一、當(dāng)前檢察公益訴訟辦案現(xiàn)狀分析

公益訴訟檢察相對于刑事檢察、民事檢察、行政檢察，具有更多的主動性、多面性、社會性等特點。黨的二十大報告提出完善公益訴訟制度。公益訴訟檢察又一次站在了新的歷史起點，同時也面臨著前所未有的時代使命和發(fā)展機遇。

（一）案件線索渠道單一?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》第二十四條規(guī)定，公益訴訟案件線索的來源包括六大類。公益訴訟檢察要求檢察機關(guān)以“公益保護”為核心開展法律監(jiān)督工作，與其他三大檢察相比更需要能動履職、主動監(jiān)督。目前公益訴訟案件線索來源主要是依靠檢察機關(guān)辦案中自行發(fā)現(xiàn)，其他來源線索較少，大多數(shù)的案件線索來自檢察機關(guān)自行摸查發(fā)現(xiàn)?！奥穆殹背顺Ｒ姷脑V訟監(jiān)督、公益監(jiān)督職責(zé)外，還包括履行批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察等職責(zé)。實踐中，對于通過行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺、行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺等發(fā)現(xiàn)案件線索的，也可視同“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。理論上公益訴訟案件渠道比較多元，但在實際辦案過程中，受公益訴訟部門人員配備、車輛保障、業(yè)務(wù)能力、受案范圍、直接調(diào)查權(quán)等條件限制，案件線索獲取絕大多數(shù)僅為履行監(jiān)督職責(zé)中自行發(fā)現(xiàn)，存在線索獲得渠道單一問題。

為解決這項問題，有些檢察機關(guān)開發(fā)并啟用了公益訴訟檢察大數(shù)據(jù)智能化應(yīng)用平臺。自平臺使用以來自然人、法人和非法人組織提供的線索數(shù)量顯著增加。公益訴訟檢察大數(shù)據(jù)智能化應(yīng)用平臺的使用幫助公益訴訟與數(shù)字檢察深度融合，從而主動篩查發(fā)現(xiàn)線索，拓寬了線索發(fā)現(xiàn)渠道，群眾反映案件線索數(shù)量迅猛增長，大數(shù)據(jù)推送線索從零到有，公益訴訟檢察辦案質(zhì)效得到顯著提升。

（二）案件調(diào)查取證難。雖然《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱解釋）第六條及《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》明確規(guī)定了行政機關(guān)、其他組織、公民有配合檢察機關(guān)調(diào)查取證的義務(wù)及妨礙調(diào)查收集證據(jù)的懲戒措施、《河北省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》明文規(guī)定不履行或者消極履行協(xié)助調(diào)查義務(wù)的依照決定作出相應(yīng)處理。檢察機關(guān)可以建議相關(guān)機關(guān)、單位給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究責(zé)任人的刑事責(zé)任。上述規(guī)定對公益訴訟辦案調(diào)查方式及調(diào)查保障均提供了積極法律支持，但上述規(guī)定中調(diào)查權(quán)保障措施仍屬于較為原則性規(guī)定，存在具體操作難實施，且調(diào)查保障措施也只能依靠相關(guān)機關(guān)和單位、公安機關(guān)給予保障，檢察機關(guān)并沒有強有力的自身保障措施，實際辦案中，調(diào)查取證難仍客觀存在。調(diào)查核實的主要措施，仍是通過調(diào)閱案卷材料、詢問相關(guān)人員、委托專家出具意見、損害鑒定評估報告等方式，公益訴訟調(diào)查核實工作無論是效果還是效率影響較差。

（三）訴前檢察建議落實整改不到位。解釋第二十一條規(guī)定了提起行政公益訴訟的訴前程序，即為保障公益事業(yè)不受侵害，督促行政機關(guān)依法履行職責(zé)，在發(fā)現(xiàn)損害公益的情形后，通過提起訴前檢察建議的方式以保障公益事業(yè)不受侵害。檢察建議是訴前程序的核心，是檢察機關(guān)依職權(quán)制發(fā)的正式文書。檢察建議的生命在于落實，但是檢察建議的本質(zhì)是一種勸告和建議，缺乏配套懲罰和問責(zé)措施，法律上沒有強制執(zhí)行效力，檢察建議權(quán)威性和強制性不夠。相關(guān)行政機關(guān)在接到檢察建議后重視程度不足，整改落實情況不理想，存在虛假整改、事后反彈等情況。在后期跟進監(jiān)督過程中，發(fā)現(xiàn)部分檢察建議整改落實成果存在反彈回潮跡象。

二、公益訴訟檢察案件辦理中存在以上問題的原因

（一）內(nèi)外溝通機制不完善，導(dǎo)致案件線索獲取渠道不通暢。對內(nèi)由于沒有建立明確的案件線索移送機制，導(dǎo)致檢察機關(guān)內(nèi)部其他部門對公益訴訟認(rèn)識不足，不清楚哪些線索應(yīng)當(dāng)移送，如何移送；與行政機關(guān)的外部溝通機制不健全，容易使行政機關(guān)對檢察公益訴訟產(chǎn)生誤解，導(dǎo)致行政機關(guān)由于某種程度上存在“遮短”思想，不愿移送案件線索。

（二）公眾參與度低，導(dǎo)致案件線索獲取途徑單一?！肮妗笔菣z察公益訴訟制度的核心，但在實際辦案中發(fā)現(xiàn)，往往一些違法行為即使侵犯了國家利益和公共利益，但并未給公眾和社會組織造成直接經(jīng)濟利益損失，如盜采礦產(chǎn)資源，盜采河沙，野外堆放垃圾，在自己承包的土地上修建房屋等。對此公眾大多會置之不理，不愿舉報，更不愿提起公益訴訟。這種現(xiàn)象一方面是我國部分民眾和社會組織法律意識淡薄，另一方面是檢察公益訴訟的宣傳鼓勵措施不完善，檢察公益訴訟的社會知曉度較低，很多公眾對公益訴訟究竟是做什么并不清楚，未能調(diào)動起民眾參與公益訴訟的積極性，公益訴訟在一定程度上成為檢察機關(guān)的孤軍奮戰(zhàn)，群眾參與公益訴訟的積極性不高，對公益訴訟缺乏足夠的了解，造成了公益訴訟單打獨斗的現(xiàn)象，檢察機關(guān)僅靠自行摸排查找，很難從公眾角度獲得案件線索。

（三）調(diào)查方式及調(diào)查保障制度立法缺失。鑒于檢察公益訴訟法律監(jiān)督權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)區(qū)分，檢察機關(guān)只是督促、協(xié)助行政機關(guān)履行保護公益職責(zé)，起到行政機關(guān)的補充執(zhí)法作用，因此在公益訴訟調(diào)查權(quán)規(guī)定等方面，沒有從立法層面對檢察機關(guān)就行政違法人的調(diào)查權(quán)進行進一步授權(quán)，導(dǎo)致檢察機關(guān)無法直接進入企業(yè)生產(chǎn)場所進行檢查、無權(quán)直接查驗企業(yè)或個人是否具有經(jīng)營資格、不能直接對相應(yīng)產(chǎn)品進行查封扣押保全等，往往檢察機關(guān)公益訴訟部門為調(diào)查取證還得借力于行政機關(guān)的共同巡查，檢察機關(guān)調(diào)查取證方式存在困境。

檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件的調(diào)查權(quán)和保障調(diào)查權(quán)的措施，目前僅在立法上作了籠統(tǒng)的原則性規(guī)定，在具體執(zhí)行上還缺乏可操作性。如規(guī)定對檢察機關(guān)提起公益訴訟的調(diào)查，被調(diào)查機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合，可建議有關(guān)機關(guān)、單位對不配合調(diào)查的義務(wù)人予以處罰；對檢察人員以暴力手段或者威脅手段妨礙偵查構(gòu)成犯罪的，一律移送公安機關(guān)依法處理。但規(guī)定中并未明確建議對相關(guān)人員予以處理，建議誰給相關(guān)人員予以處理？處理又是何種程度的處理？如果移送公安機關(guān)不配合不處理怎么辦？這些具體問題的存在，致使調(diào)查取證措施很難落到實處，客觀上也導(dǎo)致檢察機關(guān)調(diào)查取證難。

（四）檢察機關(guān)和被監(jiān)督機關(guān)之間并未形成工作合力，辦理案件成效不強。公益訴訟離不開行政機關(guān)的支持與配合，從發(fā)現(xiàn)案源到調(diào)查核實再到徹底解決，并不是檢察機關(guān)一家之事。在發(fā)現(xiàn)違法行為的時間上，行政機關(guān)比檢察機關(guān)具有職責(zé)優(yōu)勢，檢察機關(guān)提起公益訴訟，也是為了督促行政機關(guān)依法正確履行職責(zé)。檢察機關(guān)既要保證國家利益，又要保證不損害社會公共利益，雙方的最終目的是一致的。但在實際辦案中發(fā)現(xiàn)，一些行政機關(guān)對檢察機關(guān)的公益訴訟存在誤解，對檢察機關(guān)提起公益訴訟持質(zhì)疑態(tài)度，認(rèn)為檢察機關(guān)的監(jiān)督是在找他們麻煩，是在追責(zé)他們，從內(nèi)心深處對檢察機關(guān)的公益訴訟產(chǎn)生抵觸心理，對檢察公益訴訟工作不支持、不配合，對檢察機關(guān)的要求能拖則拖，能不辦則不辦。

三、完善檢察公益訴訟案件辦案機制的具體建議

（一）建立線索發(fā)現(xiàn)和移送的上下聯(lián)動機制。一是上下級院形成公益訴訟“一體化”辦案機制。對于上級院發(fā)現(xiàn)的案件線索，下級院更適于辦理的，可以直接移交下級院辦理，下級院對于自身辦理確有難度的案件線索可以請示上級院提辦，通過下交、上提兩種方式，既能擴大案件線索來源，也可保障公益訴訟線索的調(diào)查及成案率。二是建立案件線索在檢察機關(guān)內(nèi)部各部門之間的交接制度。公益訴訟部門加強與案件管理、控告申訴等其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)的協(xié)作配合，明確制度化案件線索的初步預(yù)判、移送方式、移送時限、結(jié)果反饋，并確定專人負(fù)責(zé)，確保在辦理案件過程中通過內(nèi)部線索移送機制及時、順暢地移交給公益訴訟部門。三是與行政機關(guān)建立對外聯(lián)系和溝通機制。建立與行政機關(guān)定期會商、簽訂聯(lián)合文書、確定聯(lián)絡(luò)員、信息資源共享、案件辦理相互支持等制度。在“兩法銜接”平臺的基礎(chǔ)上，樹立雙贏多贏共贏的理念，主動加強與行政機關(guān)的溝通與聯(lián)系，努力爭取行政機關(guān)的配合與支持，拓展案件線索來源渠道，促進訴前檢察建議工作落到實處。

（二）構(gòu)建專業(yè)技術(shù)人才協(xié)助機制。公益訴訟案件具有涉及面廣、專業(yè)性強、法律法規(guī)繁雜等特點，公益訴訟部門干警要積極借助“外腦”破解專業(yè)技術(shù)難題，在加強自身能力提升的同時，助力公益訴訟案件的辦理。在公益訴訟案件辦理過程中，檢察機關(guān)邀請相關(guān)行業(yè)人才共同參與公益訴訟案件線索排查、專業(yè)知識論證、行業(yè)法律法規(guī)支持等工作，針對專業(yè)問題開展公益訴訟案件線索排查，能有效提高案件線索的發(fā)現(xiàn)率，提高公益訴訟案件的辦理效率，提高辦案質(zhì)量。

（三）完善偵查途徑和檢察公益訴訟保障機制。一是補充完善調(diào)查方式。在現(xiàn)有解釋和地方性法規(guī)規(guī)定的調(diào)查方式之外，探索賦予檢察機關(guān)公益訴訟辦案中查封、扣押、凍結(jié)可能滅失或者以后難以取得的物品的措施職權(quán)，這樣不僅可以增強公益訴訟調(diào)查的時效性，避免證據(jù)的毀損或者滅失，還可以有效中斷違法行為的進行。防止公益事業(yè)持續(xù)受到侵害。同時，探索賦予檢察機關(guān)對行政違法人的直接調(diào)查權(quán)，如現(xiàn)場檢查、資質(zhì)查驗等，進一步強化檢察機關(guān)案件線索直接發(fā)現(xiàn)能力。但該項調(diào)查權(quán)應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)格內(nèi)部審批且僅限于對侵害公益案件事實調(diào)查，對于發(fā)現(xiàn)的違法行為仍應(yīng)通過訴前檢察建議，建議相關(guān)行政機關(guān)予以查處處罰。二是立法細(xì)化調(diào)查保障機制。建議在立法中明確規(guī)定，檢察機關(guān)對不履行或消極履行協(xié)助調(diào)查義務(wù)的單位或個人，可在一定期限內(nèi)，分情況向紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)提出對單位負(fù)責(zé)人或個人進行政務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)審查處理的建議，并及時向檢察機關(guān)反饋處理結(jié)果；明確對于以暴力、威脅等手段阻礙、干擾檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查的，或者故意損毀證據(jù)材料的，對構(gòu)成犯罪的依法移交公安機關(guān)處理的，檢察機關(guān)司法警察可以及時采取處置措施，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時受理處理，并按期向檢察機關(guān)公益訴訟部門反饋處理結(jié)果。三是構(gòu)建跨區(qū)域辦案協(xié)作配合檢察系統(tǒng)工作機制。公益訴訟案件辦理，各檢察機關(guān)均以屬地管轄為原則，但在司法實踐中，臨近轄區(qū)經(jīng)常會存有跨地區(qū)違法行為。為切實增強公益訴訟辦案效果，建議立法構(gòu)建跨區(qū)域案件線索移送、案件進展情況和處理通報機制，在違法行為發(fā)生地或損害后果可能發(fā)生地檢察機關(guān)督促當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)履行職責(zé)的同時，及時將案件線索移送相關(guān)檢察機關(guān)，同時督促當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)履行職責(zé)，并及時通報案件進展情況和處理情況。形成跨區(qū)域辦案合力，切實提高訴前檢察建議執(zhí)行力度，切實增強公益訴訟辦案效果。

（四）依托數(shù)智平臺，加強公益訴訟檢察大數(shù)據(jù)智能化應(yīng)用。切實發(fā)揮好數(shù)智平臺賦能，通過線上線下培訓(xùn)等方式保證每個公益訴訟干警懂操作、會操作、能操作，會用、勤用、善用數(shù)智平臺獲取線索、辦理案件。通過提取關(guān)鍵詞、關(guān)鍵點進行對比分析，讓數(shù)據(jù)主動“開口說話”。加大數(shù)據(jù)信息的挖掘深度廣度，分析數(shù)據(jù)信息情況，提高案件線索轉(zhuǎn)化率，拓寬公益訴訟檢察監(jiān)督線索渠道。

（五）構(gòu)建訴前檢察建議跟蹤評議機制。檢察建議絕不是發(fā)出去就了事，要緊盯效果，監(jiān)督落實檢察公益訴訟部門在向行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議后，指定專人緊盯檢察建議答復(fù)，持續(xù)跟進，對檢察公益訴訟訴前檢察建議的落實情況進行跟蹤監(jiān)督，做到件件有著落，事事有回音。同時，檢察機關(guān)要加強與行政機關(guān)所在地黨委、人大、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在公益訴訟案件辦理過程中的溝通聯(lián)系，對無理由不整改、走形式、書面整改的，檢察機關(guān)可以邀請人大代表、政協(xié)委員和人民監(jiān)督員，實地查看和評議檢察建議整改落實情況，并建立工作協(xié)助機制。向黨委、人大、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)通報評議結(jié)果，并將評議結(jié)果抄送被建議單位上級主管部門，通過多部門形成監(jiān)督行政機關(guān)訴前檢察建議落實的合力，促進檢察公益訴訟案件質(zhì)效的提升。

（作者單位：張家口市橋東區(qū)人民檢察院、張家口市人民檢察院）