［摘 要］據(jù)《中國養(yǎng)老服務(wù)藍皮書（2012—2021）》預(yù)計，到2025年我國失能人口數(shù)量將上升到7 279.22萬人，2030年有望達1億人。隨著失能、失智人群數(shù)量不斷增加，在“老齡化、少子化”趨勢下，社會化護理需求呈爆發(fā)式增長趨勢，長期護理保險的重要性日益凸顯。山東省作為全國人口第二大省和長期護理保險國家試點的重點聯(lián)系省份之一，率先開啟了長期護理保險的試點工作，對推動照護產(chǎn)業(yè)發(fā)展、減輕家庭負(fù)擔(dān)起到了重要的作用，但仍存在覆蓋范圍偏窄、籌資渠道單一、籌資標(biāo)準(zhǔn)不同的問題。因此，有必要進一步完善長期護理保險制度，建立多元化的籌資機制，增強失能等級評估的科學(xué)性，以推進山東省長期護理保險的良性發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］長期護理保險；老年人；失能人群；山東省

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.16.044

［中圖分類號］F842.6 ［文獻標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）16-0-03

0 " " 引 言

近年來，隨著經(jīng)濟、社會、醫(yī)藥衛(wèi)生工作的不斷發(fā)展，我國人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化。山東省作為全國人口第二大省，根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，60歲及以上老年人總數(shù)為2 122.1萬人，占20.9%，65歲及以上老年人總數(shù)為1 536.4萬人，占15.13%，分別高出全國平均水平2.2和1.63個百分點，老年人口規(guī)模進一步擴大。隨著人口老齡化速度加快，失能、半失能老人數(shù)量日益增加，對機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)和社會化、專業(yè)化衛(wèi)生服務(wù)提出了更高的要求。在人口老齡化背景下，長期護理保險已成為應(yīng)對老齡化風(fēng)險、健全養(yǎng)老服務(wù)體系和提升老年福利的重要舉措。

1 " " 山東省長期護理保險現(xiàn)行的制度設(shè)計

1.1 " 覆蓋人群情況

目前，山東省所有市的長期護理保險已覆蓋城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)保參保人，在全國率先實現(xiàn)了職工長期護理保險全覆蓋。2022年11月，山東在全省啟動了居民長期護理保險試點，濟南、青島、東營全市，以及煙臺、泰安、威海、日照、德州等市部分縣（區(qū)）實施了居民長期護理保險制度（見表1），2023年實現(xiàn)居民長期護理保險覆蓋率40%，2025年將實現(xiàn)居民長期護理保險全覆蓋。

1.2 " 資金籌集渠道

為實現(xiàn)全省2025年居民長期護理保險全覆蓋的目標(biāo)，積極推進居民長期護理保險試點工作，山東省印發(fā)《關(guān)于開展居民長期護理保險試點工作的意見》（以下簡稱《意見》）。根據(jù)《意見》，山東省各市按照“以收定支，收支平衡，略有結(jié)余”的原則制定基金的籌資方式和標(biāo)準(zhǔn)，各地根據(jù)自身實際情況初步建立以基本醫(yī)療保險基金為主，個人繳費、單位繳費、財政補助和福彩福利為輔的多元化籌資格局?；I資方式可分為一定比例籌集和定額籌集，職工長期護理保險籌資總額一般在100～115元/人，居民長期護理保險的籌資總額一般在30～40元/人，籌資水平相對較低。

1.3 " 評估標(biāo)準(zhǔn)

等級評估是長期護理保險機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是待遇享受和基金支付的依據(jù)。規(guī)范評估管理，是科學(xué)實施評估、確保參保群眾公平享受待遇的基本保障，也是提高制度保障效能的必要前提。山東省各市對失能等級的評估工具和標(biāo)準(zhǔn)不一，如濟南、聊城對失能老人的評估按照《日常生活能力評定量表（ADL量表）》分別不低于55、50分進行，而威海、濟寧對失能老人的評估則依據(jù)《長期護理失能等級評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，且具有不同的評估標(biāo)準(zhǔn)，還有部分地區(qū)則按照地區(qū)自制的標(biāo)準(zhǔn)展開評估，如淄博。山東省各市長護險參保人評估工具與納入標(biāo)準(zhǔn)如表2所示。

2 " " 山東省長期護理保險實施成效

2.1 " 保障群體不斷擴大

山東省于2014年啟動了長期護理保險的試點工作，并于2021年基本實現(xiàn)了職工長期護理保險的全覆蓋。2022年，在省政府的支持下，省醫(yī)保局等相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于居民長期護理保險試點工作的意見》，到2023年年底，15個城市開展了居民長期護理保險的試點工作，全省累計參保人數(shù)達5 078萬人，居全國首位。山東省長期護理保險的參保數(shù)量每年都在增加，從2019—2023年，平均每年增長率約為22.45%，具體如圖1所示。

2.2 " 推動照護產(chǎn)業(yè)發(fā)展

人口老齡化加劇使得養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增加，但照護產(chǎn)業(yè)盈利困難，很難吸引社會資本，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的矛盾尖銳，有待解決。山東省實行長期護理保險，對地方護理服務(wù)市場、家政服務(wù)和養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展起到了很大的促進作用，將符合條件的機構(gòu)及時納入長期護理保險的服務(wù)范圍，使其規(guī)?；?、品牌化和集團化程度不斷提高，推動了“醫(yī)養(yǎng)康護”的深度結(jié)合。與此同時，“銀發(fā)經(jīng)濟”在醫(yī)療、保健設(shè)備、輔助器具等方面也得到了迅速發(fā)展，并在一定程度上推動了就業(yè)，拓寬了護理人員的就業(yè)途徑［1］。另外，山東省各地都鼓勵有勞動能力的農(nóng)村富余勞動力尤其是女性參加養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，并對其進行專門的培訓(xùn)，使其具備護理服務(wù)的技能，并在當(dāng)?shù)貫槭芾先颂峁┚徒淖o理服務(wù)。

2.3 " 減輕家庭經(jīng)濟負(fù)擔(dān)

失能人員的護理和醫(yī)療需求一般是長期性的，這方面的支出在經(jīng)濟支出中的占比較高。通過享受定點機構(gòu)提供的長期護理保險服務(wù)，患者若沒有緊急或必要需求無須轉(zhuǎn)往醫(yī)院治療，相對于長期的住院治療，長期護理保險患者及家屬表示經(jīng)濟負(fù)擔(dān)得以減輕，提升了支付能力。比如，青島市嶗山區(qū)醫(yī)療保障局結(jié)合市醫(yī)保局“強基增效”具體安排，于2023年1月全面啟動實施嶗山區(qū)長期護理保險提質(zhì)增效工作，將長期護理保險惠民政策落到實處，切實減輕了失能群體的負(fù)擔(dān)。2023年，山東全省已為21.51萬名失能人員支付長期護理費用19.79億元，切實減輕了失能人員及其家庭負(fù)擔(dān)。

3 " " 山東省長期護理保險實施存在的問題

山東省長期護理保險在實施過程中取得了一定成效，但仍然存在一些問題，如參保人群覆蓋面狹窄，籌資渠道較為單一，過度依賴醫(yī)?；?，各地區(qū)籌資標(biāo)準(zhǔn)不同且差別顯著等。

3.1 " 參保人群覆蓋面偏窄

長期護理保險理論上應(yīng)全民參與，但實際情況并非如此。實際上，不同地區(qū)的參保人員界定和標(biāo)準(zhǔn)都是人為設(shè)定的，并不符合長期護理保險的內(nèi)在規(guī)律［2］。山東省16個市中只有濟南、青島、東營全市和其他市部分縣（區(qū)）實施了居民長期護理保險制度。同時，目前沒有任何全國性和省一級政策支持將智力殘疾人群包括在內(nèi)，只有青島、聊城市將失智人員納入保障范圍。大部分地區(qū)的長期護理保險都是以嚴(yán)重失能或失智老人為主，中、輕失能人群并不包括在內(nèi)。如果沒有明確的目標(biāo)投保人，可能會否定部分真正需要的人的權(quán)益，不利于減輕其經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。

3.2 " 籌資渠道較為單一，過度依賴醫(yī)?；?/p>

長期護理保險基金的籌資方式包括單一籌資和多元化籌資。多元化籌資是社會保險的內(nèi)在特征，應(yīng)探討多元化籌資模式，明確各參與方的權(quán)利和義務(wù)。山東省大部分地區(qū)采取了統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移、財政補助和個人繳費等多種籌措資金方式，初步形成了多元化的籌資模式。但大多數(shù)城鎮(zhèn)個人和單位未繳納社保，且只有少數(shù)城市得到政府補助，在籌資渠道與籌資結(jié)構(gòu)上仍存在籌資渠道單一、責(zé)任不明晰等問題。從整體上看，醫(yī)?；鹫急容^高，但個人繳費比重偏低，隨著人口老齡化進程加快，老年人數(shù)量逐年增多，醫(yī)保基金承受的壓力越來越大，不利于養(yǎng)老保險的長期穩(wěn)定發(fā)展。

3.3 " 各地區(qū)籌資標(biāo)準(zhǔn)不同且差別顯著

長期護理保險資金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循以人為本、體現(xiàn)社會公平正義的原則，使經(jīng)濟、社會發(fā)展的成果和公共服務(wù)均等化，讓所有人共享。過高的籌資標(biāo)準(zhǔn)會加重個人和企業(yè)的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，而過低則無法滿足人民的醫(yī)療護理需求。從山東省長期護理保險制度實施的情況看，各地對長期護理保險制度有不同的規(guī)定，或按照社會保障基金繳費的比例籌集資金，或按照規(guī)定的數(shù)額籌集資金。以固定金額籌資的城市為例，職工長期護理保險的繳費金額為每人一年70～115元不等，盡管各地存在經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，但各地區(qū)間的籌資差距勢必會造成保障范圍、保障水平、保障質(zhì)量等方面的不同。從長遠來看，這將造成嚴(yán)重的碎片化，甚至?xí)璧K國家建立統(tǒng)一的長期護理保險體系［3］。

4 " " 完善山東省長期護理保險制度的對策

4.1 " 完善長期護理保險制度，擴大保障范圍

為了完善長期護理保險制度并擴大保障范圍，首先，地方政府應(yīng)推動相關(guān)法律法規(guī)的制定和完善，從而為制度的實施提供法律依據(jù)。一方面，要盡快明確政府、企業(yè)、個人等參與主體在長期護理保險籌資中所承擔(dān)的角色；另一方面，要明確長期護理保險籌資比例等運行管理辦法和監(jiān)督制約機制，各地區(qū)醫(yī)療保障部門應(yīng)充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，完善長期護理保險相關(guān)籌資渠道［4］。其次，政府部門作為公共政策制定的主要主體之一，應(yīng)制定相關(guān)政策將更多人群納入保障范圍，如低收入家庭、殘疾人、老年人等，以確保制度的公平性和普惠性。同時，人力資源和社會保障局等相關(guān)部門要加強護理服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)和管理，加大對護理人才的培養(yǎng)力度，鼓勵發(fā)展居家護理和社區(qū)護理，從而滿足不同人群的需求。最后，地方政府要加強對長期護理保險制度的宣傳和教育，通過提高公眾對制度的認(rèn)知度和接受度，引導(dǎo)人們樹立正確的護理觀念。

4.2 " 建立多元化、可持續(xù)的籌資機制

如何合理地確定基金籌集的規(guī)模與模式，是保障長期護理保險基金籌集渠道有效運行的關(guān)鍵。要想合理確定基金籌集的規(guī)模和模式，地方政府應(yīng)發(fā)揮自身作用構(gòu)建財政補貼長效機制，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平、居民收入水平、企業(yè)負(fù)擔(dān)等情況確定個人繳費額度，為特殊人群提供國家財政補貼。同時，地方政府可通過政策優(yōu)惠等方式引入私人保險公司豐富健康保險產(chǎn)品供給，擴大商業(yè)健康保險保障范圍，創(chuàng)新開發(fā)多種形式的商業(yè)健康保險產(chǎn)品和服務(wù)，完善長期護理保險籌資機制，鼓勵商業(yè)長期護理保險發(fā)展，從而滿足群眾多層次醫(yī)療保障需求［5］。地方政府應(yīng)鼓勵有條件的地區(qū)將健康服務(wù)納入基本醫(yī)保支付范圍，推動商業(yè)性健康保險回歸保障，從而促進健康保險與養(yǎng)老、疾病預(yù)防、社區(qū)養(yǎng)老等的融合發(fā)展。

4.3 " 增強失能等級評估的專業(yè)性、權(quán)威性

要想增強長期護理保險失能等級評估的專業(yè)性和權(quán)威性，應(yīng)由國家制定科學(xué)、統(tǒng)一、詳細的失能等級評估標(biāo)準(zhǔn)，明確評估的指標(biāo)、方法和流程，并由專業(yè)部門對評估人員進行專業(yè)培訓(xùn)。另外，各級醫(yī)療保障經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格負(fù)責(zé)對失能評估工作的監(jiān)督、管理，確保評估由獨立的第三方機構(gòu)或?qū)I(yè)評估團隊進行，以避免利益關(guān)聯(lián)和主觀偏見對評估結(jié)果的影響，還可以利用現(xiàn)代信息技術(shù)提高評估的效率和準(zhǔn)確性，并向被評估人和家屬公開評估標(biāo)準(zhǔn)和過程。綜合實施這些措施，可以為失能人員提供更加公平、公正的評估服務(wù)，確保長期護理保險制度的有效運行。

主要參考文獻

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［5］劉曉雪，鐘仁耀.長期護理保險的國際比較及對我國的啟示［J］.華東師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2017（4）：93-101，163.