷。③在氣候談判進(jìn)程停滯不前的時(shí)代，全球發(fā)展倡議為中國(guó)一東盟氣候適應(yīng)治理指明了快速、切實(shí)的路徑方向。

二、中國(guó)一東盟氣候適應(yīng)治理合作的動(dòng)因考察

氣候適應(yīng)不僅限于技術(shù)，更是道德和倫理使命，需要基于公平、正義和共同責(zé)任的集體行動(dòng)。中國(guó)一東盟適應(yīng)治理合作的動(dòng)力源于對(duì)氣候適應(yīng)正義、適應(yīng)戰(zhàn)略和機(jī)制、適應(yīng)治理秩序和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間錯(cuò)綜復(fù)雜關(guān)系的深刻認(rèn)識(shí)。

2.1中國(guó)和東盟的氣候適應(yīng)正義追求存在高度趨同性

氣候適應(yīng)正義指以正義概念為基礎(chǔ)的公平適應(yīng)，④涉及歷史演變中的權(quán)力和責(zé)任問(wèn)題以及不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。中國(guó)和東盟作為發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，應(yīng)首先考慮適應(yīng)治理的國(guó)家氣候責(zé)任分配和邊緣群體受氣候影響兩個(gè)方面。

（1）1992年，第一屆地球峰會(huì)上確立各國(guó)負(fù)有“共同但有區(qū)別的責(zé)任”（Common But Dif-ferentiated Responsibilities，CBDR），由于各國(guó)對(duì)氣候變化的貢獻(xiàn)不同以及掌握的技術(shù)和財(cái)政資源差距，各國(guó)的責(zé)任分配不均，與南方國(guó)家相比，北方國(guó)家承擔(dān)著更大的歷史責(zé)任。作為國(guó)際氣候談判中南北妥協(xié)的結(jié)果，“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則在發(fā)達(dá)國(guó)家的權(quán)勢(shì)下存在淡化風(fēng)險(xiǎn)。以氣候融資為例，到2030年，除中國(guó)外的新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家需要將氣候支出增加至每年2.4萬(wàn)億美元左右，是目前水平的四倍多，其中1萬(wàn)億美元需要外部資金，比2009年發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在哥本哈根作出的到2020年向發(fā)展中國(guó)家提供每年1000億美元額外氣候減緩和適應(yīng)融資的最初承諾高出一個(gè)數(shù)量級(jí)，且這一承諾至今尚未兌現(xiàn)。⑤在貿(mào)易體制中，發(fā)展中國(guó)家被要求“協(xié)助”先發(fā)工業(yè)化國(guó)家實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)，但其自身卻缺失權(quán)利框架。①隨著中國(guó)和東盟等新興經(jīng)濟(jì)體排放增長(zhǎng)，發(fā)達(dá)國(guó)家傾向摒棄原有的二分法，主張主要新興經(jīng)濟(jì)體與其他發(fā)展中國(guó)家的適應(yīng)責(zé)任細(xì)分，反映當(dāng)前的國(guó)際氣候適應(yīng)框架不足以實(shí)現(xiàn)適應(yīng)正義，而中國(guó)和東盟在應(yīng)對(duì)適應(yīng)責(zé)任分配方面存在相似立場(chǎng)。

（2）即使在同一個(gè)國(guó)家內(nèi)，基于種族、民族、性別和社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的結(jié)構(gòu)性不平等，邊緣群體獲得適應(yīng)資源較少，更易受到氣候威脅。由于邊緣群體數(shù)量龐大，中國(guó)和東盟在考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)，更需重視糧食安全、教育、衛(wèi)生和綠色基礎(chǔ)設(shè)施等其他可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域來(lái)之不易的適應(yīng)進(jìn)展，狹隘地關(guān)注減緩的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)視角無(wú)助于二者建立氣候適應(yīng)行動(dòng)的自主權(quán)。對(duì)此，全球發(fā)展倡議中蘊(yùn)含的以國(guó)家為中心的發(fā)展方式引起東盟國(guó)家統(tǒng)治精英的強(qiáng)烈共鳴，其擁護(hù)“發(fā)展權(quán)”，并專(zhuān)注在其治理理念中實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步。②中國(guó)和東盟需要聯(lián)合參與更多的國(guó)際氣候議程制訂，敦促發(fā)達(dá)國(guó)家在氣候適應(yīng)治理問(wèn)題上擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的歷史責(zé)任，同時(shí)雙方應(yīng)確定長(zhǎng)期適應(yīng)戰(zhàn)略和項(xiàng)目，以應(yīng)對(duì)本國(guó)邊緣化群體的氣候適應(yīng)綜合挑戰(zhàn)，多層次、多視角、多領(lǐng)域維護(hù)氣候適應(yīng)正義是中國(guó)和東盟的共同追求。

2.2全球氣候適應(yīng)治理秩序分散與重構(gòu)強(qiáng)化了中國(guó)與東盟的氣候適應(yīng)戰(zhàn)略互需性

《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》為氣候適應(yīng)治理提供了全球框架，但多數(shù)全球一級(jí)的氣候治理決定都存在非強(qiáng)制性。全球氣候治理秩序的當(dāng)前結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)，即大量機(jī)制、國(guó)家和非國(guó)家行為體以不同方式、在不同層面（地方、國(guó)家、區(qū)域和全球）開(kāi)展工作，目前的倡議和做法問(wèn)責(zé)機(jī)制薄弱或根本沒(méi)有問(wèn)責(zé)機(jī)制。③就整體發(fā)展趨勢(shì)而言，全球氣候適應(yīng)治理未形成一個(gè)綜合的、全面的制度，但未完全呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，這是多種復(fù)雜因素交織的結(jié)果。在職能層面，氣候問(wèn)題多樣性通常伴隨著利益、權(quán)力、信息和信仰的多樣性，以至于很難組織單一的機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)。而在戰(zhàn)略層面，一方面，具體制度往往以向少數(shù)行為者提供私人物品為基礎(chǔ)，這些行為者利益相似，但與其他行為者不同；另一方面，完全分散的應(yīng)對(duì)措施無(wú)法滿(mǎn)足在氣候機(jī)構(gòu)建設(shè)上投入最大并期望獲得先發(fā)優(yōu)勢(shì)的主要國(guó)家利益?；诼窂揭蕾?lài)和組織實(shí)踐，不同時(shí)機(jī)下氣候“領(lǐng)導(dǎo)者”會(huì)根據(jù)其宗旨和利益建立相互平行的氣候制度。④由此可見(jiàn)，當(dāng)今全球氣候適應(yīng)治理秩序最終是由各國(guó)的利益和權(quán)力反映出的不對(duì)稱(chēng)相互依賴(lài)關(guān)系所衍生。

20世紀(jì)90年代初，氣候變化已經(jīng)成為全球政治議程的固定議題，全球氣候治理權(quán)力轉(zhuǎn)移趨勢(shì)亦是眾多學(xué)者的關(guān)注焦點(diǎn)?；诂F(xiàn)實(shí)主義理論假設(shè)，即大國(guó)決定氣候適應(yīng)治理政治。在全球氣候規(guī)范制定中，新世紀(jì)審慎的權(quán)力平衡需要現(xiàn)有大國(guó)和新興大國(guó)公平分?jǐn)傌?zé)任。⑤然而，不同于氣候減緩治理的國(guó)際無(wú)邊界，氣候適應(yīng)危機(jī)對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家和人口大國(guó)更具緊迫感，適應(yīng)治理不應(yīng)困于大國(guó)決定論，中小國(guó)家的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)是推動(dòng)中國(guó)與東盟在氣候適應(yīng)治理領(lǐng)域深化合作的關(guān)鍵動(dòng)力。東盟國(guó)家大多支持全球發(fā)展倡議，希望其為解決氣候適應(yīng)赤字做出貢獻(xiàn)。正值全球氣候適應(yīng)治理秩序分散與重構(gòu)之際，中國(guó)和東盟都存在強(qiáng)烈的發(fā)展和治理意愿，氣候適應(yīng)治理需求得到雙方一致認(rèn)同。此外，次國(guó)家和非國(guó)家行為體對(duì)全球氣候適應(yīng)治理產(chǎn)生了廣泛影響，致使氣候適應(yīng)治理權(quán)力從國(guó)家政府向跨國(guó)行為體普遍轉(zhuǎn)移。氣候適應(yīng)跨國(guó)治理的運(yùn)作范圍得以擴(kuò)展，為中國(guó)及東盟在全球和區(qū)域氣候適應(yīng)治理中發(fā)揮新的職能提供了契機(jī)，而這些職能此前主要由西方政府及其主導(dǎo)的國(guó)際機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

2.3東盟多層級(jí)氣候適應(yīng)政策和機(jī)制強(qiáng)化為中國(guó)一東盟氣候適應(yīng)治理創(chuàng)造良好環(huán)境

東盟已經(jīng)認(rèn)識(shí)到協(xié)同不同層級(jí)加強(qiáng)全面適應(yīng)的重要性，為中國(guó)與東盟強(qiáng)化適應(yīng)治理機(jī)制對(duì)接提供了合作空間。在國(guó)際層面，東盟尋求與《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》更好地對(duì)接，以確保東盟的適應(yīng)優(yōu)先事項(xiàng)能夠納入國(guó)際氣候?qū)υ?huà)和融資機(jī)制。2024年10月，第44屆和45屆東盟峰會(huì)發(fā)布《東盟氣候變化聯(lián)合聲明》，表明在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第二十九次締約方大會(huì)的國(guó)際氣候適應(yīng)立場(chǎng)。東盟強(qiáng)調(diào)氣候行動(dòng)應(yīng)采取雙重方針，減緩措施需配合強(qiáng)有力的適應(yīng)戰(zhàn)略，優(yōu)先制定和實(shí)施國(guó)家及區(qū)域適應(yīng)戰(zhàn)略，并重視傳統(tǒng)知識(shí)與技術(shù)在增強(qiáng)社區(qū)氣候適應(yīng)能力中的重要性，通過(guò)實(shí)施基于自然的解決方案和基于生態(tài)系統(tǒng)的方法等加強(qiáng)適應(yīng)，敦促發(fā)達(dá)國(guó)家向東盟成員國(guó)提供更多資金、技術(shù)和能力支持。①在區(qū)域?qū)用妫瑬|盟峰會(huì)、東盟環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議、東盟環(huán)境高官會(huì)議及氣候變化工作組共同構(gòu)筑區(qū)域應(yīng)對(duì)氣候變化組織架構(gòu)，《東盟社會(huì)文化共同體藍(lán)圖2025》《東盟共同體愿景2025》《東盟全面復(fù)蘇框架》《東盟共同應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》等綜合體現(xiàn)了東盟氣候適應(yīng)戰(zhàn)略主張。中國(guó)與東盟在東亞峰會(huì)、中國(guó)一東盟（10+1）領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、中國(guó)一東盟環(huán)境合作論壇及湄公河次區(qū)域合作等框架下形成氣候適應(yīng)機(jī)制合作。在國(guó)家層面，東盟國(guó)家啟動(dòng)多種制度機(jī)制（法律法規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、財(cái)務(wù)機(jī)制）以應(yīng)對(duì)氣候適應(yīng)和減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，已在各部門(mén)及國(guó)家政策計(jì)劃整合方面取得顯著進(jìn)展，并進(jìn)入優(yōu)先領(lǐng)域適應(yīng)策略的后期階段。優(yōu)先適應(yīng)部門(mén)根據(jù)國(guó)情進(jìn)行調(diào)整，糧食和農(nóng)業(yè)、水資源、健康、森林及生物多樣性是所有東盟國(guó)家的關(guān)注部門(mén)，其次是城市、能源、沿海與海洋（6個(gè)國(guó)家）、工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、漁業(yè)（4個(gè)國(guó)家）、旅游業(yè)和交通運(yùn)輸（3個(gè)國(guó)家）、生計(jì)和貧困（1個(gè)國(guó)家）。②隨著東盟加強(qiáng)氣候適應(yīng)機(jī)制，形成更具凝聚力的區(qū)域合作框架，為中國(guó)與東盟共享氣候適應(yīng)知識(shí)、聯(lián)合項(xiàng)目和能力建設(shè)提供制度平臺(tái)，雙方可以共同推進(jìn)氣候韌性建設(shè)，提升適應(yīng)治理水平。

2.4彌合氣候適應(yīng)與中國(guó)一東盟經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)存在緊迫性

氣候適應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展強(qiáng)化氣候適應(yīng)，而氣候適應(yīng)性的提升將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。就發(fā)展程度而言，相較發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)和東盟需要付出更大的代價(jià)適應(yīng)氣候變化，特別當(dāng)氣候適應(yīng)與廣泛的發(fā)展目標(biāo)相聯(lián)系，彌合中國(guó)與東盟的氣候適應(yīng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)需要更廣泛的結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)重新配置。《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》表明，中國(guó)氣候適應(yīng)面臨諸多挑戰(zhàn)，一是氣候風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估不足，對(duì)氣候變化威脅自然生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜性、廣域性和深遠(yuǎn)性的認(rèn)識(shí)亟待提升；二是適應(yīng)氣候變化治理體系有待完善，未形成“氣候系統(tǒng)觀(guān)測(cè)——影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估——采取適應(yīng)行動(dòng)——行動(dòng)效果評(píng)估”的工作體系：三是現(xiàn)有氣候適應(yīng)行動(dòng)力度仍不足以支撐高質(zhì)量發(fā)展和美麗中國(guó)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)：四是氣候適應(yīng)基礎(chǔ)性工作欠賬較多，全社會(huì)適應(yīng)氣候變化意識(shí)和能力仍有較大提升空間。③對(duì)于東盟地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題仍是東盟成員國(guó)的主要優(yōu)先事項(xiàng)，氣候變化相關(guān)對(duì)話(huà)尚未納入?yún)^(qū)域中心議程。國(guó)家適應(yīng)計(jì)劃是在《坎昆適應(yīng)框架》下建立的，使締約方通過(guò)建設(shè)適應(yīng)能力和復(fù)原力來(lái)減少氣候脆弱性。然而，截至2024年10月，東盟僅有柬埔寨、菲律賓、泰國(guó)提交《國(guó)家適應(yīng)計(jì)劃》，適應(yīng)行動(dòng)難以滿(mǎn)足東盟整體適應(yīng)需求。①隨著氣候適應(yīng)問(wèn)題變得更加關(guān)鍵和復(fù)雜，中國(guó)和東盟需要合作將氣候適應(yīng)納入所有機(jī)構(gòu)的主流，不僅限于自然生態(tài)系統(tǒng)，還應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)發(fā)展框架。

三、中國(guó)一東盟氣候適應(yīng)治理的區(qū)域合作實(shí)踐

氣候變化對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和安全的負(fù)面效應(yīng)在中國(guó)和東盟都是顯而易見(jiàn)的。中國(guó)“十四五”規(guī)劃在氣候適應(yīng)問(wèn)題上表現(xiàn)出前所未有的決心，為與東盟合作奠定了政策基礎(chǔ)。本部分以《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》為導(dǎo)向，氣候適應(yīng)治理強(qiáng)調(diào)通過(guò)加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估，以及系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)對(duì)措施，充分考慮有利因素，有效防范不利因素，從而有效減輕氣候變化所帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。②中國(guó)和東盟在水資源、陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)、農(nóng)業(yè)與糧食安全、公共衛(wèi)生安全以及防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域展開(kāi)了廣泛的適應(yīng)合作。

3.1中國(guó)一東盟自然生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)合作

（1）協(xié)調(diào)一致應(yīng)對(duì)水資源挑戰(zhàn)，提升區(qū)域水資源管理體系韌性。隨著水資源需求和供應(yīng)的日益緊張、中國(guó)和東盟各國(guó)政府、工業(yè)界和民間面臨嚴(yán)重水危機(jī)。中國(guó)與東盟，尤其是瀾湄國(guó)家的跨境水資源合作已成為維護(hù)地區(qū)和平、穩(wěn)定與繁榮的關(guān)鍵。瀾滄江一湄公河合作（Lancang-Mekong Cooperation．LMC）機(jī)制（簡(jiǎn)稱(chēng)瀾湄合作）于2016年由瀾湄六國(guó)正式啟動(dòng)，水資源合作是重點(diǎn)合作領(lǐng)域。瀾湄國(guó)家重點(diǎn)推進(jìn)氣候適應(yīng)、水旱災(zāi)害管理、水文數(shù)據(jù)信息共享與監(jiān)測(cè)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范對(duì)接等領(lǐng)域的技術(shù)交流、聯(lián)合研究和直接服務(wù)民生的務(wù)實(shí)項(xiàng)目，為水資源可持續(xù)利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。③緬甸、老撾、柬埔寨和越南四國(guó)50%以上的電力生產(chǎn)依賴(lài)湄公河水系，而中國(guó)是其水電大壩的主要融資來(lái)源，中國(guó)承諾利用水壩確保旱雨季水資源分配均勻，以幫助瀾湄國(guó)家適應(yīng)氣候。2021年至2022年，“瀾湄合作框架下基于可持續(xù)生計(jì)的生態(tài)系統(tǒng)綜合管理項(xiàng)目”得以實(shí)施，加強(qiáng)了該地區(qū)水生生態(tài)系統(tǒng)管理方法的采用。④在水資源適應(yīng)問(wèn)題上，中國(guó)既重視發(fā)展，又關(guān)注流域內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題，使得瀾湄合作成為更加平等、牢固的區(qū)域合作機(jī)制。

（2）陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)籌推進(jìn)，竭力降低中國(guó)一東盟生態(tài)系統(tǒng)脆弱性。一方面，2021年是中國(guó)一東盟可持續(xù)發(fā)展合作年，生物多樣性是雙方陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)的共同關(guān)注點(diǎn)。生物多樣性保護(hù)與生態(tài)系統(tǒng)管理是《中國(guó)一東盟環(huán)境合作戰(zhàn)略及行動(dòng)框架（2021-2025）》的四大戰(zhàn)略方向之一，主要開(kāi)發(fā)與實(shí)施生物多樣性與生態(tài)保護(hù)合作項(xiàng)目，以及就遺傳資源獲取與惠益分享、濱海濕地生態(tài)保護(hù)和管理、泥炭地保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的經(jīng)濟(jì)價(jià)值等具體內(nèi)容開(kāi)展政策對(duì)話(huà)。⑤2011年雙方開(kāi)始制定《環(huán)境合作行動(dòng)計(jì)劃》，就生物多樣性議題展開(kāi)多次會(huì)議及活動(dòng)。此外，紅樹(shù)林在保護(hù)沿海生態(tài)系統(tǒng)上發(fā)揮著關(guān)鍵作用。2020年，全球紅樹(shù)林面積超過(guò)14.5萬(wàn)平方公里，從安達(dá)曼海延伸到帝汶海的東南亞擁有最大的紅樹(shù)林面積，估計(jì)占總數(shù)的32%。①然而，城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求使該地區(qū)的紅樹(shù)林快速退化和消失。中國(guó)和東盟是紅樹(shù)林主要分布區(qū)，雙方積極開(kāi)展紅樹(shù)林保護(hù)并加強(qiáng)對(duì)話(huà)與溝通。2021年，在昆明舉辦《生物多樣性公約》締約方大會(huì)第十五次會(huì)議非政府組織平行論壇，主題為“基于自然的氣候變化解決方案——中國(guó)一東盟紅樹(shù)林生態(tài)廊道建設(shè)”。2023年，第三屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇務(wù)實(shí)合作成果清單包含建立中國(guó)一東盟紅樹(shù)林保護(hù)伙伴關(guān)系。另一方面，共享的河流系統(tǒng)、相連的海岸線(xiàn)以及塑料產(chǎn)品和廢物的國(guó)際貿(mào)易加劇了中國(guó)一東盟地區(qū)海洋垃圾的威脅?；谥袊?guó)一東盟生態(tài)城市與海洋減塑伙伴關(guān)系，雙方通過(guò)多種方式推動(dòng)海洋減塑，包括建立沿海城市的塑料垃圾和微塑料污染監(jiān)測(cè)與防治技術(shù)合作網(wǎng)絡(luò)：開(kāi)展監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，并通過(guò)綠色金融體系支持減塑合作。②同時(shí)，中國(guó)一東盟國(guó)家海洋科技聯(lián)合研發(fā)中心掛靠中國(guó)自然資源部第四海洋研究所，面向東盟海岸帶綜合管理、海洋自然資源保護(hù)與恢復(fù)、海洋災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警、防災(zāi)減災(zāi)、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等。

3.2中國(guó)一東盟經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)適應(yīng)合作

（1）基礎(chǔ)設(shè)施適應(yīng)合作。中國(guó)與東盟正積極推動(dòng)氣候適應(yīng)型基礎(chǔ)設(shè)施更具韌性和低碳的發(fā)展。作為后發(fā)工業(yè)化和城市化地區(qū)，東盟受益于綠色基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)制和綠色項(xiàng)目準(zhǔn)備機(jī)制，以提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資能力和投資準(zhǔn)備度?！吨袊?guó)一東盟關(guān)于“一帶一路”倡議與lt;東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025gt;對(duì)接合作的聯(lián)合聲明》指出，鼓勵(lì)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、世界銀行等金融機(jī)構(gòu)以及絲路基金充分利用私人資本、加強(qiáng)能力建設(shè)，通過(guò)區(qū)域內(nèi)多樣化和可持續(xù)的融資支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。③在智慧和可持續(xù)城市建設(shè)上，《中國(guó)一東盟關(guān)于加強(qiáng)綠色與可持續(xù)發(fā)展合作的聯(lián)合聲明》表示要在生態(tài)城市發(fā)展伙伴關(guān)系框架下，推動(dòng)“環(huán)境可持續(xù)城市”國(guó)際交流與合作，加強(qiáng)固體廢物生命周期健全和環(huán)境友好管理等循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)交流：利用東盟智慧城市網(wǎng)絡(luò)和東盟可持續(xù)城市化戰(zhàn)略等相關(guān)平臺(tái)和倡議，促進(jìn)區(qū)域城市在這些領(lǐng)域的能力建設(shè)、知識(shí)共享和伙伴關(guān)系。④綠色“一帶一路”呼吁東盟的中資企業(yè)推動(dòng)綠色低碳項(xiàng)目，充分考慮氣候適應(yīng)。近年來(lái)，東盟國(guó)家一些備受矚目的中國(guó)承建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目受到當(dāng)?shù)孛癖姺磳?duì)，阻礙項(xiàng)目實(shí)施，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目取消。對(duì)此，中國(guó)對(duì)海外中資企業(yè)的聲譽(yù)和當(dāng)?shù)乜捶ㄓ又匾暋?018年，中國(guó)與新加坡等東盟國(guó)家金融機(jī)構(gòu)發(fā)布《“一帶一路”綠色投資原則》，旨在通過(guò)金融手段．將氣候和環(huán)境要素融人海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（2）產(chǎn)業(yè)與技術(shù)適應(yīng)合作。東盟正在推動(dòng)能源系統(tǒng)的大規(guī)模改革，而“三難”困境⑤是東盟能源轉(zhuǎn)型難題的核心。東盟多元化市場(chǎng)和原材料及中國(guó)領(lǐng)先的新能源技術(shù)為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)與技術(shù)適應(yīng)合作提供了協(xié)同機(jī)會(huì)，雙方致力于發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、增強(qiáng)互操作性、嵌入全球可信標(biāo)準(zhǔn)并釋放綠色能力。2024年，《中國(guó)與東南亞合作支持2030年更雄心勃勃的清潔能源轉(zhuǎn)型》概述了中國(guó)助力東南亞能源轉(zhuǎn)型的三個(gè)關(guān)鍵杠桿——通過(guò)綠色電氣化實(shí)現(xiàn)東南亞工業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)型：利用豐富關(guān)鍵礦產(chǎn)儲(chǔ)備以及建立支持國(guó)內(nèi)制造業(yè)和綠色工業(yè)化的項(xiàng)目，促進(jìn)東盟清潔供應(yīng)鏈的擴(kuò)張：鼓勵(lì)采用綠色金融舉措并促進(jìn)投資者和金融機(jī)構(gòu)之間的對(duì)話(huà)深化資本市場(chǎng)。①中國(guó)和東盟就浮動(dòng)太陽(yáng)能、海上風(fēng)電、儲(chǔ)能、碳捕獲、利用和封存（CCUS）、智能電網(wǎng)技術(shù)等領(lǐng)域展開(kāi)技術(shù)合作?！耙粠б宦贰背h從化石燃料項(xiàng)目投資轉(zhuǎn)向更多可再生能源，新建可再生能源產(chǎn)能占總投資的比例從十年前的19%上升到2022年的47%．在中國(guó)“一帶一路”能源計(jì)劃投資的78個(gè)國(guó)家中，印度尼西亞和越南名列前茅，25億美元投資印度尼西亞水力發(fā)電，約64億美元投資越南風(fēng)能和太陽(yáng)能。②柬埔寨低碳示范區(qū)是中國(guó)2015年宣布在發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展的10個(gè)低碳示范區(qū)項(xiàng)目之一，已有200套光伏發(fā)電系統(tǒng)和2800盞太陽(yáng)能路燈用于西哈努克市區(qū)及街道，老撾萬(wàn)象賽色塔綜合開(kāi)發(fā)區(qū)是建設(shè)綠色“一帶一路”的務(wù)實(shí)舉措，是中老兩國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的南南合作項(xiàng)目的重要載體。③在新能源汽車(chē)領(lǐng)域，中國(guó)與東盟的合作模式正逐步從整車(chē)出口轉(zhuǎn)向產(chǎn)能合作，且中國(guó)在東南亞新能源汽車(chē)市場(chǎng)的銷(xiāo)量顯著領(lǐng)先于其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。泰國(guó)是東南亞最大的新能源汽車(chē)市場(chǎng)，也是2022年進(jìn)口中國(guó)汽車(chē)增幅最大的東盟國(guó)家，增長(zhǎng)達(dá)到255%，中國(guó)和東南亞在新能源汽車(chē)領(lǐng)域合作優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、潛力巨大、前景廣闊。④

（3）農(nóng)業(yè)與糧食安全適應(yīng)合作?；邶嫶蟮娜丝跀?shù)量，中國(guó)和東盟都急需發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)和確保糧食安全，作為維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)性適應(yīng)。2022年和2023年，中國(guó)和東盟相繼發(fā)布《糧食安全合作聯(lián)合聲明》和《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)合作的聯(lián)合聲明》，要求發(fā)展氣候智慧型農(nóng)業(yè)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)溫室氣體排放強(qiáng)度，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)氣候適應(yīng)能力：提升區(qū)域農(nóng)業(yè)糧食體系韌性，加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新支持力度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)、物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)建立更強(qiáng)韌的農(nóng)業(yè)糧食體系：促進(jìn)綠色循環(huán)低碳有韌性的農(nóng)業(yè)發(fā)展，因地制宜推廣綠色有韌性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和低碳農(nóng)業(yè)技術(shù)，推動(dòng)綠色農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，建立綠色農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系，同時(shí)促進(jìn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。⑤2023年作為中國(guó)一東盟農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全合作年，東盟希望與中國(guó)推進(jìn)的關(guān)鍵事項(xiàng)，包括實(shí)施東盟可持續(xù)農(nóng)業(yè)指導(dǎo)方針、農(nóng)業(yè)部門(mén)脫碳、實(shí)施負(fù)責(zé)任的農(nóng)業(yè)投資、數(shù)字技術(shù)和基于自然的解決方案的應(yīng)用以及促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。⑥2023年，東盟是中國(guó)第一大農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易伙伴，中國(guó)也是多個(gè)東盟國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品出口的最大市場(chǎng)，過(guò)去30多年里，雙方已簽署40多份雙邊農(nóng)業(yè)合作協(xié)議，建立8個(gè)雙邊農(nóng)業(yè)合作機(jī)制，實(shí)施300多個(gè)農(nóng)業(yè)技術(shù)合作項(xiàng)目。⑦中國(guó)和東盟在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)糧食生產(chǎn)、推廣良種和先進(jìn)技術(shù)、節(jié)能生產(chǎn)方式、加強(qiáng)動(dòng)植物疫病控制、統(tǒng)一檢疫程序等多方面共同努力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的氣候適應(yīng)能力。

（4）健康與公共衛(wèi)生安全適應(yīng)合作。氣候以復(fù)雜和相互關(guān)聯(lián)的方式損害民眾健康，需要更好地了解氣候一健康一環(huán)境的關(guān)系，建立可持續(xù)且具有氣候適應(yīng)力的衛(wèi)生系統(tǒng)對(duì)中國(guó)和東盟共建“健康絲綢之路”具有顯著意義。衛(wèi)生健康是“一帶一路”倡議的重要內(nèi)容，中國(guó)一東盟衛(wèi)生合作論壇推動(dòng)了中國(guó)與東盟各國(guó)包括湄公河流域青蒿素類(lèi)瘧疾治療藥物抗藥性聯(lián)防項(xiàng)目、中緬邊境瘧疾消除戰(zhàn)略行動(dòng)、湄公河流域血吸蟲(chóng)病消除與控制項(xiàng)目等在內(nèi)的傳染病防控合作。中國(guó)還與瀾湄次區(qū)域國(guó)家開(kāi)展瘧疾、登革熱聯(lián)防聯(lián)控，為柬埔寨、老撾、緬甸等國(guó)家兒童進(jìn)行免費(fèi)白內(nèi)障手術(shù)、先天性心臟病篩查及手術(shù)。2022年，“中老跨境區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)先行示范區(qū)”在云南勐臘啟動(dòng)，與南塔省立醫(yī)院等老撾5家省立醫(yī)院合作，加強(qiáng)邊境地區(qū)居民基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)互聯(lián)互通。2023年，中國(guó)一東盟公共衛(wèi)生科技合作中心成立，雙方圍繞公共衛(wèi)生科技合作的長(zhǎng)效機(jī)制、聯(lián)合研發(fā)示范項(xiàng)目、人才培養(yǎng)和互訪(fǎng)計(jì)劃、數(shù)據(jù)資源管理平臺(tái)以及科技合作聯(lián)合專(zhuān)家組等落實(shí)建設(shè)目標(biāo)，為將氣候適應(yīng)融入中國(guó)和東盟健康衛(wèi)生的系統(tǒng)合作提供技術(shù)路徑。

3.3中國(guó)一東盟防災(zāi)減災(zāi)能力合作建設(shè)

東盟是世界上最容易發(fā)生自然災(zāi)害的地區(qū)之一。根據(jù)東盟災(zāi)害信息網(wǎng)絡(luò)（ASEAN DisasterInformation Network）數(shù)據(jù)顯示，2014年至2024年期間，東盟地區(qū)共發(fā)生5899起災(zāi)害事件，災(zāi)害影響超過(guò)1.56億人，約1232萬(wàn)人流離失所，造成近8200人傷亡，764萬(wàn)棟房屋受損。①洪水仍是該地區(qū)最常見(jiàn)的氣象災(zāi)害，而就對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)的總體影響而言，熱帶氣旋最具破壞性。中國(guó)和東盟的防災(zāi)減災(zāi)管理既是雙方長(zhǎng)期友好合作的重要組成部分，更是新時(shí)期中國(guó)一東盟適應(yīng)氣候變化的必要合作舉措?！堵鋵?shí)中國(guó)一東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動(dòng)計(jì)劃（2021-2025年）》提出災(zāi)害管理和緊急響應(yīng)合作的具體方式，包括建立中國(guó)一東盟災(zāi)害管理部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，以改善知識(shí)共享和政策交流：進(jìn)行技術(shù)和科學(xué)合作以及專(zhuān)業(yè)知識(shí)交流，包括基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警、災(zāi)害預(yù)防和減災(zāi)、災(zāi)害準(zhǔn)備和緊急響應(yīng)，以及災(zāi)害恢復(fù)和重建：中國(guó)為東盟提供災(zāi)害管理技術(shù)和能力建設(shè)支持。②2020年，首次啟動(dòng)“東盟災(zāi)害管理委員會(huì)+中國(guó)”（ACDM Plus China）合作機(jī)制，直接推動(dòng)了雙方加強(qiáng)自然災(zāi)害管理合作。2021年，首屆中國(guó)一東盟災(zāi)害管理部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議批準(zhǔn)了《中國(guó)一東盟災(zāi)害管理工作計(jì)劃（2021-2025）》，共同規(guī)劃雙方未來(lái)災(zāi)害管理合作，旨在更全面、更高效應(yīng)對(duì)氣候變化威脅。東南亞是與中國(guó)共建“一帶一路”倡議的重點(diǎn)地區(qū)，中國(guó)在支持東盟國(guó)家的防災(zāi)減災(zāi)適應(yīng)工作方面尚有待開(kāi)發(fā)的潛力。氣候?yàn)?zāi)害應(yīng)對(duì)系統(tǒng)已經(jīng)不僅是單個(gè)國(guó)家的任務(wù)，而需要各方之間的協(xié)調(diào)和合作，中國(guó)和東盟為共建“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國(guó)際合作機(jī)制，維護(hù)地區(qū)的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。

四、中國(guó)一東盟氣候適應(yīng)治理合作的制約及應(yīng)對(duì)

中國(guó)一東盟氣候適應(yīng)治理合作存在政策整合與協(xié)調(diào)能力欠佳、氣候適應(yīng)投融資不足，以及適應(yīng)治理與地緣政治之間錯(cuò)綜復(fù)雜的相互作用等特定的治理挑戰(zhàn)和困境。對(duì)此，中國(guó)和東盟應(yīng)積極尋求化解策略，提升雙方適應(yīng)治理合作的水平和能力。

4.1中國(guó)一東盟氣候適應(yīng)治理合作的制約

（1）政策整合與協(xié)調(diào)能力欠佳。在氣候適應(yīng)流程中，盡管中國(guó)和東盟在規(guī)劃和實(shí)施適應(yīng)措施上做了諸多努力，但評(píng)估和監(jiān)管仍顯不足。氣候變化監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)預(yù)警包括提升氣候系統(tǒng)監(jiān)測(cè)分析能力、提高精準(zhǔn)預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)水平以及強(qiáng)化極端天氣氣候事件預(yù)警，并依靠多圈層多源觀(guān)測(cè)資料和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)產(chǎn)品、定量化監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系、監(jiān)測(cè)技術(shù)方法等，③雖然中國(guó)與東盟國(guó)家在氣象觀(guān)測(cè)和資料交換方面已有合作，但在氣候?yàn)?zāi)害監(jiān)測(cè)與預(yù)警、社區(qū)氣候?yàn)?zāi)害應(yīng)對(duì)、社區(qū)可持續(xù)生計(jì)、脆弱群體的氣候公正轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域合作不足。①中國(guó)和東盟的氣候適應(yīng)治理合作未形成清晰的目標(biāo)，合作涉及領(lǐng)域廣泛，包括環(huán)境、農(nóng)業(yè)、敏感的第二三產(chǎn)業(yè)、健康與公共衛(wèi)生、清潔能源等。因此，適應(yīng)治理最終依賴(lài)于各個(gè)部門(mén)的成功實(shí)施，但中國(guó)和東盟部門(mén)的正式任務(wù)和職責(zé)使得很難在交叉領(lǐng)域設(shè)計(jì)強(qiáng)有力的氣候適應(yīng)政策。機(jī)構(gòu)分散和冗余體系產(chǎn)生的碎片化也將導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法有效解決氣候適應(yīng)的資源問(wèn)題，甚至出現(xiàn)“監(jiān)管共享”問(wèn)題，多個(gè)潛在監(jiān)管機(jī)構(gòu)為監(jiān)管疏忽創(chuàng)造可預(yù)見(jiàn)的激勵(lì)因素，特別是當(dāng)不良原因跨越司法管轄邊界、損害本身也跨越邊界，以及潛在監(jiān)管范圍存在縱向或橫向碎片化。②

（2）缺乏氣候適應(yīng)資金投入和有效融資手段。隨著氣候風(fēng)險(xiǎn)加劇，幾乎所有發(fā)展中國(guó)家都面臨巨大的適應(yīng)投融資壓力。此外，估算適應(yīng)資金需求需要可靠的數(shù)據(jù)、有效的建模和強(qiáng)大的技術(shù)能力，缺乏這些要素，需求評(píng)估將極大低估真實(shí)的適應(yīng)成本。③中國(guó)也僅有少量學(xué)者對(duì)氣候適應(yīng)資金需求進(jìn)行過(guò)測(cè)算。2019年，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心聯(lián)合清華大學(xué)對(duì)中國(guó)實(shí)施2030年應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)的資金需求展開(kāi)研究，測(cè)算得出各領(lǐng)域截至2030年前的適應(yīng)氣候變化資金需求。根據(jù)研究結(jié)果顯示，“十二五”期間，中國(guó)適應(yīng)氣候變化的資金投入約為3.9萬(wàn)億元，年均投入0．78萬(wàn)億元左右。與上述測(cè)算的2016-2030年年均約1.61萬(wàn)億元的資金需求相比，中國(guó)仍在適應(yīng)資金投入方面每年面臨0.83萬(wàn)億元的巨大資金缺口，其中基礎(chǔ)設(shè)施氣候韌性建設(shè)存在最大資金不足，每年面臨0.48萬(wàn)億元的資金缺口。④東盟國(guó)家在氣候適應(yīng)融資上更加依賴(lài)于國(guó)際援助，在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的國(guó)家自主貢獻(xiàn)中，十個(gè)東盟國(guó)家中有七個(gè)（文萊、馬來(lái)西亞和新加坡除外）設(shè)定了碳減排目標(biāo)，條件都是需接受發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的國(guó)際資金援助。2000年至2019年間，東南亞地區(qū)僅獲得104.2億美元的援助用于投資適應(yīng)能力，氣候減緩項(xiàng)目吸引的資金幾乎是氣候適應(yīng)項(xiàng)目的三倍，越南獲得的氣候適應(yīng)援助金額最多（50億美元），⑤總體而言，中國(guó)和東盟都亟須大量的資金投入和有效的融資手段應(yīng)對(duì)氣候適應(yīng)的資金難題。

（3）面臨強(qiáng)烈的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)和安全戰(zhàn)略博弈。最安全和穩(wěn)定的地緣政治形態(tài)是大致的均勢(shì)，東盟可以從各方獲得政治和經(jīng)濟(jì)利益。相比之下，最危險(xiǎn)的形態(tài)是大國(guó)轉(zhuǎn)型，包括氣候適應(yīng)與能源轉(zhuǎn)型。東盟希望中美能夠通過(guò)提供資金和技術(shù)支持幫助其適應(yīng)氣候變化，并避免在全球治理從霸權(quán)穩(wěn)定轉(zhuǎn)向多極競(jìng)合的過(guò)程中受到附帶損害。盡管轉(zhuǎn)型已然發(fā)生，當(dāng)前的區(qū)域操作系統(tǒng)依舊是為霸權(quán)時(shí)代而非新興多極化時(shí)代所設(shè)計(jì)，美國(guó)壓倒性的經(jīng)濟(jì)和軍事力量，而非公認(rèn)的合法性，為東南亞地區(qū)架構(gòu)提供基礎(chǔ)。⑥本質(zhì)上，東南亞的地緣政治現(xiàn)狀是美國(guó)及盟伴對(duì)中國(guó)展開(kāi)全方位的競(jìng)爭(zhēng)。在氣候融資領(lǐng)域，日本是迄今為止東南亞最大的雙邊和多邊捐助者。2000-2019年，日本提供雙邊氣候融資總額的65%，超過(guò)德國(guó)的11.8%和法國(guó)的8．4%，同樣，日本作為機(jī)構(gòu)資金最大出資方的亞洲開(kāi)發(fā)銀行提供多邊氣候融資總額的32.8%。作為先發(fā)工業(yè)化國(guó)家，日本承擔(dān)著碳排放的歷史責(zé)任，其在東南亞尤其是湄公河地區(qū)的資助活動(dòng)，為其積累了顯著的政治資本。然而，中國(guó)作為有資格獲取此類(lèi)多邊資金的發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)作為世界上主要的雙邊發(fā)展援助國(guó)，面臨著角色定位與利益協(xié)調(diào)的內(nèi)在矛盾。此外，大型水壩是適應(yīng)氣候變化、保障水安全的重要措施。在中國(guó)和湄公河國(guó)家的關(guān)系上，水壩則遠(yuǎn)不是具有可預(yù)測(cè)效果的政治中立的發(fā)展工具，而是在國(guó)際、區(qū)域和地方范圍內(nèi)創(chuàng)造新的政治和空間矛盾的舞臺(tái)。①?gòu)?qiáng)烈的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)和安全戰(zhàn)略博弈意圖導(dǎo)致大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)在區(qū)域?qū)用娓鼮榧ち遥o中國(guó)一東盟氣候適應(yīng)治理帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

4.2中國(guó)和東盟氣候適應(yīng)治理合作障礙的應(yīng)對(duì)

（1）聯(lián)合加強(qiáng)氣候適應(yīng)政策協(xié)調(diào)與框架對(duì)接。政策框架整合和一體化被認(rèn)為是適應(yīng)氣候變化的重要模式。首先，中國(guó)和東盟應(yīng)注重《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下統(tǒng)籌性的適應(yīng)政策和支持程序。氣候適應(yīng)行動(dòng)應(yīng)遵循國(guó)家驅(qū)動(dòng)和完全透明的方法，并考慮到弱勢(shì)群體、社區(qū)和生態(tài)系統(tǒng)，以科學(xué)為基礎(chǔ)并受其指導(dǎo)，并酌情以傳統(tǒng)知識(shí)、原住民的知識(shí)和地方知識(shí)體系為基礎(chǔ)，以期將適應(yīng)納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境政策及行動(dòng)（見(jiàn)圖1）。其次，確認(rèn)中國(guó)與東盟在技術(shù)水平和相關(guān)氣候適應(yīng)機(jī)構(gòu)的能力差距。中國(guó)目前在太陽(yáng)能和風(fēng)能技術(shù)以及氣候變化預(yù)測(cè)預(yù)警技術(shù)方面取得了一定進(jìn)展，可向東盟國(guó)家提供相應(yīng)的技術(shù)轉(zhuǎn)移，建立中國(guó)和東盟氣候變化新能源技術(shù)和監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)網(wǎng)絡(luò)：各機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行知識(shí)經(jīng)驗(yàn)共享，如東盟氣候適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)（ASEAN-CRN）作為區(qū)域交流平臺(tái)，在氣候智能農(nóng)業(yè)方面擁有良好的信息、經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，多年來(lái)已成功開(kāi)展了多項(xiàng)旨在確保農(nóng)業(yè)部門(mén)適應(yīng)氣候變化并優(yōu)化其減緩潛力的活動(dòng)。最后，在既有的高層氣候變化政策對(duì)話(huà)與交流的基礎(chǔ)上，制定專(zhuān)門(mén)的中國(guó)與東盟適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略合作框架，針對(duì)雙方共同的氣候適應(yīng)難題，形成完整的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、措施規(guī)劃、措施實(shí)施以及措施監(jiān)測(cè)流程，同時(shí)關(guān)注社區(qū)、國(guó)家和區(qū)域各層級(jí)相區(qū)分的氣候適應(yīng)方法與手段。

（2）積極尋求氣候適應(yīng)治理資金支持。首先，多邊開(kāi)發(fā)銀行在管理大型適應(yīng)項(xiàng)目、確保財(cái)務(wù)透明度方面具有豐富經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)和東盟可通過(guò)多邊開(kāi)發(fā)銀行，如世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行撥款、貸款和技術(shù)援助為氣候適應(yīng)合作項(xiàng)目提供融資。其次，中國(guó)和東盟在穩(wěn)定的法律和監(jiān)管框架下共同推動(dòng)氣候適應(yīng)融資的公私合作伙伴關(guān)系（Public-PrivatePartnerships），政府與私營(yíng)部門(mén)加強(qiáng)合作，政府提供初步投資支持、土地使用權(quán)或補(bǔ)貼，利用私營(yíng)部門(mén)的財(cái)力和技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)，減輕公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，并推動(dòng)適應(yīng)技術(shù)創(chuàng)新。再次，中國(guó)和東盟應(yīng)該充分利用綠色氣候基金（Green Climate Fund）和《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下的適應(yīng)基金，同時(shí)基于廣大發(fā)展中國(guó)家的立場(chǎng)，敦促發(fā)達(dá)國(guó)家兌現(xiàn)氣候適應(yīng)融資承諾。如2021年《格拉斯哥氣候公約》要求發(fā)達(dá)國(guó)家到2025年將集體提供的適應(yīng)資金在2019年的基礎(chǔ)上增加一倍，從而提高國(guó)際公共適應(yīng)資金的可及性和有效性。

（3）有效平衡適應(yīng)治理與發(fā)展的關(guān)系。首先，超越現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的路徑依賴(lài)。中國(guó)和東盟急需增加工業(yè)生產(chǎn)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略往往忽視氣候影響，與長(zhǎng)期適應(yīng)目標(biāo)難以兼容。路徑依賴(lài)在多個(gè)治理層面上既強(qiáng)化了機(jī)構(gòu)、權(quán)力和知識(shí)，又被機(jī)構(gòu)、權(quán)力和知識(shí)強(qiáng)化。①中國(guó)和東盟應(yīng)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的優(yōu)先事項(xiàng)、跨尺度政治權(quán)力和積極的適應(yīng)行動(dòng)之間找到平衡，如通過(guò)持續(xù)的技術(shù)變革尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與氣候適應(yīng)的相容性。其次，關(guān)注邊緣化群體的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)脆弱性因素。氣候適應(yīng)治理不僅是一個(gè)技術(shù)官僚和政治中立的反應(yīng)問(wèn)題，還是一個(gè)決策和行動(dòng)的過(guò)程，反映了現(xiàn)有權(quán)力動(dòng)態(tài)和嚴(yán)重不平等的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。②東南亞部分國(guó)家主要的氣候脆弱性來(lái)源與社會(huì)結(jié)構(gòu)和貧困有關(guān)，這些問(wèn)題尚未得到解決，建設(shè)氣候韌性發(fā)展路徑對(duì)減少貧困只會(huì)產(chǎn)生邊際效應(yīng)。③中國(guó)和東盟將邊緣化群體納入氣候適應(yīng)計(jì)劃是糾正歷史不公、促進(jìn)社會(huì)正義的重要環(huán)節(jié)。

（4）積極管控氣候適應(yīng)治理的地緣政治。隨著各國(guó)將戰(zhàn)略利益置于加強(qiáng)氣候適應(yīng)的集體努力之上，地緣政治競(jìng)爭(zhēng)成為氣候適應(yīng)退化的驅(qū)動(dòng)因素，中國(guó)和東盟需要對(duì)氣候地緣政治風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管理。首先，推動(dòng)氣候適應(yīng)“去政治化”。氣候變化是無(wú)法對(duì)沖的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)和東盟的氣候適應(yīng)治理合作應(yīng)被框定為一個(gè)超越政治、符合各方共同利益的問(wèn)題。在水治理問(wèn)題上，雙方應(yīng)在瀾湄合作機(jī)制的基礎(chǔ)上加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，在水資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)、管理和利用，水文信息、涉水?dāng)?shù)據(jù)和信息共享和監(jiān)測(cè)，防災(zāi)減災(zāi)，飲水安全，大壩安全，能力建設(shè)，人員培訓(xùn)，全流域水治理等領(lǐng)域開(kāi)展務(wù)實(shí)合作。④其次，鼓勵(lì)氣候適應(yīng)的“二軌外交”。地緣政治給傳統(tǒng)氣候外交帶來(lái)不確定性?！岸壨饨弧笨梢猿洚?dāng)有效的信息轉(zhuǎn)移渠道，提供非正式的空間和靈活的設(shè)置塑造中國(guó)和東盟的適應(yīng)治理合作關(guān)系。同時(shí)，“二軌外交”考慮了不同利益相關(guān)者的重要性，有利于解決中國(guó)和東盟國(guó)家間的權(quán)力不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。最后，關(guān)注非國(guó)家行為體在適應(yīng)治理中的作用。非政府組織、企業(yè)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)等非國(guó)家行為體在加強(qiáng)和支持氣候適應(yīng)過(guò)程中具有巨大潛力，有助于繞過(guò)國(guó)家層面的地緣政治和外交緊張局勢(shì)。中國(guó)和東盟可通過(guò)非國(guó)家行為者的中立平臺(tái)和資源，持續(xù)性地維持適應(yīng)治理措施，如東南亞中資企業(yè)更多參與到當(dāng)?shù)氐臍夂蜻m應(yīng)型基礎(chǔ)設(shè)施和援助項(xiàng)目中。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著氣候變化繼續(xù)對(duì)全球穩(wěn)定構(gòu)成重大威脅，推動(dòng)氣候適應(yīng)日益成為國(guó)際共識(shí)，中國(guó)和東盟的氣候適應(yīng)治理合作也成為區(qū)域氣候韌性的關(guān)鍵支柱之一。在平衡世界整體利益和各國(guó)局部利益的過(guò)程中，氣候適應(yīng)治理體系難免涉及責(zé)任和義務(wù)的分擔(dān)，引發(fā)國(guó)家間的沖突和緊張。氣候治理由此呈現(xiàn)政治化傾向，而世界政治嵌入了一個(gè)包含等級(jí)制和權(quán)力不平等的規(guī)范與制度結(jié)構(gòu)內(nèi)，從而內(nèi)生地產(chǎn)生論爭(zhēng)、抵制和分配性斗爭(zhēng)。①全球發(fā)展倡議構(gòu)筑應(yīng)對(duì)各種氣候適應(yīng)治理挑戰(zhàn)的綜合框架，為中國(guó)和東盟的氣候適應(yīng)治理合作提供了路徑方向。中國(guó)一東盟氣候適應(yīng)治理源于共同的適應(yīng)正義需求和契合的適應(yīng)政策和制度框架，通過(guò)匯集資源和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，全球發(fā)展倡議倡導(dǎo)將氣候適應(yīng)融人區(qū)域和國(guó)家發(fā)展進(jìn)程，確保適應(yīng)因素嵌入自然生態(tài)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)。一方面，中國(guó)和東盟國(guó)家氣候適應(yīng)合作取得顯著進(jìn)展，二者對(duì)水資源和陸地、海洋生態(tài)系統(tǒng)予以適應(yīng)，并加強(qiáng)在基礎(chǔ)設(shè)施以及產(chǎn)業(yè)與技術(shù)領(lǐng)域的適應(yīng)合作：針對(duì)社會(huì)脆弱性，中國(guó)和東盟重點(diǎn)關(guān)注了農(nóng)業(yè)與糧食安全、健康與公共衛(wèi)生的適應(yīng)合作。另一方面，中國(guó)一東盟在氣候適應(yīng)治理仍面臨多重制約，如適應(yīng)機(jī)構(gòu)和框架的多樣性使適應(yīng)戰(zhàn)略和政策的協(xié)調(diào)復(fù)雜化：確保國(guó)家政府和國(guó)際援助的充足適應(yīng)資金支持存在困難，以及氣候適應(yīng)治理與地緣政治競(jìng)合復(fù)雜的相互作用關(guān)系等。中國(guó)和東盟應(yīng)在適應(yīng)政策協(xié)調(diào)與框架對(duì)接、尋求多方適應(yīng)資金、平衡適應(yīng)治理與發(fā)展的關(guān)系及管控氣候地緣政治危機(jī)等方面強(qiáng)化行動(dòng)，營(yíng)造支持可持續(xù)和韌性發(fā)展的適應(yīng)環(huán)境，為有效應(yīng)對(duì)氣候變化威脅作出獨(dú)特貢獻(xiàn)。