摘要： 多邊機構(gòu)是美國實施大國戰(zhàn)略競爭政策的重要一環(huán)。美國在聯(lián)合國對華實施打壓遏制政策，是其大國競爭戰(zhàn)略的延伸，也是其奉行“美國例外主義”和將聯(lián)合國“戰(zhàn)場化”的突出體現(xiàn)。美國行政當(dāng)局、國會及戰(zhàn)略界均參與到有關(guān)在聯(lián)合國對華打壓遏制政策的設(shè)計之中，對中國在聯(lián)合國影響力的提升作出系統(tǒng)性反應(yīng)，并重點尋求打擊中國的規(guī)范倡導(dǎo)、阻遏中國的人才輸送、抹黑中國的國家形象、瓦解中國的伙伴關(guān)系。美國的大國競爭政策破壞了聯(lián)合國正常的合作氛圍和運作秩序，加劇了聯(lián)合國的動蕩和分裂，阻礙了全球治理的進(jìn)程和效能。面對美國壓力，中國堅持真正的多邊主義，堅定維護(hù)發(fā)展中國家的合法權(quán)益，推動構(gòu)建公正合理的國際秩序。展望未來，更好地發(fā)揮聯(lián)合國對大國關(guān)系的調(diào)節(jié)功能對于維護(hù)國際和平與穩(wěn)定具有重要意義和價值。

關(guān)鍵詞：美國；中國；聯(lián)合國；大國競爭；多邊主義

中圖分類號：Ｄ８１３．２ 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２５）０１－００１１－１５

面對世界多極化加速演進(jìn)，美國產(chǎn)生前所未有的霸權(quán)衰落焦慮感，從維護(hù)霸權(quán)地位出發(fā)將當(dāng)今世界界定為大國戰(zhàn)略競爭的時代。美國的霸權(quán)主義和民族主義使得美國不可避免地走向?qū)ζ渌髧臄骋?，?將中國視為“霸權(quán)地位的首要挑戰(zhàn)者”，并把多邊機構(gòu)作為實施大國戰(zhàn)略競爭政策的重要一環(huán)，在聯(lián)合國持續(xù)加大對華打壓遏制。美國的大國戰(zhàn)略競爭政策加劇了聯(lián)合國的動蕩和分裂，是全球治理進(jìn)程的重要破壞性因素。

一、美國對國際秩序及自身角色的認(rèn)知

大國戰(zhàn)略競爭構(gòu)想深刻影響美國的對外政策。對霸權(quán)衰落的擔(dān)憂、對現(xiàn)有國際秩序的不滿，以及對競爭對手的遏制打壓，成為當(dāng)前美國對外政策的主要著眼點。美國將聯(lián)合國視為維護(hù)霸權(quán)地位和國際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重要工具。①在大國戰(zhàn)略競爭構(gòu)想下，美國認(rèn)為必須在聯(lián)合國與“主要戰(zhàn)略競爭對手”中國爭奪國際影響力。

１．１ 美國的大國戰(zhàn)略競爭構(gòu)想

在美國看來，隨著世界從單極格局向新興的多極格局過渡，世界正變得越來越具有競爭性，外部環(huán)境變化要求美國采取更加狹隘自利的外交政策。美國國家情報委員會發(fā)布的《全球趨勢報告２０４０：一個競爭更為激烈的世界》提出：“未來二十年，國際體系中的權(quán)力來源將進(jìn)一步演變……沒有一個國家能在所有地區(qū)或領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，各類行為體將依據(jù)自身利益，競相塑造國際體系?！雹谠诖髧鴳?zhàn)略競爭構(gòu)想下，美國改變了其對國際秩序及美國角色的看法。美國布魯金斯學(xué)會研究人員托馬斯· 賴特（Ｔｈｏｍａｓ Ｗｒｉｇｈｔ）就表示，“當(dāng)今世界大國之間的地緣政治競爭在加劇，正處于政治巨變早期階段的時刻；在大國競爭時代，美國促進(jìn)自由國際秩序已經(jīng)沒有意義。”③加拿大學(xué)者杰夫·努南（Ｊｅｆｆ Ｎｏｏｎａｎ）關(guān)于美國外交政策的分析同樣提出，“自由國際秩序僅是對特定時代挑戰(zhàn)的回應(yīng)，今天的世界與１９４５ 年相比有很大不同，自由國際秩序已經(jīng)難以維護(hù)美國核心國家利益，為此需要加以改革。”

特朗普政府是美國此輪大國戰(zhàn)略競爭構(gòu)想的始作俑者。特朗普第一任期內(nèi)推出的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》和《美國國防戰(zhàn)略報告》都直言不諱地表示，世界進(jìn)入大國競爭的時代，世界政治的基本特征已轉(zhuǎn)化為權(quán)力轉(zhuǎn)移和大國競爭。２０１７ 年１２ 月發(fā)布的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》強調(diào)權(quán)力在國際政治中的核心地位，將世界視為“大國間競爭優(yōu)勢的舞臺”。報告表示，激烈的軍事、經(jīng)濟(jì)和政治競爭正在世界各地進(jìn)行，美國需要將確保自身的優(yōu)勢地位作為主要目標(biāo)，聲稱將恢復(fù)“冷戰(zhàn)式”的戰(zhàn)略競爭，加大在國防、產(chǎn)業(yè)、科技等領(lǐng)域的投入以重新掌握權(quán)力優(yōu)勢。特朗普政府明確將中國界定為“主要戰(zhàn)略競爭對手”，表示美國的影響力、價值觀和財富正面臨中國和俄羅斯的“挑戰(zhàn)”，兩國“想要塑造一個與美國的價值觀和利益相反的世界”。⑤２０１８ 年１ 月出臺的《美國國防戰(zhàn)略報告》同樣渲染大國競爭，“美國繁榮和安全面臨的核心挑戰(zhàn)是……修正主義大國（特別是中國和俄羅斯）的長期戰(zhàn)略競爭的重新出現(xiàn)”。

拜登政府延續(xù)并強化了特朗普政府關(guān)于將大國競爭作為首要挑戰(zhàn)的認(rèn)識。同時，在方法上，與特朗普政府通過戰(zhàn)略收縮和單邊主義手段提升自身競爭優(yōu)勢的路徑不同，拜登政府更加強調(diào)通過聯(lián)盟方式應(yīng)對挑戰(zhàn)。拜登政府２０２２年１０ 月發(fā)布的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》提出：“后冷戰(zhàn)時代已經(jīng)確定地結(jié)束了，大國之間正在進(jìn)行競爭，以塑造未來的局面?！睋?jù)此，報告認(rèn)為“美國和世界正處于決定性的十年”，各國在共同利益方面的全球合作已經(jīng)減弱，美國正處于塑造未來國際秩序的戰(zhàn)略競爭之中。拜登政府在報告中把中美競爭界定為“圍繞國際秩序塑造”的競爭，“民主和威權(quán)”間的競爭。美國炒作中國為“系統(tǒng)性挑戰(zhàn)”的危害，并借此動員建立針對中國的廣泛同盟體系。為此，報告提出所謂“包容性聯(lián)盟”的概念，強調(diào)“同盟關(guān)系是美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)”，尋求聯(lián)合其他西方國家壟斷各領(lǐng)域國際規(guī)則解釋權(quán)和制定權(quán)。①在大國戰(zhàn)略競爭構(gòu)想下，美國政府渲染和推動在各領(lǐng)域?qū)嵤θA競爭。

作為美國大國戰(zhàn)略競爭構(gòu)想的核心理念，“美國優(yōu)先”是在美國的國際影響力持續(xù)下降、國內(nèi)危機不斷出現(xiàn)、同盟內(nèi)部分化不斷加重等因素驅(qū)動下所形成的，并在一定程度上已經(jīng)成為美國兩黨的共識。②有學(xué)者在比較分析特朗普政府和拜登政府在全球治理問題上的目標(biāo)和規(guī)劃后發(fā)現(xiàn)，兩者并無實質(zhì)性差別，都以“美國優(yōu)先”為核心理念，都以服務(wù)于大國競爭為目標(biāo)，都將提升自身硬實力而非軟實力作為參與全球治理的核心。

１．２ “ 戰(zhàn)場化” 是美國對聯(lián)合國政策的基本特征

美國是戰(zhàn)后國際組織的主要設(shè)計者，在霸權(quán)利益和“美國例外論”的引導(dǎo)下將其對國際秩序的支配優(yōu)勢看作理所當(dāng)然。英國學(xué)者馬丁·雅克（Ｍａｒｔｉｎ Ｊａｃｑｕｅｓ）就曾表示：“我們?nèi)绱说亓?xí)慣于世界是西方或美國的，以至于我們很少想到過其反面。在這個按照西方的形象塑造的世界中，西方人有著巨大而多元的隱形利益。所以，無論從利益或思維定勢上，西方和美國都很難接受一個他們的影響力日益消退的世界?！?/p>

面對中國等新興國家崛起及推動建立更加公正合理的國際秩序，美國認(rèn)為國際組織已經(jīng)成為圍繞國際權(quán)力和國際秩序競爭的競技場。２０２０ 年６ 月，美國智庫新美國安全中心研究人員克里斯廷·李（Ｋｒｉｓｔｉｎｅ Ｌｅｅ）在美中經(jīng)濟(jì)和安全審查委員會舉行的聽證會上，將聯(lián)合國描述為“新興的爭奪影響力的戰(zhàn)場”，尤其是“意識形態(tài)競爭的關(guān)鍵舞臺”。⑤ ２０２０ 年９ 月，美國籍聯(lián)合國主管政治事務(wù)的前副秘書長杰弗里·費爾特曼（Ｊｅｆｆｒｅｙ Ｆｅｌｔｍａｎ）發(fā)文稱，“讓中國在美國領(lǐng)導(dǎo)下建立的體系內(nèi)運作，給了美國相當(dāng)于主場優(yōu)勢的機會，然而，中國正在擴大在聯(lián)合國的影響力，這對美國造成明顯的壓力，因為美國已經(jīng)習(xí)慣于聯(lián)合國的許多和平與安全問題保持對美順從”。他表示：“聯(lián)合國仍然可以成為美國價值觀和利益的倍增器，但前提是華盛頓現(xiàn)在要爭奪影響力，而不是假定聯(lián)合國會自動服從?！?/p>

在“戰(zhàn)場化”方針的影響下，美國政府明顯輕視全球治理的價值和大國協(xié)調(diào)合作的必要性，轉(zhuǎn)而將聯(lián)合國推向權(quán)力爭奪的漩渦之中。２０１７ 年版的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》聲稱：美國的競爭對手“已經(jīng)長期認(rèn)識到多邊機構(gòu)的力量，并用這些機構(gòu)推進(jìn)國家利益……如果美國將這些機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)讓與對手，塑造對美國有利的發(fā)展機會就會喪失。”報告宣稱，美國“將在多邊組織中實施競爭并扮演領(lǐng)導(dǎo)角色”。⑦ ２０１８年２ 月，美國國務(wù)院和國際發(fā)展署聯(lián)合出臺的《聯(lián)合戰(zhàn)略計劃：２０１８—２０２２ 財年》表示要提防“其他國家增加對多邊平臺的參與和財政貢獻(xiàn)”，因為“這可能削弱美國實現(xiàn)關(guān)鍵政策目標(biāo)的影響力”。⑧ ２０２２ 年版的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》再次提出，美國“將建立最強大和最廣泛的國家聯(lián)盟”，加強集體影響力，塑造全球戰(zhàn)略環(huán)境。報告尤其強調(diào)，“要同中國展開國際規(guī)則競爭，將積極領(lǐng)導(dǎo)制定新的全球規(guī)則，而不能將規(guī)則制定權(quán)拱手讓與中國?！?/p>

美國戰(zhàn)略界不少人士同樣認(rèn)為美國需要保持廣泛的全球存在以便與中國相競爭，主張將聯(lián)合國作為推行大國競爭戰(zhàn)略的平臺，支持美國政府在聯(lián)合國系統(tǒng)實施戰(zhàn)略競爭政策。例如，２０２０ 年５ 月，美國傳統(tǒng)基金會發(fā)布的報告就明確提出：“國際組織是大國競爭的魔鬼游樂場?！薄懊绹拇髧偁帒?zhàn)略需要一個新的綱領(lǐng)。除了在海洋、經(jīng)貿(mào)和網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域與中國相抗衡外，美國政府需要制定更好的博弈計劃在聯(lián)合國和其他國際論壇上勝過中國?！睋?jù)此，報告主張美國對國際組織的有效策略應(yīng)采取退出、改革和取代相組合的混合戰(zhàn)略。

二、美國在聯(lián)合國遏制中國影響力的戰(zhàn)略布局

美國在聯(lián)合國對華打壓遏制是其大國戰(zhàn)略競爭政策的延伸，也是其奉行美國“例外主義”和將聯(lián)合國“戰(zhàn)場化”的突出體現(xiàn)。美國行政當(dāng)局、國會和戰(zhàn)略界參與到有關(guān)在聯(lián)合國對華實施打壓遏制的政策設(shè)計之中，對中國在聯(lián)合國的影響力的提升作出系統(tǒng)性反應(yīng)，重點尋求打擊中國的規(guī)范倡導(dǎo)、阻遏中國對官僚機構(gòu)的人才輸送、抹黑中國的國家形象、挑撥中國的伙伴關(guān)系。

２．１ 美國對中國多邊參與的認(rèn)知

積極參與全球治理，推動全球治理體制機制改革，是中國外交戰(zhàn)略和外交使命的重要組成部分。黨的十八大以來，中國積極推動全球治理體系朝著更加公正合理的方向發(fā)展，同時更加強調(diào)通過履行義務(wù)和作出貢獻(xiàn)提升在相關(guān)國際組織中的地位及在國際事務(wù)上的影響力和話語權(quán)，進(jìn)而更加深入地參與全球治理和國際規(guī)則制定。在這一認(rèn)識和理念基礎(chǔ)上，中國采取積極的多邊政策，在思想理念、財政支出、人員派遣等領(lǐng)域?qū)β?lián)合國的貢獻(xiàn)和影響力大幅提升。③盡管如此，中國在聯(lián)合國的影響力和話語權(quán)仍有較大的提升空間。

聯(lián)合國是中美互動的重要多邊平臺。在奧巴馬政府時期，多邊領(lǐng)域一度成為中美合作的亮點。例如，中美是應(yīng)對氣候變化的《巴黎協(xié)定》的關(guān)鍵推動者。２０１５ 年聯(lián)合國峰會期間，中美兩國簽署了關(guān)于發(fā)展合作的諒解備忘錄，確定了在發(fā)展問題上加強合作的意向和領(lǐng)域，其中包括糧食安全、全球衛(wèi)生安全、人道主義援助和災(zāi)害應(yīng)對等。然而，在對華戰(zhàn)略競爭的背景下，以美國為首的西方國家從霸權(quán)利益出發(fā)炒作新一輪“中國威脅論”，渲染中國對國際制度和國際秩序的“消極影響”，指責(zé)“中國試圖從聯(lián)合國內(nèi)部改變國際秩序”，對此在西方世界進(jìn)行了一系列動員。新一輪“中國威脅論”策略的核心是制造所謂“民主—威權(quán)”二元身份對立，把中國描繪成“自由國際秩序的挑戰(zhàn)者”，進(jìn)而指責(zé)中國提升在國際組織影響力的努力“威脅到以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際秩序”，遂動員盟友在多邊平臺聯(lián)合制華。例如，美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（ＣＳＩＳ）發(fā)布的一份題為《在多邊體系中競爭和取勝：美國在聯(lián)合國的領(lǐng)導(dǎo)地位》的報告中就明確表示：“美國在聯(lián)合國保持強大的影響力，不僅是出于安全目的，也是為了對抗中國的崛起?！雹傩旅绹踩行陌l(fā)布的報告指責(zé)中國“正在利用經(jīng)濟(jì)、政治和制度性權(quán)力從內(nèi)部改變?nèi)蛑卫眢w系，包括對人權(quán)、民主等概念進(jìn)行不同于西方國家的重新界定，推崇國家主權(quán)原則，以及推廣包含中國價值觀和外交政策目標(biāo)的全球共識”。②該中心研究人員克里斯廷·李（Ｋｒｉｓ?ｔｉｎｅ Ｌｅｅ）在美中經(jīng)濟(jì)和安全審查委員會舉行的聽證會上表示，“中國投入大量資源利用在聯(lián)合國日益增長的影響力創(chuàng)造一個有利于確保和推進(jìn)中國核心經(jīng)濟(jì)和安全利益的國際環(huán)境”，指責(zé)“中國在人權(quán)領(lǐng)域、‘一帶一路’倡議、國際標(biāo)準(zhǔn)等方面對美國的領(lǐng)導(dǎo)地位構(gòu)成挑戰(zhàn)”。③

對于美國炒作新一輪“中國威脅論” 的邏輯，國際危機組織專家理查德·高文（ＲｉｃｈａｒｄＧｏｗａｎ）就曾表示，美國政府對全球事務(wù)有兩個先入為主的觀念：第一，中國是一個不折不扣的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略“競爭者”，必須予以反擊；第二，國際組織和國際法對美國存在內(nèi)在的偏見，需要予以擊敗或忽略。兩個觀念合二為一成為一個單一工作假設(shè)，即中國正在利用多邊體系來“壓制”美國。當(dāng)務(wù)之急是限制中國在多邊機構(gòu)中不斷上升的影響力。④綜合分析西方媒體和智庫的相關(guān)評論，西方國家對中國多邊政策的污蔑和指責(zé)主要包括五個方面：其一，中國在多邊機制追求的政治目標(biāo)與所謂“自由國際秩序”相沖突；其二，中國試圖通過聯(lián)合國機構(gòu)“使本國的利益和發(fā)展路徑國際化和合法化”；其三，中國試圖通過提供更多資金“影響多邊機構(gòu)的運作和改變國際發(fā)展合作規(guī)范”；其四，中國試圖在多邊機構(gòu)“壓制”對中國人權(quán)狀況的批評；其五，中國試圖將更多的本國公民“輸送”至聯(lián)合國。

２．２ 美國遏制中國國際影響力的戰(zhàn)略籌劃

當(dāng)前，在美國的外交政策辯論中，正在圍繞對華政策形成新的共識。⑤有評論指出，對華戰(zhàn)略競爭，已經(jīng)成為彌合美國左翼和右翼分歧的主要因素及美國新的外交政策指導(dǎo)原則。⑥美國行政當(dāng)局、立法機構(gòu)和智庫共同參與了旨在對華實施戰(zhàn)略競爭和遏制中國的國際影響力的政策設(shè)計。

（１）行政當(dāng)局?jǐn)M定戰(zhàn)略方針，組建專門政府機構(gòu)。美國竭力維持在聯(lián)合國等多邊機制的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對中國增加對國際組織的貢獻(xiàn)及影響力上升有著強烈戒備心理。邁克爾·蓬佩奧（Ｍｉ?ｃｈａｅｌ Ｒ． Ｐｏｍｐｅｏ）任國務(wù)卿時曾公開批評美國前任政府偏離了現(xiàn)實主義原則，錯誤地認(rèn)為“把中國和俄羅斯等國家納入所謂的以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際秩序能夠加速其國內(nèi)的民主化進(jìn)程”，錯誤地希望“由國際組織和達(dá)成一致的行為準(zhǔn)則組成的國際秩序能夠約束它們對鄰國和美國的行為”。⑦特朗普政府２０２０ 年５ 月出臺的《美國對中華人民共和國的戰(zhàn)略方針》報告，明確地將中美關(guān)系確定為“大國競爭”，表示“美國認(rèn)識到兩種制度之間的長期戰(zhàn)略競爭”，對華將采取“全政府”的競爭路徑。報告指責(zé)“中國利用以自由開放規(guī)則為基礎(chǔ)的國際秩序，在推動構(gòu)建人類命運共同體的旗幟之下促進(jìn)全球治理主張，試圖以有利于自己的方式重塑國際體系”。報告提出要在國際體系層面實施競爭性戰(zhàn)略，遏制中國的全球治理理念的傳播，還表示為了應(yīng)對北京的“挑戰(zhàn)”，美國已經(jīng)采取對華競爭性方針，以密切評估中國的意圖和行動，評估美國的戰(zhàn)略優(yōu)勢和缺陷，并接受更高水平的雙邊摩擦。①

特朗普第一任期時，美國成立專門的多邊事務(wù)辦公室并設(shè)立聯(lián)合國事務(wù)特使，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)美國與盟國在多邊機制的行動，并明確將這些新機構(gòu)的任務(wù)界定為“對抗中國等國家在聯(lián)合國的影響力”。２０１８ 年１２ 月，美國商務(wù)部前高級官員伊麗莎白·艾琳·沃爾什（Ｅｌｉｚａｂｅｔｈ ＥｒｉｎＷａｌｓｈ）被任命負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)國家安全委員會多邊事務(wù)辦公室，其明確任務(wù)便是遏制中國在聯(lián)合國和其他國際組織的影響力。② ２０２０ 年初，特朗普政府又在國務(wù)院內(nèi)設(shè)立了一名聯(lián)合國事務(wù)特使，其職能包括廣泛應(yīng)對中國、俄羅斯及其他行為體在聯(lián)合國的影響。美國國務(wù)院明確表示，這一職位是為了“對抗中國及聯(lián)合國其他國家的惡意影響”。③

拜登政府上臺后進(jìn)一步強化了在多邊領(lǐng)域遏制中國影響力的戰(zhàn)略。④ ２０２１ 年２ 月４ 日，拜登上任不久就在國務(wù)院表示，美國政府將在全球治理領(lǐng)域“反擊中國的進(jìn)攻”。⑤而美國常駐聯(lián)合國代表團(tuán)則明確將“對抗中國在聯(lián)合國的影響力”作為其主要任務(wù)和成就。在國會支持下，拜登政府在國務(wù)院國際組織事務(wù)局成立了一個新的“多邊戰(zhàn)略和人事辦公室”，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和實施美國參與國際組織的戰(zhàn)略，以對抗中國在聯(lián)合國系統(tǒng)中的影響力。據(jù)報道，該辦公室的職責(zé)重點包括：跟蹤國際組織選舉工作；為尋求關(guān)鍵職位的美國候選人籌劃競選活動；審查聯(lián)合國決議和文件，阻止人類命運共同體、合作共贏等美方認(rèn)為與美利益和價值觀不相符的表述。

此外，抗衡中國的影響力也成為拜登政府謀求重新加入聯(lián)合國教科文組織和聯(lián)合國人權(quán)理事會的重要動力。美國國務(wù)院在向國會提交的關(guān)于年度預(yù)算的報告中就提出，重新加入聯(lián)合國教科文組織“將釋放對美國的重大機遇”，“將使美國能夠抗衡中國的影響或促進(jìn)美國的其他國家利益”。⑦ ２０２２ 年１ 月，美國經(jīng)選舉重新進(jìn)入聯(lián)合國人權(quán)理事會。２０２３ 年７ 月，美國重新加入聯(lián)合國教科文組織。

（２）國會通過立法權(quán)推動行政當(dāng)局采取競爭性措施。２０１７ 年以來，美國國會頻繁舉行聽證會并發(fā)起多項有關(guān)限制中國在國際組織影響力的法案。２０１９ 年２ 月，美國參議院外交關(guān)系委員會舉行聽證會評估美國在世界的角色。參議院外交關(guān)系委員會主席、共和黨參議員吉姆·里施（Ｊｉｍ Ｒｉｓｃｈ）在開場白中就表示：“在整整一代人的時間里，美國首次面對一場可能破壞第二次世界大戰(zhàn)后美國與盟國創(chuàng)建的世界秩序的大國競爭。”⑧同年９ 月，美國參議員提出一項兩黨法案，要求國家情報總監(jiān)向國會提交報告，匯報“有關(guān)中國在國際組織擴大影響的目標(biāo)、范圍和手段”。

值得注意的是，美國參議院２０２０ 年５ 月通過的《２０２０ 年對外援助審查法案》，針對中國在國際組織中不斷上升的影響力，明確提出要在多邊援助、國際組織人員等方面應(yīng)對中國的影響，要求建立一個政府間多邊審查工作組對國際組織執(zhí)行使命的情況以及服務(wù)美國利益的情況進(jìn)行評估。②同年８ 月，共和黨籍眾議員、眾議院中國工作組主席邁克·麥考爾（Ｍｉｃｈａｅｌ Ｍｃ?Ｃａｕｌ）提出《２０２０ 年聯(lián)合國透明度和問責(zé)制法案》，授權(quán)美國總統(tǒng)將中國等國家列為“惡意全球行為者”，要求美國總統(tǒng)指示美國常駐聯(lián)合國代表反對惡意影響行動和參與此類行動的聯(lián)合國雇員，并提出“支持臺灣地區(qū)加入聯(lián)合國或有意義地參與聯(lián)合國實體”。該法案還提出，在國務(wù)院國際組織事務(wù)局內(nèi)新設(shè)立一個美國公民辦公室，以促進(jìn)美國公民在包括聯(lián)合國在內(nèi)的國際組織中的候選資格，并與中國籍候選人相競爭，要求國務(wù)院應(yīng)至少增加５０％的由美國資助的初級聯(lián)合國專業(yè)人員職位。③國會在美國對華戰(zhàn)略競爭中扮演立法者、監(jiān)督者、宣傳者的角色，利用其問責(zé)、撥款、人事等權(quán)利不斷推動行政當(dāng)局在國際組織中與中國相對抗。

（３）智庫污名化中國對聯(lián)合國的參與，影響政府認(rèn)知和政策進(jìn)程。美國傳統(tǒng)基金會、新美國安全中心等保守智庫，通過參加國會聽證會、發(fā)布報告等方式在塑造美國對華戰(zhàn)略競爭政策中產(chǎn)生重要影響。這些智庫機構(gòu)提出全方位削弱中國在聯(lián)合國影響力的政策建議，了解這些政策對于理解美國政府的政策走向具有一定的參考意義。

一是主張凝聚國內(nèi)共識，加強對國際組織的參與。美國智庫主張應(yīng)形成兩黨決議，確認(rèn)在聯(lián)合國等國際組織推進(jìn)美國外交政策目標(biāo)的重要性。同時，尋求繞開聯(lián)合國的可能性，通過替代性的多邊機制推進(jìn)“基于美國規(guī)范和價值觀”的國際協(xié)調(diào)，對美國參與的各國際組織進(jìn)行成本效益分析，了解不同國際組織對美國經(jīng)濟(jì)、國防和外交政策利益的相對價值。尋找低成本和高影響力的機會影響多邊體系，策劃新的方式在選定的聯(lián)合國機構(gòu)推進(jìn)美國“品牌”，持續(xù)參加聯(lián)合國和其他國際組織，利用美國的影響力從國際組織內(nèi)部影響規(guī)范和塑造結(jié)果。向聯(lián)合國輸送更多的美國職員，消除缺乏外語能力或招聘程序所造成的障礙，建立鼓勵美國政府人員在聯(lián)合國系統(tǒng)任職的機制。

二是主張建立廣泛國際聯(lián)盟，加大對華攻勢。美國智庫提出，美國應(yīng)與盟友建立數(shù)據(jù)共享平臺，重點跟蹤并反擊中國在聯(lián)合國圍繞人權(quán)和國際規(guī)則方面的活動。主張加大對聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)具有戰(zhàn)略重要性的國家的游說，安排充足資金，制定針對中國、中國合作伙伴及“騎墻國家”在聯(lián)合國活動的全面行動計劃，加大對“騎墻國家”的拉攏。主張美國駐聯(lián)合國代表團(tuán)召集并領(lǐng)導(dǎo)與日本、澳大利亞、歐洲盟友及印度、印度尼西亞等“騎墻國家”的對話協(xié)商，討論中國在聯(lián)合國日益上升的影響力的風(fēng)險及推進(jìn)替代方案的方法，討論所謂“臺灣地區(qū)參與聯(lián)合國問題”，通過在聯(lián)合國提出決議、聲明和信函等方式攻擊中國的人權(quán)狀況。

三是主張通過信息戰(zhàn)定點阻擊中國理念。美國智庫主張在國家安全委員會或國家情報總監(jiān)辦公室建立新的機構(gòu)負(fù)責(zé)收集、分析中國在聯(lián)合國推進(jìn)“一帶一路”倡議和數(shù)字絲綢之路的信息，以及有意識地傳播有關(guān)中國對國際規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)造成負(fù)面影響的信息。新美國安全中心研究人員克里斯廷·李就提出：“美國應(yīng)當(dāng)阻止中國在聯(lián)合國系統(tǒng)試圖稀釋自由價值的努力，尤其是在人權(quán)保護(hù)方面。美國應(yīng)當(dāng)與志同道合國家一道，關(guān)注阻止中國在聯(lián)合國文件中塞入看起來無害的意識形態(tài)術(shù)語———例如，互利共贏、人類命運共同體、國際關(guān)系民主化。這些術(shù)語有意地降低圍繞普遍人權(quán)的共識，美國官員應(yīng)當(dāng)將中國的這些術(shù)語公開的列出來，解釋這些術(shù)語是如何被用來狹隘地推進(jìn)中國的利益，犧牲既有的規(guī)范和價值?！?/p>

由此，美國把遏制中國在聯(lián)合國的影響力作為實施大國競爭戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，行政當(dāng)局、國會和戰(zhàn)略界共同參與針對中國在聯(lián)合國影響力的籌劃，并出臺了一系列遏制措施。

三、美國在聯(lián)合國遏制中國的重點領(lǐng)域

美國在聯(lián)合國采取全方位遏制中國的政策，重點尋求打擊中國的規(guī)范倡導(dǎo)、阻遏中國的人才輸送、抹黑中國的國家形象、瓦解中國的伙伴關(guān)系。

（１）打擊中國的規(guī)范倡導(dǎo)。美國政府把抵制中國倡導(dǎo)的理念作為其“高度優(yōu)先利益”。②據(jù)美國《外交政策》雜志的報道，特朗普政府曾指示其駐聯(lián)合國代表團(tuán)抵制任何有關(guān)中國軟實力的內(nèi)容納入聯(lián)合國決議，尋求將“合作共贏”“民心相通”“人類命運共同體”“一帶一路”等表述從聯(lián)合國決議中抹除。③ ２０２０ 年５ 月，美國白宮和國防部同時發(fā)布的《美國對中華人民共和國的戰(zhàn)略方針》，明確提出要抵制中國全球治理理念的傳播。

這典型地反映在聯(lián)大關(guān)于“非洲發(fā)展新伙伴關(guān)系：執(zhí)行進(jìn)展情況和國際支持”“非洲境內(nèi)沖突起因和促進(jìn)持久和平與可持續(xù)發(fā)展”兩項議題的審議。兩項議題的決議文本分別強調(diào)，“共同致力于謀求全球發(fā)展和合作共贏”“促請國際社會本著合作共贏的精神……在共同人性基礎(chǔ)上構(gòu)建共同未來”。④自列入聯(lián)大議程以來，這兩項議題一直以協(xié)商一致的方式獲得通過。然而，２０１８ 年后在美國的要求下，兩項決議草案被付諸表決。在２０１９ 年９ 月聯(lián)合國大會的審議中，美國不顧非洲國家的普遍意愿，以兩項決議草案包含了有關(guān)“合作共贏”的表述為由投票反對，是聯(lián)合國會員國中唯一投反對票的國家。⑤２０２０ 年歐洲國家加入反對的陣營。兩項決議雖然最終以高票贊成的結(jié)果獲得通過，但也呈現(xiàn)出明顯的分化。在美西方的壓力下，２０２１ 年后決議文本不得不放棄這一表述，并再次轉(zhuǎn)為以未經(jīng)表決的方式通過。

２０２０ 年，圍繞聯(lián)合國成立７５ 周年宣言，美國、英國、加拿大、澳大利亞和新西蘭組成的“五眼聯(lián)盟”及印度甚至阻撓宣言提及“共同未來”（ｓｈａｒｅｄ ｖｉｓｉｏｎ ｆｏｒ ａ ｃｏｍｍｏｎ ｆｕｔｕｒｅ）的措辭。對此，英國聯(lián)合國協(xié)會發(fā)表聲明批評英國政府的做法。聲明表示，這一概念“相當(dāng)古老”，“幾十年來在聯(lián)合國文件中無處不在，從１９８７ 年布倫特蘭委員會可持續(xù)發(fā)展報告到最近幾位聯(lián)合國秘書長的演講”。“使用對單個國家有特別共鳴的語言本身沒有問題。《聯(lián)合國憲章》中的‘我聯(lián)合國人民’的第一個詞就源于美國憲法。事實上，這種方法可以幫助從關(guān)鍵成員國那里獲得有價值的認(rèn)同。”

美國還竭力阻撓聯(lián)合國參與“一帶一路”倡議。尤其是帶頭阻撓“一帶一路”倡議寫入聯(lián)合國決議。例如，２０１６ 年至２０１８ 年，聯(lián)合國安理會關(guān)于駐阿富汗特派團(tuán)（ＵＮＡＭＡ）的授權(quán)決議提出，加強包括“一帶一路”倡議在內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作努力。這期間，美國同意安理會決議有關(guān)措辭，并使決議以全體一致的方式獲得通過。然而從２０１９ 年開始美國將“一帶一路”倡議視為一條“紅線”，拒絕支持在續(xù)簽的聯(lián)合國駐阿富汗特派團(tuán)決議中包含有關(guān)表述。②最終，在美西方的壓力下，２０１９ 年９ 月通過的安理會有關(guān)決議沒有再保留“一帶一路”倡議的表述，而是采取了“互聯(lián)互通”的折中方案。美國國務(wù)院將此稱之為“對于美國致力于刪除有關(guān)‘一帶一路’倡議的努力而言是巨大勝利”。③此外，美國還對聯(lián)合國官員的表態(tài)設(shè)限，粗暴干涉聯(lián)合國的正常立場。“一帶一路”倡議得到聯(lián)合國系統(tǒng)的廣泛認(rèn)同，古特雷斯秘書長連續(xù)三次出席“一帶一路”高峰合作論壇。聯(lián)合國兒童基金會執(zhí)行主任亨麗埃塔·福爾（Ｈｅｎｒｉｅｔｔａ Ｆｏｒｅ）等美國籍的聯(lián)合國官員，同樣對“一帶一路”倡議表示贊賞。福爾在２０１８ 年６ 月舉行的一次高級別研討會上就表示：“一帶一路”倡議為改善世界范圍兒童的生存、營養(yǎng)、發(fā)展和保護(hù)提供了機會，“一帶一路”倡議的愿景也是兒童的愿景。然而，據(jù)報道，在福爾作出支持“一帶一路”倡議的表態(tài)后，美國駐聯(lián)合國大使的妮基·黑利（ＮｉｋｋｉＨａｌｅｙ）即向福爾施加壓力，表達(dá)關(guān)注，并提醒美國反對“一帶一路”倡議的立場。

（２）阻遏中國對國際組織的人才輸送。國際組織職員對于國際組織決策和運轉(zhuǎn)具有關(guān)鍵性的影響，也因此成為美國對華戰(zhàn)略競爭的一個重點領(lǐng)域。美國政府一方面把增加美國人在聯(lián)合國的職員作為其優(yōu)先事項，另一方面極力阻撓中國公民在聯(lián)合國的任職機會，聯(lián)合盟友阻撓中國候選人擔(dān)任聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)負(fù)責(zé)人，并限制中國公民擔(dān)任聯(lián)合國官員和雇員。

２０１９ 年聯(lián)合國糧農(nóng)組織總干事選舉后，美國負(fù)責(zé)政治事務(wù)的副國務(wù)卿戴維·黑爾（ＤａｖｉｄＨａｌｅ）向國務(wù)院工作人員表示，美國從這次經(jīng)歷中吸取了教訓(xùn)，并正在把這些經(jīng)驗應(yīng)用于“即將到來的其他戰(zhàn)斗”。⑤美國眾議院外交事務(wù)委員會共和黨籍領(lǐng)袖邁克· 麥考爾（ ＭｉｃｈａｅｌＭｃＣａｕｌ）在２０１９ 年９ 月第７４ 屆聯(lián)合國大會召開前夕發(fā)文提出，美國代表團(tuán)必須向其盟友和合作伙伴表明他們面臨的來自中國的“威脅”，還特別強調(diào)“中國籍國際公務(wù)員構(gòu)成的威脅”。⑥２０２０ 年４ 月，美國共和黨參議員還致函聯(lián)合國秘書長古特雷斯，反對中國常駐日內(nèi)瓦代表團(tuán)公使蔣端當(dāng)選聯(lián)合國人權(quán)理事會咨詢小組成員。

２０２０ 年３ 月，世界知識產(chǎn)權(quán)組織（ＷＩＰＯ）總干事的選舉，被美國及一些西方國家抬高到劃時代事件的高度，認(rèn)為此次選舉是中西更大爭端的開始，并認(rèn)為這次選舉是決定西方在多邊組織主導(dǎo)權(quán)的標(biāo)志性事件。為此，美國采取全政府的形式抵制中國的候選人，并展開廣泛的國際游說。２０１９ 年１２ 月，參眾兩院跨黨議員聯(lián)名致信特朗普，要求美國政府阻止中國籍候選人，并“采取必要外交措施確保盟國和伙伴采取同樣行動”。美國在國際上展開積極游說，動員美國海外大使館和數(shù)十名外交官與駐在國政府進(jìn)行接觸。２０２０ 年２ 月２３ 日，特朗普的助理彼得·納瓦羅（Ｐｅｔｅｒ Ｎａｖａｒｒｏ）在《金融時報》上撰文呼吁西方盟友加強團(tuán)結(jié)，稱這次選舉是“中國獲得聯(lián)合國１５ 個專門機構(gòu)控制權(quán)的更廣泛戰(zhàn)略的一部分”。① ２０２０ 年３ 月舉行的世界知識產(chǎn)權(quán)組織總干事選舉最初有六名候選人，在第二輪投票前僅剩中國和新加坡兩位候選人。中國候選人王彬穎時任世界知識產(chǎn)權(quán)組織副總干事，是一名很有競爭力的候選人，然而最終在美西方的聯(lián)合阻撓下以２８ 票比５５ 票落敗。投票結(jié)束后，時任美國國務(wù)卿蓬佩奧親自向獲勝的新加坡候選人鄧鴻森表示祝賀。②美國方面普遍將這次選舉視為“美國如何成功贏得這些關(guān)鍵角色的演習(xí)手冊”。③美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心的評論就表示：“上周舉行的一個默默無聞的聯(lián)合國機構(gòu)的選舉將被視為中國和西方之間關(guān)于我們想要什么樣的世界的更大爭端的開始。美國及其盟國在世界知識產(chǎn)權(quán)組織總干事選舉中獲勝，將被視為我們將在多邊論壇中進(jìn)行的數(shù)十年馬拉松的分界線?！?/p>

拜登政府上臺后，進(jìn)一步高調(diào)宣布要在國際組織職員選聘上與中國展開競爭，提出要向聯(lián)合國輸送從初級專業(yè)人員到高級別官員的所有崗位。美國常駐聯(lián)合國代表琳達(dá)·托馬斯－格林菲爾德（Ｌｉｎｄａ Ｔｈｏｍａｓ－Ｇｒｅｅｎｆｉｅｌｄ）表示，她打算“抵制中國用中國公民過度填補聯(lián)合國關(guān)鍵職位的努力”。⑤拜登政府加強了對聯(lián)合國重要職位的競爭，推動美國籍候選人當(dāng)選包括聯(lián)合國兒童基金會執(zhí)行主任、國際法院院長、國際移民組織總干事、國際電信聯(lián)盟秘書長等職位，以及推動美國專家進(jìn)入消除種族歧視委員會和禁止酷刑委員會、國際麻醉品管制局、國際公務(wù)員制度委員會、非洲人后裔常設(shè)論壇、土著問題常設(shè)論壇等機構(gòu)。美國國會議員還提出并頒布了旨在解決聯(lián)合國人事問題的立法。例如，２０２３ 財年國防授權(quán)法案（Ｐ．Ｌ． １１７－２６３）授權(quán)國務(wù)卿發(fā)布“鼓勵美國公民在國際組織中尋求職業(yè)生涯”的戰(zhàn)略，并向國會報告參與相關(guān)初級專業(yè)計劃的美國公民人數(shù)。

（３）抹黑中國的國家形象。在人權(quán)和內(nèi)政問題上攻擊和抹黑中國，是美國對華戰(zhàn)略競爭的重要組成部分。２０１７ 年以來，美國在聯(lián)合國人權(quán)理事會和聯(lián)合國大會第三委員會頻頻發(fā)起針對中國的人權(quán)攻擊。２０１９ 年９ 月，特朗普在聯(lián)大主持促進(jìn)宗教自由部長級會議，期間會見來自中國的“持不同政見者”。⑦同年１０ 月，美國在聯(lián)合國攻擊中國政府在新疆問題上的政策，還聯(lián)合部分國家在聯(lián)合國大會就所謂的“中國新疆人權(quán)問題”發(fā)表聯(lián)合聲明。特朗普政府發(fā)布的《美國對中華人民共和國的戰(zhàn)略方針》將宗教自由問題列為其對華施壓的一個重要方面。特朗普政府還多次企圖在聯(lián)合國安理會召開非正式會議討論香港問題。２０２０ 年５ 月，美國荒謬地攻擊《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》為“一個涉及國際和平與安全的緊迫全球關(guān)切問題”，提出召開安理會視頻會議討論香港問題。在遭到中國和俄羅斯等國家反對后，美國同英國又推動在安理會以非正式會議方式討論香港問題。２０２１ 年５ 月，美、英、德及一些由西方主導(dǎo)的國際人權(quán)組織在聯(lián)合國舉行專門會議污蔑和攻擊中國的新疆維吾爾族人政策，美駐聯(lián)合國大使格林菲爾德將新疆問題定性為“種族滅絕”。美國常駐聯(lián)合國使團(tuán)脅迫和炒作聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員發(fā)布有關(guān)中國新疆問題的報告。

此外，美國將聯(lián)合國等國際組織作為挑戰(zhàn)“一個中國”原則的平臺。通過否定聯(lián)合國大會第２７５８ 號決議的權(quán)威性，美國政府試圖幫助臺灣地區(qū)拓展所謂“國際空間”，對臺灣地區(qū)參與世界衛(wèi)生大會、聯(lián)合國漁業(yè)會議等予以支持。２０１８ 年５ 月，美國國會議員提出的“２０１８ 年臺灣國際參與法案”，強調(diào)“支持臺灣參與適當(dāng)?shù)膰H組織”，要求美國政府“在國際組織利用話語權(quán)和投票權(quán)為臺灣發(fā)聲，支持臺灣的參與”，同時要求總統(tǒng)及其代表在所有與中國的交涉中，“向中方提出臺灣參與適當(dāng)國際組織的問題”。２０２０ 年９ 月，美國常駐聯(lián)合國代表凱利·克拉夫特（Ｋｅｌｌｙ Ｃｒａｆｔ）與“駐紐約臺北經(jīng)濟(jì)文化辦事處”處長李光章會晤?？死蛱芈暦Q美國政府“確實在推動臺灣重返聯(lián)合國，或在聯(lián)合國衛(wèi)生大會中發(fā)揮作用”。此外，美國國會將所謂“臺灣保證法”納入《２０２１ 財年聯(lián)邦政府綜合撥款法》，提出支持臺灣地區(qū)“有意義地參與”聯(lián)合國、世界衛(wèi)生大會、國際民航組織及國際刑警組織的活動，鼓動臺灣地區(qū)成為“聯(lián)合國糧農(nóng)組織、聯(lián)合國教科文組織及其他不需要主權(quán)國家資格的國際組織的正式成員”。

拜登政府上臺后加大了對臺灣地區(qū)參與國際組織的支持力度。美國國務(wù)院定期與臺灣地區(qū)官員舉行會議，聲明稱將“支持臺灣強有力和有意義地參與整個聯(lián)合國系統(tǒng)和國際社會”。③例如，２０２２ 年３ 月，雙方召開工作會議討論所謂的“臺灣國際參與”問題，將優(yōu)先目標(biāo)設(shè)定在世衛(wèi)大會和國際民航組織。同年５ 月，美國總統(tǒng)簽署法案指示國務(wù)卿設(shè)計一項戰(zhàn)略“幫助臺灣重新獲得在世界衛(wèi)生組織的觀察員身份”。與此同時，拜登政府官員一再否定聯(lián)合國大會第２７５８ 號決議的權(quán)威性，并推動友國進(jìn)行“集體反擊”。２０２４ 年４ 月，美國負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿丹尼爾·克里滕布林克（ＤａｎｉｅｌＫｒｉｔｅｎｂｒｉｎｋ）在參議院外交關(guān)系委員會的聽證會上竟稱：“第２７５８ 號決議不構(gòu)成聯(lián)合國關(guān)于臺灣最終政治地位的機構(gòu)立場；對各國關(guān)于其與臺灣關(guān)系的主權(quán)決定沒有影響；它不排除臺灣有意義地參與聯(lián)合國機構(gòu)?！雹苓@一系列舉措嚴(yán)重干涉了中國的內(nèi)政，是美國全面對華戰(zhàn)略競爭的組成部分。

（４）瓦解中國的伙伴關(guān)系。美國長期以來將聯(lián)合國改革視為“一場有益的爭斗”，認(rèn)為可以借此拉攏候選國和激化候選國與第三國的矛盾。早在２００７ 年美國前駐聯(lián)合國大使約翰·博爾頓（Ｊｏｈｎ Ｒ． Ｂｏｌｔｏｎ）就曾主張通過推動日本優(yōu)先“入?！?，從而誘導(dǎo)日本與中國發(fā)生更大矛盾。⑤在大國戰(zhàn)略競爭構(gòu)想下，美國越來越將聯(lián)合國改革工具化，并將之作為瓦解中國的國際伙伴關(guān)系和建立廣泛國際聯(lián)盟的一部分。２０２０年２ 月，特朗普與印度總理莫迪發(fā)布聯(lián)合聲明，雙方表示將加強在全球領(lǐng)導(dǎo)力方面的伙伴關(guān)系，“承諾共同努力加強和改革聯(lián)合國和其他國際組織，并確保其完整性”。特朗普表示，美國支持印度成為改革后的聯(lián)合國安理會常任理事國。

近年來，美國在一系列公開場合更加高調(diào)推動有關(guān)安理會改革話題的討論。美國傳統(tǒng)上一貫反對限制否決權(quán)，且對增加常任理事國席位持保守態(tài)度，尤其是對非洲等地區(qū)的發(fā)展中國家的“入?！眴栴}。然而，２０２２ 年后，美國顯著調(diào)整了對聯(lián)合國改革的政策，從“低介入”策略向“工具化”策略轉(zhuǎn)變。２０２２ 年９ 月，拜登在第７７ 屆聯(lián)大一般性辯論期間發(fā)表演講，宣布美國將支持?jǐn)U大安理會以及增加常任理事國和非常任理事國席位，并表示將盡力推動更多改革努力。拜登還主張減少否決權(quán)的使用，稱“除非在罕見和極其特殊的情況下，會員國要避免使用否決權(quán)，以確保安理會的可信度和有效性”。①事實上，拜登政府的政策轉(zhuǎn)向具有明顯的工具化的特征，針對中國和俄羅斯的意圖明顯。對此，美國史汀生中心研究人員奧德·達(dá)納爾（Ａｕｄｅ Ｄａｒｎａｌ）就認(rèn)為，拜登支持安理會改革的話語與美國的行動并不一致，美國僅僅是通過大國競爭的視角來決定與發(fā)展中國家接觸，這是短視和虛偽的戰(zhàn)略。②美國和平研究所研究人員安賈利·戴亞爾（Ａｎｊａｌｉ Ｄａｙａｌ）同樣表示，這只是為博取短期好感而不產(chǎn)生任何實際變化的無用賭博。③

四、美國的大國戰(zhàn)略競爭政策對聯(lián)合國的沖擊

聯(lián)合國是國際體系的核心，是國際合作的主要平臺。作為由會員國主導(dǎo)的政府間國際組織，聯(lián)合國的權(quán)威和工作成效在根本上取決于會員國，尤其是大國的支持程度及其相互關(guān)系。美國政府將聯(lián)合國“戰(zhàn)場化”的政策，加劇了聯(lián)合國的動蕩和分裂，破壞了聯(lián)合國正常的運作秩序和氛圍，阻礙了全球治理的進(jìn)程和效能。當(dāng)前階段，大國對抗沖突加劇，大國關(guān)系面臨嚴(yán)重失調(diào)，正在侵蝕著國際合作和國際制度的根基，顯著改變了聯(lián)合國的動力。

聯(lián)合國正在遭遇冷戰(zhàn)結(jié)束以來最為嚴(yán)重的分化和弱化困境。聯(lián)合國秘書長古特雷斯２０１８年９ 月向聯(lián)合國大會發(fā)表講話時就表示：“國家間的合作更加不確定且更加困難?！雹?２０１９ 年９月，古特雷斯在第７４ 屆聯(lián)合國大會上再次警告，世界可能出現(xiàn)“大分裂”?！笆澜绶至褳閮纱箨嚑I，地球上最大的兩個經(jīng)濟(jì)體建造兩個相互獨立、相互競爭的世界，各自擁有自己的主導(dǎo)貨幣、貿(mào)易和金融規(guī)則，自己的互聯(lián)網(wǎng)和人工智能能力，以及自己的零和地緣政治和軍事戰(zhàn)略?！雹莸冢罚?屆聯(lián)合國大會主席丹尼斯·弗朗西斯（Ｄｅｎｎｉｓ Ｆｒａｎｃｉｓ）也指出，安理會的運作受到地緣政治因素的影響。他呼吁各國將多邊主義視為最寶貴的價值觀，因為只有忠實于堅持對話和協(xié)商、信任和國際合作、包容和團(tuán)結(jié)的原則，多邊體系才會強大。

美國在聯(lián)合國等國際組織的對華戰(zhàn)略競爭，是國際體系面臨的重要挑戰(zhàn)。正如美國學(xué)者亞歷克斯·帕斯卡爾（Ａｌｅｘ Ｐａｓｃａｌ） 所評論的，“特朗普的零和世界觀和席卷華盛頓的歇斯底里的反華情緒所助長的這種范式，掩蓋了美國在全球舞臺上獲得成功的一個關(guān)鍵要素：合作?！雹呙绹鴮W(xué)者科勒姆·林奇（Ｃｏｌｕｍ Ｌｙｎｃｈ）也表示，美國在多邊機制中的對華打壓遏制政策，毒害了聯(lián)合國長期享有的得到共識支持的談判。① 納丁·戈德哈特（Ｎａｄｉｎｅ Ｇｏｄｅｈａｒｄｔ）等歐洲學(xué)者同樣批評西方國家惡化了圍繞全球性挑戰(zhàn)的討論氛圍。

安理會是聯(lián)合國處理國際和平與安全問題的首要機構(gòu)，也是大國關(guān)系發(fā)展的折射鏡。美國推行大國戰(zhàn)略競爭導(dǎo)致安理會的政治格局呈現(xiàn)出新的分裂態(tài)勢，大國間的對立使得安理會更加難以達(dá)成共識，決議草案失敗現(xiàn)象頻發(fā)。

表１ 顯示了２０１３—２０２４ 年期間安理會的審議情況，包括通過的正式?jīng)Q定（決議和主席聲明）的數(shù)量，以及遭到否決或因未能獲得所需票數(shù)而未獲得通過的決議草案數(shù)目?？梢郧逦l(fā)現(xiàn)２０１７ 年以來安理會面臨的決策困境。安理會中的共識顯著降低，且越來越難以作出決定。

一是安理會年度決議數(shù)量持續(xù)下降。年度決議數(shù)量與安理會達(dá)成協(xié)議的難度直接相關(guān)，是安理會內(nèi)大國關(guān)系的重要指標(biāo)。與２０１３ 年至２０１６ 年相比，無論是特朗普政府第一任期（２０１７ 年至２０２０ 年）還是拜登政府時期（２０２１年至２０２４ 年），安理會通過的決議數(shù)量都出現(xiàn)大幅下降，從２０１６ 年的７７ 項，降至２０２０ 年的５７項，再降至２０２４ 年的４６ 項。這一時期，安理會的主席聲明同樣明顯減少，從２０１６ 年１９ 項，降至２０２０ 年的１３ 項，再降至２０２４ 年的７ 項。據(jù)統(tǒng)計，２０２４ 年安理會僅通過４６ 項決議，這是自１９９１ 年以來的最低水平。

二是安理會共識性決議的占比大幅下滑。２０１７ 年以來，安理會決議中，以全體一致方式通過的決議的比例也大幅下滑。從２０ 世紀(jì)９０ 年代中期至２０ 世紀(jì)１０ 年代中期，安理會９０％以上的決議是以全體一致的方式獲得通過，而特朗普政府第一任期的平均水平僅為８５．７％，拜登政府時期的平均水平更是降至７２％。２０２４ 年，在４６ 項決議中，僅有３０ 項決議獲得一致通過，比例為６５．２％。這顯示出安理會理事國分歧的持續(xù)加重，越來越難以達(dá)成共識。

三是因否決或未能達(dá)到有效支持票而失敗的決議草案數(shù)量明顯增加。２０１３ 年至２０１６ 年間共有１０ 項決議草案未獲通過，相比之下， ２０１７ 年至２０２０ 年間有２８ 項決議草案失敗，２０２１ 年至２０２４ 年間有２７ 項決議草案失敗。這意味著２０１７年以來，年均近７ 項草案未能獲得通過。２０２３ 年有１２ 項決議草案未能通過，其中７ 項草案因票數(shù)不足而未獲通過；２０２４ 年有７ 項決議草案因否決而未能通過，是１９８６ 年以來最高紀(jì)錄。

從投票來看，大國立場對立是聯(lián)合國安理會緊張關(guān)系的主要原因。例如，２０１８ 年俄羅斯和美國分別否決了２ 項和１ 項草案，另外還有４項草案表決失敗。２０１９ 年有３ 項草案遭到中國和俄羅斯的聯(lián)合否決，而由俄羅斯提出的３ 項草案則表決失敗。２０１９ 年１ 月，安全理事會在一次緊急會議上討論了委內(nèi)瑞拉問題，美國支持瓜伊多臨時政府參與聯(lián)合國。同年２ 月，美國起草的Ｓ／２０１９／１８６ 號決議草案遭到了俄羅斯和中國的否決。俄羅斯起草的競爭性決議案Ｓ／２０１９／１９０ 由于僅得到四張贊成票未能獲得通過。２０２０ 年，安理會常任理事國圍繞中東局勢（敘利亞）及恐怖主義行為威脅國際和平與安全的決議草案投下了３ 張否決票。其中，美國否決了１ 項關(guān)于恐怖主義武裝分子對國際和平威脅的草案，中國和俄羅斯共同否決了２ 項關(guān)于敘利亞跨境援助機制的決議。此外，由于票數(shù)不足，關(guān)于中東（敘利亞）局勢、核不擴散、擴大對伊朗的武器禁運以及婦女及和平與安全的４項決議草案沒有獲得通過。據(jù)統(tǒng)計，２０２０ 年失敗的７ 項決議中，美國反對３ 項，棄權(quán)１ 項。這顯示出，美國仍是造成安理會決議草案失敗的最主要的國家之一。

聯(lián)合國安理會２０２０ 年涉及新冠疫情的審議凸顯了美國實施大國戰(zhàn)略競爭所造成的消極影響。新冠疫情在全球暴發(fā)后，各方期待國際社會能夠在應(yīng)對此次疫情時展現(xiàn)出團(tuán)結(jié)。２０２０年３ 月２３ 日，秘書長古特雷斯呼吁在全球沖突中實現(xiàn)?；鹨员阌谑澜缒軌蚣袘?yīng)對疫情。然而，由于中美之間就是否提及世衛(wèi)組織的作用存在分歧，安理會遲遲無法就決議文本達(dá)成一致。中國主張在決議中支持世衛(wèi)組織發(fā)揮作用，然而美國反對在決議中提及世衛(wèi)組織。２０２０ 年４ 月底，安理會再次在有關(guān)呼吁９０ 天人道主義?；鹨员阌谙蛉蚴軟_突影響的脆弱人口提供援助的決議草案上陷入僵局。同年５月，安理會理事國曾達(dá)成妥協(xié)文本以“專業(yè)衛(wèi)生機構(gòu)”而不直接點名世界衛(wèi)生組織，然而美國在經(jīng)上級審核后突然改變立場，轉(zhuǎn)而反對這一妥協(xié)文本。聯(lián)合國歷史上首次無法在大流行期間達(dá)成共識，是國家間嚴(yán)重分歧的反映。有評論認(rèn)為，“聯(lián)合國安理會因中美間的分歧而難以就疫情問題達(dá)成協(xié)議”是超乎尋常的，即使在冷戰(zhàn)時期，美國和蘇聯(lián)也設(shè)法達(dá)成協(xié)議推動有關(guān)脊髓灰質(zhì)炎疫苗的研究。同時形成對比的是，有關(guān)抗擊艾滋病的全球計劃，以及合作抗擊埃博拉病毒的決議，在安理會曾以協(xié)商一致的方式得以通過。①直到２０２０ 年７ 月１ 日，經(jīng)過三個多月的艱苦談判，聯(lián)合國安理會通過一項決議，“呼吁武裝沖突所有各方立即進(jìn)行為期至少９０天的人道主義?；?，以便使人道主義援助能夠安全地、不受阻礙和持續(xù)地運達(dá)”。這是疫情暴發(fā)后安理會就這場疫情發(fā)布的首個聲明，也是安理會采取的首個切實行動。然而，２０２０ 年９月，特朗普在聯(lián)合國大會發(fā)表錄像講話，仍然將矛頭直指中國，并稱“追究中國的責(zé)任”。特朗普政府肆無忌憚地對華打壓污蔑，必然破壞中美在聯(lián)合國的關(guān)系，影響聯(lián)合國的正常運轉(zhuǎn)。

五、結(jié) 語

在世界多極化和經(jīng)濟(jì)全球化不斷深化發(fā)展的背景下，建立不沖突、不對抗的新型大國關(guān)系顯得尤為重要。美國的聯(lián)合國政策是其國際角色觀和國際秩序觀的重要反映。霸權(quán)衰落背景下，美國如何重建其國際秩序觀，在很大程度上將推動著國際秩序的走向。美國為維持霸權(quán)地位將當(dāng)前大國關(guān)系尤其是對華關(guān)系界定為“大國戰(zhàn)略競爭”，在多邊領(lǐng)域采取以確保美國主導(dǎo)權(quán)和打壓競爭對手影響力為核心目標(biāo)的政策。美國的對外政策尤其是對聯(lián)合國政策是多邊主義國際秩序的重大破壞性因素。

與美國的大國戰(zhàn)略競爭理念形成鮮明對比的是，中國強調(diào)大國競爭不符合時代潮流，反對以競爭定義中美關(guān)系。中國尤其反對美西方國家搞“小圈子”和“集團(tuán)政治”。作為多邊主義的堅定支持力量，中國致力于推動構(gòu)建人類命運共同體和開創(chuàng)更加公平、更加包容、更加安全和更可持續(xù)的美好未來。中國對多邊主義的支持態(tài)度與美國政府的“美國優(yōu)先”理念形成鮮明對比。正如美國學(xué)者大衛(wèi)· 惠納里（ ＤａｖｉｄＷｈｉｎｅｒａｙ）所提出的，中國在聯(lián)合國影響力的上升，部分原因正是由于美國對聯(lián)合國原則的破壞。面對美國挑起的大國戰(zhàn)略競爭，中國一方面應(yīng)繼續(xù)秉持為世界謀大同的崇高理念，積極推動全球發(fā)展倡議、全球安全倡議和全球文明倡議的落地，另一方面應(yīng)團(tuán)結(jié)廣大會員國，特別是發(fā)展中國家，共同維護(hù)真正的多邊主義，堅決反擊美西方在聯(lián)合國對中國等發(fā)展中國家的打壓遏制，不斷提升發(fā)展中國家的代表性和發(fā)言權(quán)。

當(dāng)前，國際社會廣泛認(rèn)為，后冷戰(zhàn)時代已經(jīng)結(jié)束，世界正處于一個重要轉(zhuǎn)折點。多極化是新的時代的決定性特征。推進(jìn)平等有序的多極化是確保轉(zhuǎn)折期世界和平穩(wěn)定的客觀要求。正如聯(lián)合國秘書長古特雷斯所指出的，如果沒有強大的多邊機構(gòu)，多極化可能導(dǎo)致更大的地緣戰(zhàn)略緊張局勢、混亂的競爭和進(jìn)一步的分裂。展望未來，更好地發(fā)揮聯(lián)合國對大國關(guān)系的調(diào)節(jié)功能具有重要意義和價值。為此，要堅持弘揚《聯(lián)合國憲章》宗旨原則對大國競爭關(guān)系的規(guī)范作用，發(fā)揮聯(lián)合國決策規(guī)則和磋商機制對大國競爭關(guān)系的緩沖作用，利用聯(lián)合國內(nèi)部的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)對大國競爭關(guān)系的限制作用。積極探討如何發(fā)揮聯(lián)合國在協(xié)調(diào)大國關(guān)系、維護(hù)國際體系穩(wěn)定中的作用，是一項重要研究課題。

責(zé)任編輯 邵雯婧

基金項目：本文系國家社科基金重點項目“中國特色國際組織外交的理論與實踐創(chuàng)新研究”（２０ＡＺＤ０９９）的階段性研究成果。