摘 要：制度化本質(zhì)上是規(guī)則之治，實現(xiàn)制度化治理是當下我國推動社會治理現(xiàn)代化的重要議題。對于社會矛盾糾紛治理的制度化轉(zhuǎn)向，現(xiàn)有研究尚側(cè)重于整體、宏觀向的考察，既缺少對制度化轉(zhuǎn)向具體表現(xiàn)形態(tài)的梳理，也忽視了制度化轉(zhuǎn)向在宏觀制度環(huán)境中的嵌入性問題。X市A區(qū)矛調(diào)中心的治理實踐在“結(jié)構(gòu)—機制—行動”三個維度呈現(xiàn)了社會矛盾糾紛治理的制度化轉(zhuǎn)向，具體表現(xiàn)為治理結(jié)構(gòu)的一體化、治理機制的程序化與治理行動的規(guī)范化。從制度嵌入性的視角來看，這一制度化轉(zhuǎn)向受到群眾路線、政治壓力與監(jiān)督問責等宏觀制度環(huán)境的影響，須不斷調(diào)適優(yōu)化。這表明，對社會矛盾糾紛治理的制度化轉(zhuǎn)向的關(guān)注不應僅停留在制度建構(gòu)這一層面，還應當將注意力適時放在影響制度存續(xù)與績效產(chǎn)生的宏觀制度環(huán)境上。

關(guān)鍵詞：矛盾糾紛治理；矛調(diào)中心；楓橋經(jīng)驗；社會治理

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008－7168（2025）01－0066－09

一、問題的提出

從微觀層面與中國現(xiàn)實語境來看，社會矛盾糾紛主要是指由利益分配格局變化和社會轉(zhuǎn)型過程引起的不同社會群體之間、個體與組織之間、個體與個體之間的對立、摩擦與沖突，強調(diào)的是一種非對抗性的人民內(nèi)部矛盾，社會成員往往能夠遭遇或切身感受到，如家庭糾紛、鄰里糾紛、信訪矛盾糾紛、借貸糾紛、物業(yè)糾紛、征地拆遷糾紛等。近年來，我國矛盾糾紛數(shù)量持續(xù)高速增長^［1］，并呈現(xiàn)出經(jīng)濟性、復雜性、對抗性、多變性和危害性等特征^［2］，直接影響著基層社會的安全穩(wěn)定。黨的十八大以來，黨和國家高度重視社會矛盾糾紛治理，黨的二十大報告指出，要在社會基層堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機制，并要求及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)^{［3］（p.54）}。黨的二十屆三中全會進一步指出，要織密社會安全風險防控網(wǎng)，切實維護社會穩(wěn)定^{［4］（p.16）}。顯然，如何以“楓橋經(jīng)驗”為統(tǒng)領(lǐng)，推動實現(xiàn)社會矛盾糾紛有效治理，有效應對托克維爾所言的社會發(fā)展悖論的挑戰(zhàn)——“持續(xù)穩(wěn)定增長的繁榮遠沒有使人民樂其所守而到處滋生著一種不安定情緒”^{［5］（p.175）}，成為各級黨委政府推動社會治理現(xiàn)代化的重要課題。

近年來，各級地方政府進行了諸多社會矛盾糾紛治理創(chuàng)新實踐，例如，“矛盾糾紛調(diào)處化解中心”（以下簡稱“矛調(diào)中心”）既是堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”的重要載體，也是一種周密的正式治理制度設(shè)計。2020年3月，習近平總書記在浙江安吉縣矛調(diào)中心考察調(diào)研時指出，要把群眾矛盾糾紛調(diào)處化解工作規(guī)范起來，讓老百姓遇到問題時能有地方“找個說法”，并指出安吉縣的做法值得推廣^［6］。事實上，如果我們從更廣泛的時間維度和空間維度來考察社會矛盾糾紛治理，便會發(fā)現(xiàn)，以矛調(diào)中心為代表的一系列治理實踐呈現(xiàn)出鮮明的制度轉(zhuǎn)型特征^［7］，即通過構(gòu)建常態(tài)化、規(guī)范化的矛盾糾紛調(diào)處機制，以法治化、程序化的方式來最大程度化解矛盾糾紛與滿足民眾合理合法訴求。換言之，當下社會矛盾糾紛治理更加傾向在制度化渠道內(nèi)解決問題。那么，對于這一治理轉(zhuǎn)向，其在治理實踐中的具體表現(xiàn)形態(tài)是什么樣的？又遇到了何種問題？這些均有待進一步回答。

二、文獻回顧與分析框架

（一）文獻回顧

近年來，社會矛盾糾紛治理受到學界高度關(guān)注，相關(guān)學術(shù)研究成果十分豐富。從治理現(xiàn)狀來看，我國形成了行政機關(guān)主導模式、法院主導模式和檢察機關(guān)主導模式三種調(diào)處機制類型^［8］，但具體治理過程則面臨著治理主體單一與化解程序隨意^［9］、調(diào)處方式供給不足^［10］、糾紛解決模式分流不暢^［11］、智能化處置能力不足^［12］等多重困境。在應對策略方面，一些研究指出，在面對群體性事件等矛盾糾紛時，地方政府并非以法律或制度為邏輯起點，而是以拖延、收買、欺瞞、要挾和限制自由等制度框架外的“擺平”方式來控制問題^［13］。這種“擺平”方式常常表現(xiàn)為“政府兜底”，即地方和基層政府通過給予沖突方好處和利益來化解矛盾，而不是依照法律、政策、規(guī)則等行事^［14］。例如，普通物業(yè)糾紛往往需要上級權(quán)力的直接介入才能最終解決，而這種解決方式很容易脫離規(guī)則治理的框架^［15］。依靠“擺平”雖然能在一定程度上迅速解決矛盾糾紛，但其治理過程與結(jié)果往往缺乏必要的制度依據(jù)，在限制與侵害群眾正當利益的同時，也使基層政府陷入了“維穩(wěn)怪圈”^［16］。

為有效應對上述困境，除堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”外，學界還提出了構(gòu)建訴訟與調(diào)解相融合的糾紛解決方式^［17］、建立社會矛盾跨域聯(lián)調(diào)行動規(guī)則體系^［18］、加大協(xié)商民主應用與推廣^［19］、堅持法治化路徑^［20］等各類政策建議。與此同時，現(xiàn)有研究圍繞地方治理實踐相繼提煉出“網(wǎng)格+調(diào)解”^［21］、社會組織介入^［22］、以“矛調(diào)中心”為代表的系統(tǒng)集成^［23］等模式。這既進一步刻畫了治理創(chuàng)新的運行機理，也為推進有效治理提供了路徑指引。

已有文獻及經(jīng)驗表明，隨著我國社會治理總體趨向制度化、程序化、規(guī)范化和法治化^［24］，社會矛盾糾紛治理也正經(jīng)歷著深刻轉(zhuǎn)型，地方政府圍繞此議題進行了大量實踐創(chuàng)新，不僅治理思維與治理過程更為精細化，對治理手段的應用也更為規(guī)范，更加強調(diào)在制度框架內(nèi)依法依規(guī)解決問題?？傮w而言，現(xiàn)有研究從整體上增進了學界對社會矛盾糾紛治理發(fā)展趨勢的認知與理解，且為后續(xù)研究提供了背景性知識與大量經(jīng)驗素材。不足之處在于，現(xiàn)有研究雖敏感捕捉到了社會矛盾糾紛治理的制度化轉(zhuǎn)向趨勢，但尚側(cè)重于整體、宏觀的考察，既缺少對制度化轉(zhuǎn)向的具體表現(xiàn)形態(tài)的梳理歸納，也忽視了制度化轉(zhuǎn)向在宏觀制度環(huán)境中的嵌入性問題。因此，本文以X市A區(qū)矛調(diào)中心的治理實踐為切入點，對其制度化轉(zhuǎn)向形態(tài)展開考察，并探究其制度建構(gòu)在當下治理環(huán)境中的嵌入性問題。

（二）“結(jié)構(gòu)—機制—行動”的分析框架

在通常意義上，制度“是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束”^{［25］（p.3）}。制度的建立固然重要，但是其發(fā)展、完善、鞏固與持續(xù)的過程與狀態(tài)，即“制度化”的過程也同樣重要。黨的十九大報告提出“加強社會治理制度建設(shè)”，強調(diào)的也是要及時將社會治理創(chuàng)新實踐中的重要原則、規(guī)則和規(guī)律加以制度化乃至法制化^［26］。關(guān)于“制度化”，自20世紀70年代以來，西方新制度主義形成了三種典型的分析流派與范式^［27］：歷史制度主義將制度視為政治體制或政治經(jīng)濟中的正式與非正式規(guī)則、規(guī)范和實踐體系，著重探討制度建立與發(fā)展過程中的路徑依賴與非預期后果；理性選擇制度主義堅持理性人假設(shè)，強調(diào)戰(zhàn)略信息和行為在制度產(chǎn)生和變化中的作用，將制度起源歸因于行為者之間的理性設(shè)計和自愿協(xié)議；社會學制度主義將制度化視為特定文化活動與實踐的歷史積累，并認為組織對制度形式與程序的采用是出于合法性考量，遵循的是社會適應邏輯而非工具邏輯。由此可見，制度化的內(nèi)涵十分豐富，我們很難用一個特定的理論視角完全清晰地闡述說明。

但從內(nèi)容與功能來看，制度化具有一些普適性意涵，是指從規(guī)則到行為等一系列社會中的范疇、現(xiàn)象實現(xiàn)規(guī)范化、常態(tài)/持續(xù)化、通約化的一種歷時性過程^［28］，是各類行動者為實現(xiàn)自身目的而進行政治努力的產(chǎn)物^{［29］（pp.102-104）}。進一步來看，制度化既可以在工具層面表示減少工具理性色彩并推動行為模式常態(tài)化的過程，也可以在規(guī)范層面表示達成共識、獲得規(guī)范的過程。例如，現(xiàn)有運動式治理的研究即將制度化視為建立和形成穩(wěn)定治理結(jié)構(gòu)、組織和機制的過程^［30］。由此可見，制度化與規(guī)則、主體行為、組織結(jié)構(gòu)等要素息息相關(guān)，體現(xiàn)為一個包含主體認知與行為、規(guī)則制度、組織結(jié)構(gòu)等在內(nèi)的動態(tài)實踐過程^［31］。結(jié)合上述研究與治理實踐，本文以結(jié)構(gòu)、機制、行動作為關(guān)鍵分析要素，搭建一個基于“結(jié)構(gòu)—機制—行動”的制度化分析框架。其中，結(jié)構(gòu)是指治理主體間關(guān)系所呈現(xiàn)的“制度化的權(quán)力安排和互動模式”^［32］，機制是“做事的制度以及方法或者是制度化了的方法”^［33］，行動則指向“制度框架內(nèi)行動者行為的模式化”^{［34］（p.63）}，意味著治理主體的行為遵循制度的原則與要求，受到正式法律規(guī)范的約束。

如前所述，以矛調(diào)中心為代表的治理模式就是一種正式制度設(shè)計，這一分析框架可用于考察其運行要素與機理，并以此探討社會矛盾糾紛治理的制度化轉(zhuǎn)向形態(tài)。具體而言，治理結(jié)構(gòu)界定了各治理主體的權(quán)責與常態(tài)互動；治理機制以更為細化的規(guī)則制度為主要內(nèi)容，為治理行動提供遵循與約束；治理行動是在結(jié)構(gòu)、機制的框架下對矛盾糾紛施加的治理活動，對機制與結(jié)構(gòu)具有反饋作用。由此，本文將社會矛盾糾紛治理的制度化定義為：在清晰明確的規(guī)則文本的基礎(chǔ)上，通過不斷完善治理結(jié)構(gòu)與治理機制，使治理主體的治理行動在制度框架內(nèi)有序展開，以實現(xiàn)治理的穩(wěn)定性與有效性，最終使社會矛盾糾紛治理制度趨向成熟和定型。

三、社會矛盾糾紛治理制度化轉(zhuǎn)向

的考察分析

近年來，X市堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，在全國首創(chuàng)集調(diào)解、信訪接待、訴訟服務、法律咨詢與援助、心理疏導等功能為一體的市、區(qū)、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級矛調(diào)中心，形成了“一站式受理、一攬子調(diào)處、全鏈條解決”的矛盾糾紛化解模式。X市A區(qū)矛調(diào)中心在市委市政府統(tǒng)籌部署下于2020年5月開始運行，下設(shè)辦公室與接待組，現(xiàn)由區(qū)委社會工作部負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、區(qū)信訪辦負責日常保障、區(qū)司法局負責“大調(diào)解”工作統(tǒng)籌指導，區(qū)網(wǎng)格中心負責督導街道中心開展工作。自成立以來，A區(qū)矛調(diào)中心在矛盾糾紛化解方面創(chuàng)造了良好的治理績效，A區(qū)也因此而獲“平安中國建設(shè)示范縣”稱號?；谠?024年3-5月對X市A區(qū)矛調(diào)中心所開展的田野調(diào)研，并結(jié)合前文所構(gòu)建的分析框架，我們將具體分析A區(qū)矛調(diào)中心的制度化實踐。

（一）治理結(jié)構(gòu)的一體化

在以往橫向部門“單打獨斗”與上級部門向下卸責的分散型矛盾糾紛治理情境下，各職能部門之間往往聯(lián)系松散且難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。而A區(qū)矛調(diào)中心圍繞矛盾糾紛化解這一議題，以自身為治理平臺，對糾紛高頻常發(fā)領(lǐng)域的部門進行綜合集成，通過部門常駐、輪駐、隨駐以及邀請第三方參與等方式打造治理體系，構(gòu)建起了一體化的治理結(jié)構(gòu)。同時，該區(qū)矛調(diào)中心還將區(qū)網(wǎng)格中心也納入進來，以方便借助基層網(wǎng)格的力量進行矛盾糾紛排查。在結(jié)構(gòu)運作中，矛調(diào)中心通過統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的方法組織入駐部門共同開展調(diào)處工作，使治理界面得以精簡，降低了部門間協(xié)作成本，同時也確保了治理資源有效利用、治理信息傳遞流暢與目標一致性。其原因在于，“政治勢能”賦予了矛調(diào)中心足夠的協(xié)調(diào)能力，主持矛調(diào)中心日常運行的信訪辦主任同時兼任區(qū)委社會工作部副部長和區(qū)政府辦公室副主任，能通過“黨的領(lǐng)導在場”消除社會矛盾糾紛治理中的碎片化現(xiàn)象，進一步優(yōu)化統(tǒng)籌部門間資源，增強協(xié)調(diào)過程的權(quán)威性。

從治理結(jié)果來看，以往A區(qū)社會矛盾糾紛治理力量分散、銜接不暢的問題得到明顯改善，且治理績效的產(chǎn)生又再次強化了以矛調(diào)中心為平臺的一體化治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。針對復雜矛盾糾紛，矛調(diào)中心協(xié)調(diào)指導入駐部門對當事人展開調(diào)解，并召集相關(guān)職能部門進行專項研討，共同制定化解方案，一站式聯(lián)合接待與調(diào)處，防止當事人因情緒失控而對正常社會秩序造成破壞。例如，為解決始于2011年的某社區(qū)拆遷矛盾，區(qū)矛調(diào)中心對接市級中心，首先通過“吹哨報道”召集市規(guī)劃局、市土地利用中心、市高級法院等部門明確拆遷所涉土地性質(zhì)，其次通過發(fā)揮自身綜合協(xié)調(diào)作用，推動區(qū)司法局、區(qū)規(guī)劃局、區(qū)住建委、區(qū)法院、區(qū)房建公司、區(qū)城投公司先后召開十余次專題協(xié)商會議，最終拿出了合法合理的化解方案，有力推動了事項的化解。

（二）治理機制的程序化

制度化涉及約束機制的建構(gòu)與形成^［35］。在社會矛盾糾紛治理中，約束機制意味著治理過程的程序性安排，強調(diào)將制度建構(gòu)貫穿、覆蓋治理的全過程。就A區(qū)而言，其非常重視矛盾糾紛調(diào)處化解綜合機制的建立，并強調(diào)通過矛調(diào)中心來承載與運行這一機制。可以說，矛調(diào)中心本身就是一種機制安排。具體來看，A區(qū)矛調(diào)中心以解決問題和高效運行為導向，制定《矛調(diào)中心工作流程管理規(guī)定》《矛調(diào)中心各派駐單位工作責任制度》等工作制度，按照受理、分流、調(diào)處、回訪、考核的治理流程構(gòu)建了“一門受理—分類辦理—限時反饋—群眾評價—考核問效”的全鏈條閉環(huán)治理機制，并以事項受理、落實直報、分流辦理、聯(lián)調(diào)聯(lián)處、督辦落實等具體制度作為支撐，基本實現(xiàn)了社會矛盾糾紛的程序化與層級化治理。

概括而言，矛調(diào)中心對于矛盾糾紛事項采用一站式接收、七日內(nèi)答復、二日內(nèi)回訪評價的工作模式。中心受理矛盾糾紛后，根據(jù)其類別與性質(zhì)，實行就地化解、轉(zhuǎn)交化解或聯(lián)調(diào)聯(lián)處。一方面，中心進駐人員為入駐部門主要負責人，代表本部門直接進行接待調(diào)處，實現(xiàn)矛盾糾紛就地化解，若矛盾糾紛涉及尚未入駐的部門，中心則會將其轉(zhuǎn)交屬事部門或調(diào)解組織；另一方面，若矛盾糾紛過于復雜，中心會通過專題協(xié)調(diào)會的形式推動多部門聯(lián)合調(diào)處。在事項辦理中，矛調(diào)中心采取發(fā)函、約談等方式進行督辦，對推諉、拖延以及因化解不力造成嚴重后果或不良影響的部門和個人，交由區(qū)紀委監(jiān)委進行問責。從矛盾糾紛化解情況來看，其基本行進在程序化的閉環(huán)治理機制中。例如，對于信訪矛盾糾紛，矛調(diào)中心聯(lián)合屬事部門啟動信訪經(jīng)歷調(diào)查機制，對歷史檔案、問題線索進行再梳理，推動事項在閉環(huán)治理機制中再次化解。同時，A區(qū)以市級先后兩次部署信訪矛盾糾紛專項治理行動為契機，對閉環(huán)治理機制進行再完善，出臺《關(guān)于進一步完善社會矛盾糾紛調(diào)處化解綜合機制的若干措施》，持續(xù)推動制度化建設(shè)。

（三）治理行動的規(guī)范化

制度與行為不可分割，治理行動在制度化過程中起著十分重要的作用，有利于保持制度的穩(wěn)定性和長效性。在社會矛盾糾紛治理的制度化轉(zhuǎn)向中，治理結(jié)構(gòu)與機制的建設(shè)為治理主體基本框定了規(guī)范化的行動框架。隨著自上而下對社會治理制度化、法治化、精細化的強調(diào)，治理行動的展開均以法律規(guī)范、政策方針等正式的制度性資源為基礎(chǔ)。這既增強了治理主體間行為的一致性，也有效抑制了拖延、收買、欺瞞等策略主義行為。結(jié)合具體案例來看，A區(qū)矛調(diào)中心以及屬事、屬地兩方面的治理行動呈現(xiàn)出明顯的規(guī)范化特征。

首先，治理行動的標準得以明確。標準設(shè)定為治理行動奠定了規(guī)范化的基調(diào)。針對疑難復雜矛盾糾紛，區(qū)矛調(diào)中心將“辦理程序和處理文書規(guī)范”與當事人“事心雙解”作為化解成功的判斷標準。對于最為棘手的信訪矛盾糾紛，區(qū)矛調(diào)中心則按照“三到位一處理”原則進行化解。在信訪矛盾糾紛化解中，標準的設(shè)定極大壓縮了當事人與政府進行討價還價的空間，也有效防止了工作人員在治理過程中可能出現(xiàn)的失范行為。正如區(qū)矛調(diào)中心辦公室工作人員所言，“現(xiàn)在大家做工作心里也都有個‘尺’，就是依據(jù)法條、標準來”（訪談記錄20240311）。例如，在區(qū)矛調(diào)中心成立后，一些以上訪為生、具有豐富信訪經(jīng)驗的“專業(yè)”上訪戶以此為契機提出新的訴求，對此，矛調(diào)中心與屬事部門共同研判，以法律法規(guī)為基準，認定其為無理訴求，不再予以受理，改變了以往“搞定就是穩(wěn)定、擺平就是水平”的化解策略。對于訴求過高的信訪事項，工作人員一方面依法依規(guī)給予適當幫扶，另一方面通過不斷的政策解釋降低其訴求，保證矛盾糾紛在制度框架內(nèi)解決。

其次，治理行動的透明度有所增加。增加透明度是政府治理行動規(guī)范化的主要表現(xiàn)之一。一方面，區(qū)矛調(diào)中心引入矛盾糾紛“四方”調(diào)處機制，增加人大代表、政協(xié)委員、律師、調(diào)解員等多方力量，在矛盾“雙方”的基礎(chǔ)上增設(shè)事項“相關(guān)方”“觀察方”“主持人（方）”，以凸顯調(diào)處化解的公開、公平、公正。另一方面，對于一些群體上訪事項，區(qū)矛調(diào)中心轉(zhuǎn)交街道辦事處，推動其召開群眾代表見面會，并協(xié)調(diào)屬事部門對群眾關(guān)切的問題進行記錄、解答。這些做法有效增加了矛盾糾紛解決的透明度，防止了因信息差而造成的誤解、不信任等問題。同時，按照上級部署安排，區(qū)矛調(diào)中心推廣使用矛盾糾紛調(diào)處信息化系統(tǒng)，在推動實現(xiàn)事件調(diào)度、事件調(diào)處、事件督辦、分析研判等功能的同時，也進一步提高了矛盾糾紛化解工作的透明度，當事人可通過APP在線上報矛盾糾紛事件、查詢歷史上報矛盾糾紛事件情況和矛盾糾紛評價等。

最后，治理行動的回應性有所增強。回應性是政府行為規(guī)范化的內(nèi)在要義^［36］，回應性的增強體現(xiàn)在如下兩個方面。一方面，對疑難復雜矛盾糾紛，矛調(diào)中心按照“一類一析”的標準牽頭組織專題會議，同屬地街道和相關(guān)職能部門共同會商研究化解方案，并邀請當事人進行溝通、面談，綜合運用情、理、法等多元手段，及時回應民眾訴求。而且，利用“吹哨報道”機制，街道辦事處可召開由市級、區(qū)級職能部門共同參加的聯(lián)合接訪會，進而增強治理回應力度。另一方面，矛調(diào)中心推動建立人數(shù)規(guī)模較小、運轉(zhuǎn)更為靈活的、由部門內(nèi)部或街道辦事處骨干人員組成的工作專班。該專班負責當事人接待、政策解釋、情緒安撫、糾紛化解等工作，并通過進行深入的溝通在較短時間內(nèi)充分了解當事人訴求，進而集中注意力與資源實現(xiàn)問題的快速反應與處置，防止矛盾糾紛演化升級。

四、社會矛盾糾紛治理制度化

轉(zhuǎn)向的嵌入性審視

制度創(chuàng)新與變遷無法離開現(xiàn)實的社會環(huán)境與制度資源所能提供的條件，即任何一項制度終歸要嵌入特定的社會結(jié)構(gòu)與環(huán)境之中，否則不可能為社會經(jīng)濟發(fā)展帶來效益與長久穩(wěn)定^［37］。也就是說，任何制度都嵌入更大的制度、結(jié)構(gòu)乃至文化當中，在更大的制度環(huán)境中運作，我們必須關(guān)注制度嵌入性的重要意義^［38］。顯然，對社會矛盾糾紛治理制度化轉(zhuǎn)向的研究與反思，離不開我國獨有的制度架構(gòu)、政治體制與治理實踐經(jīng)驗這些更大的制度環(huán)境。在前述分析制度化轉(zhuǎn)向具體表現(xiàn)形態(tài)的基礎(chǔ)上，本文將這一制度化轉(zhuǎn)向納入我國整體性的宏觀制度情境中進行嵌入性審視。

（一）“制度規(guī)則”與“群眾路線”之間的治理張力

隨著黨建引領(lǐng)社會治理格局的鞏固與完善，作為黨的根本政治路線和組織路線的“群眾路線”日益成為社會治理的根本原則。以群眾路線為根本遵循，黨在當代中國革命和社會治理中形成了以心換心、以情換情、以德報怨、以情感人的情感治理實踐模式^［39］。從治理績效來看，在社會矛盾糾紛治理中，以群眾路線為根本、情感治理為表征的治理形態(tài)在密切黨群關(guān)系、回應群眾訴求、抑制官僚主義、提升政治認同等方面發(fā)揮著重要作用。但結(jié)合治理實踐來看，在社會矛盾糾紛治理制度化轉(zhuǎn)向的過程中，制度規(guī)則的建構(gòu)與上述治理形態(tài)在糾紛受理、辦理等方面存在著較為明顯的緊張關(guān)系。

一方面，矛調(diào)中心受理了不少涉法涉訴類矛盾糾紛，有悖于自身的制度功能定位。從制度建構(gòu)上看，矛調(diào)中心的定位是接收家事糾紛、鄰里糾紛、普通信訪矛盾糾紛等適宜調(diào)解事項。X市《矛盾糾紛多元化解條例》即規(guī)定，矛盾糾紛化解應當遵循“和解、調(diào)解優(yōu)先”原則，更強調(diào)通過非訴方式解決糾紛，且從國家對涉法涉訴類糾紛尤其是對涉法涉訴信訪矛盾糾紛的規(guī)定來看，應當由政法機關(guān)依法處理此類問題。但在實際運行中，群眾路線要求政府工作人員盡可能地“關(guān)心、愛護老百姓”，并“在某種程度上認可突破科層制與法治程序主義而回應民眾的各類訴求”^［40］。由此，A區(qū)矛調(diào)中心吸納了大量涉法涉訴類糾紛，甚至包括一些法院已經(jīng)明確判決的事項，但以和解、調(diào)解為優(yōu)先原則的矛調(diào)中心并無能力也無太大意愿處理這類糾紛。有工作人員表示，“我們也不想給老百姓拖著，但這些事更適合通過訴訟渠道解決，咱這里主要是發(fā)揮調(diào)解作用”（訪談記錄20240320）。對于A區(qū)矛調(diào)中心的勸導或分流，一些群眾又往往不理解，并冠之以“拖延推卸”“不負責任”等負面評價，矛調(diào)中心因此陷入兩難境地——群眾工作思維要求其應收盡收，但在制度設(shè)置上，其并無能力或職責處理涉法涉訴類糾紛。

另一方面，社會矛盾糾紛受理與辦理中的“倒金字塔”現(xiàn)象，與“就地化解”“屬地管理”等制度設(shè)計與要求相抵牾。對于高層級政府而言，其扮演著社會矛盾糾紛治理制度設(shè)計者與治理結(jié)果裁決者的角色，往往將矛盾糾紛走訪排查、下訪接訪視為踐行群眾路線的重要方式。而在“差序政府信任”的格局下，群眾又往往對高層級政府更為信任和期待，更傾向于將自身矛盾糾紛遭遇反映給高層級政府，以求能迅速獲得關(guān)注并解決問題。這種走群眾路線的方式雖能在較短時間內(nèi)縮短溝通層級^［41］，卻與當下制度建構(gòu)產(chǎn)生了一定張力：社會矛盾糾紛治理強調(diào)“就地化解”與“屬地管理”，防止矛盾糾紛上行是基層政府的一項重要職責；但從實際調(diào)研來看，群眾更傾向于向市級中心反映訴求，區(qū)級其次，街道最次，而市級或區(qū)級中心往往需要將受理事項再次分流，以實現(xiàn)分級調(diào)處。例如，在專項治理行動期間或敏感時期，A區(qū)矛調(diào)中心往往需要在市矛調(diào)中心設(shè)置工作站，安排工作人員專門負責接待本轄區(qū)矛盾糾紛當事人，其工作重心也從“化解”變成了“勸離”，這導致既無法有效實現(xiàn)就地化解，也增加了工作人員工作負擔。

（二）政治壓力、監(jiān)督問責與制度化消解

在壓力型體制下，政治壓力與監(jiān)督問責是推動社會矛盾糾紛治理走向制度化的有力工具。例如，在三級矛調(diào)中心組建之初，時任市委書記便前往市級中心調(diào)研并主持召開座談會，強調(diào)要推動社會矛盾糾紛調(diào)處化解綜合機制規(guī)范有序運行，并要加強督辦落實。顯然，一把手的表態(tài)能夠迅速推動相關(guān)工作的展開。但是，較強的政治壓力與高密度的監(jiān)督問責反而也容易消解科層體系將社會矛盾糾紛治理制度化的努力。在自上而下塑造基層治理統(tǒng)一規(guī)則體系的過程中，頂格管理、強化監(jiān)督問責成為其中的突出現(xiàn)象^［42］。在關(guān)涉社會安全穩(wěn)定的矛盾糾紛治理領(lǐng)域，上述現(xiàn)象同樣存在。就A區(qū)治理實踐而言，時任A區(qū)區(qū)委書記在召開相關(guān)專題工作會議時多次強調(diào)，要落實領(lǐng)導包案，責任到人，對于群眾反映事項較多、矛盾糾紛化解不力的部門，區(qū)委主管領(lǐng)導要約談“一把手”，進一步壓實責任。事實上，在綜治維穩(wěn)工作仍實行“一票否決”的背景下，基層政府與屬事部門主要領(lǐng)導承擔著巨大考核壓力與問責風險。在敏感時期，區(qū)委書記、區(qū)委常委等主要領(lǐng)導又常常前往區(qū)矛調(diào)中心與信訪辦進行指示督導，進一步將領(lǐng)導個人權(quán)威與政治壓力傳遞給工作人員。尤其是一些疑難信訪矛盾糾紛極易催生越級訪、集體訪、進京訪等突破正常信訪秩序的行為，矛調(diào)中心工作人員往往因此而面臨極大壓力，“有些事項化解難度很大，我們壓力也很大，一到‘兩會’，當事人可能就去越級訪、集體訪，深入追究下來，可能就要問責了”（訪談記錄20240325）。

上述現(xiàn)象從兩個方面造成了制度化轉(zhuǎn)向中的困境。一方面，為避免被政治問責以及緩和來自上級的壓力，且受制于治理能力與資源約束，以A區(qū)矛調(diào)中心為代表的治理主體在具體治理工作中留下了大量調(diào)解文字記錄、圖像記錄等，以凸顯其工作的合法合規(guī)和所做出的努力。但一些矛盾糾紛事項并未得到實質(zhì)性解決，而是困在“受理—分流—化解—反饋”等流程中，矛盾糾紛治理出現(xiàn)了“制度儀式化”或“制度空轉(zhuǎn)”的問題。也就是說，強政治壓力與高密度監(jiān)督問責引發(fā)了治理主體的避責傾向，雖然治理主體做出了一系列符合制度要求的“規(guī)定動作”，但其目的卻是“規(guī)避責任”而非“化解矛盾”。另一方面，為回應上級政治壓力并加大矛盾化解力度，區(qū)矛調(diào)中心與屬地屬事部門通常選擇“領(lǐng)導包案”這一治理方式。結(jié)合案例來看，盡管X市印發(fā)有《黨委和政府維護穩(wěn)定工作領(lǐng)導責任制規(guī)定（試行）》，且領(lǐng)導包案能夠“運用領(lǐng)導權(quán)威將原有科層制治理資源重構(gòu)，向社會重點及疑難治理事項傾斜”^［43］，但其也存在過分倚重領(lǐng)導個人意志、盲目介入糾紛事項等弊端，往往會在無形中對制度化產(chǎn)生一定侵蝕與沖擊，并不一定利于矛盾的真正解決。在較大政治壓力下，作為個人權(quán)威意志的體現(xiàn)，領(lǐng)導包案往往容易越過現(xiàn)有流程與制度規(guī)范行事。對此，有工作人員認為，“領(lǐng)導包案、領(lǐng)導批示確實比較容易推動事項解決，‘官大一級壓死人’嘛，就像市里讓區(qū)里干活兒，區(qū)里肯定得干，但是很容易就不那么講究法律法規(guī)了”（訪談記錄20240325）。

五、總結(jié)與討論

制度建設(shè)居于國家建設(shè)中的首要位置，走向制度化治理是我國治理現(xiàn)代化的必然邏輯^［44］?；趯市A區(qū)矛調(diào)中心的考察分析，本文從結(jié)構(gòu)、機制、行動三個維度探討了社會矛盾糾紛治理的制度化轉(zhuǎn)向趨勢，對其進一步分析發(fā)現(xiàn)，這一制度化轉(zhuǎn)向受到“群眾路線”、政治壓力與監(jiān)督問責等宏觀制度環(huán)境的影響，在形成治理張力的同時也易侵蝕制度化的成果。本文的研究貢獻主要有如下兩個方面：一方面，揭示了社會矛盾糾紛治理制度化轉(zhuǎn)向的具體形態(tài)，并由此考察了社會矛盾糾紛的基本治理過程；另一方面，對制度化轉(zhuǎn)向的嵌入性審視有助于為深化社會矛盾糾紛治理領(lǐng)域的制度建設(shè)提供整體性知識。總體來看，自黨的十八大以來，在自上而下持續(xù)推進社會治理現(xiàn)代化的背景下，社會矛盾糾紛治理開始從“擺平”應對轉(zhuǎn)向具有普遍主義的規(guī)則之治，其以明確的制度規(guī)范與政策文本為治理依據(jù)，有效抑制與減少了變通性、權(quán)宜性等策略行為的使用，具有規(guī)范化、清晰化的治理運作特征。這對回應群眾合理合法訴求、推進社會公平正義具有重要意義。

但也需要看到，社會矛盾糾紛治理正處于轉(zhuǎn)型過程，在治理實踐中既有強調(diào)依法依規(guī)調(diào)處的正式治理，也存在一些策略主義行為。在一些復雜性、不確定性與應急性的治理情境中，“人盯人”“收買”等非正式治理機制仍會被用以解決矛盾沖突。社會矛盾糾紛治理關(guān)乎民眾對社會公平正義與國家政治制度的感知和認同，屬于于細微處見宏觀的日常生活治理。未來，應在持續(xù)減少策略主義行為的同時，著重探討制度化治理如何走深走實，以使其更好地嵌入宏觀制度環(huán)境之中。對此，我們應在治理前端做好矛盾糾紛事項的制度化、規(guī)范化分流工作，根據(jù)矛盾糾紛的性質(zhì)與類別妥善有效地向更適宜的調(diào)處機構(gòu)進行分流，避免涉法涉訴類糾紛流入矛調(diào)中心與信訪渠道。同時，在具體治理過程中，應當根據(jù)新的時代特征就踐行“群眾路線”發(fā)展出更具可操作性的中觀理論^［45］，并與社會矛盾糾紛治理的制度化相銜接。此外，各地還應把握好監(jiān)督問責的標準與限度，處理好監(jiān)督問責“過軟”和“過度”的關(guān)系。結(jié)合A區(qū)的治理實踐不難推測，一旦監(jiān)督問責有所弱化，社會矛盾糾紛治理非制度化的行事空間便可能被放大，但當監(jiān)督問責持續(xù)強化并超過基層所承受之限度時，避責現(xiàn)象又會出現(xiàn)，致使制度化治理“有名無實”。顯然，如何找到監(jiān)督問責與社會矛盾糾紛治理制度化的平衡點，仍是一個有待在實踐中進一步摸索和反思的問題。

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［責任編輯：賈雙躍］

From“Brutal Enforcement”to“Rule of Law”： Institutional Transition and Embedded Examination in the Governance of Social Contradictions and Disputes

Pang Shangshang

（Nankai University， Tianjin 300350）

Abstract：Achieving institutionalized governance is a crucial task in advancing social governance modernization in China. Existing research on the institutional shift in managing social contradictions and disputes remains insufficient.The governance practices of the mediation center in District A， City X， demonstrate an institutional shift in managing social contradictions and disputes across three dimensions： structure integration， mechanism proceduralization， and action standardization. From the perspective of institutional embeddedness， this shift is influenced by the mass line， political pressure， and accountability mechanisms within the macro-institutional environment. This highlights that the focus on institutionalizing social contradictions and disputes governance should go beyond institutional construction to include the broader institutional context that affects sustainability and performance.

Key words：governance of contradictions and disputes， the mediation center， “Feng Qiao”experience， social governance