摘 要：隨著老齡化進(jìn)程加快，傳統(tǒng)老年照料模式已難以滿足日益增長的養(yǎng)老需求，我國面臨“老何所依”“老何所養(yǎng)”等挑戰(zhàn)。老年助餐服務(wù)是當(dāng)前最迫切的養(yǎng)老服務(wù)需求之一，如何提升老年助餐服務(wù)供給質(zhì)量、增進(jìn)老年人福祉成為積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重大課題和重點(diǎn)內(nèi)容。以A市老年助餐配餐服務(wù)為個(gè)案，借鑒福利多元主義理論，構(gòu)建包括規(guī)劃、籌資、供給、規(guī)制四個(gè)維度和國家、市場、社會(huì)、個(gè)人四個(gè)主體的整體分析框架，對老年助餐服務(wù)進(jìn)行解剖式觀察。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府從政策規(guī)劃、籌資安排、供給方式和監(jiān)督機(jī)制等方面為助餐配餐服務(wù)提供了具體可行的政策實(shí)施環(huán)境，但同時(shí)存在行政主導(dǎo)的服務(wù)規(guī)劃、層級倒掛的籌資安排、競爭不足的供給環(huán)境和社會(huì)缺位的監(jiān)督機(jī)制等制度建設(shè)上的不足，制約了助餐配餐服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。對此，政府需要承擔(dān)起基本養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃、籌資、供給以及規(guī)制等主體責(zé)任，通過規(guī)范建設(shè)為多元主體提供良好的制度環(huán)境，真正發(fā)揮不同治理主體的比較優(yōu)勢，提升養(yǎng)老服務(wù)供給效能。

關(guān) 鍵 詞：養(yǎng)老服務(wù)供給；福利多元主義；老年助餐服務(wù)

中圖分類號：D61 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2024）12-0096-15 一、問題提出

我國已進(jìn)入中度老齡化社會(huì)，面對日益增加的養(yǎng)老服務(wù)需求和養(yǎng)老服務(wù)供給不平衡、不充分的矛盾，如何擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)有效供給成為當(dāng)前重大的時(shí)代課題。在眾多個(gè)性化養(yǎng)老需求中，老年人特別是空巢、留守、獨(dú)居老年群體“做飯難、吃飯難”問題尤為凸顯。為滿足養(yǎng)老就餐服務(wù)需求，2021—2023年國家連續(xù)印發(fā)《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》《國家“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》《關(guān)于推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》等政策文件，強(qiáng)調(diào)要大力發(fā)展社區(qū)助餐、助潔、助浴、助醫(yī)等服務(wù)，構(gòu)建城鄉(xiāng)老年助餐服務(wù)體系。2023年11月，民政部等11部門聯(lián)合印發(fā)了《積極發(fā)展老年助餐服務(wù)行動(dòng)方案》，老年助餐服務(wù)成為實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容和重要民生工程。各地在老年就餐服務(wù)供給上也探索出很多成熟經(jīng)驗(yàn)，如就餐方式發(fā)展出定點(diǎn)用餐、送餐到家等，供給主體包括政府、市場和社會(huì)力量，數(shù)字化技術(shù)的引入更是有效擴(kuò)大助餐服務(wù)供給途徑和覆蓋面。［1］［2］以上實(shí)踐為老年人提供了多樣化就餐服務(wù)選擇，提升了老年助餐服務(wù)水平。但與此同時(shí)，老年人助餐服務(wù)點(diǎn)仍然普遍存在成本高、盈利低等運(yùn)營難問題。［3］［4］

老年助餐服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展關(guān)乎全國2億多老年人吃飯和生活質(zhì)量，是提升養(yǎng)老服務(wù)供給能力亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。但當(dāng)前助餐配餐服務(wù)研究面臨新聞媒體關(guān)注高而學(xué)術(shù)研究回應(yīng)不夠的現(xiàn)實(shí)窘境。［5］政策制定是政策過程的重要內(nèi)容，這一環(huán)節(jié)確定了政策目標(biāo)、程序等規(guī)范，是研究政策執(zhí)行的邏輯起點(diǎn)和實(shí)施框架。而養(yǎng)老服務(wù)作為一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的公共服務(wù)供給，助餐配餐服務(wù)的供給、運(yùn)營、成效等很大程度上都受到政策的影響，老年助餐服務(wù)面臨的困境反映出制度安排的不足，所以必須從老年助餐服務(wù)的制度建設(shè)來重新研究老年助餐服務(wù)供給面臨的諸多問題。借鑒福利多元主義理論建構(gòu)分析框架，筆者從宏觀層面對老年助餐服務(wù)進(jìn)行全景式考察，探討老年助餐服務(wù)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制及面臨困境，并在此基礎(chǔ)上為老年助餐服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展提出路徑優(yōu)化建議。在案例選擇上，選取老年助餐服務(wù)經(jīng)驗(yàn)較為成熟的A市作為研究對象，主要原因在于A市是全國養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展先行示范、最早推行老年助餐服務(wù)的地方政府之一，A市老年助餐服務(wù)更是成為全國先進(jìn)典型，其面臨的問題也是其他地方難以避免的。

二、基于福利多元主義理論視角

現(xiàn)有關(guān)于老年助餐服務(wù)的研究主要從服務(wù)供給過程和結(jié)果兩個(gè)視角展開。一是服務(wù)供給過程視角。助餐服務(wù)運(yùn)營過程涉及不同主體及主體間互動(dòng)，馮建光、王秀蘭認(rèn)為服務(wù)過程中產(chǎn)生的問題是由于主體定位功能和理性選擇之間存在沖突；［6］敬乂嘉、陳若靜從協(xié)作角度比較分析了社區(qū)和市場兩種不同供給主體模式特征；［7］劉太剛、吳崢嶸認(rèn)為不同服務(wù)供給主體功能路徑與養(yǎng)老需求之間匹配存在差異。［8］二是服務(wù)成效與問題視角。徐曉日、王傅等認(rèn)為老年餐桌存在政策執(zhí)行不到位、主體角色定位模糊、運(yùn)營成本高、可持續(xù)性低等問題；［9］［10］鄧婷鶴等發(fā)現(xiàn)老年助餐服務(wù)效率會(huì)受到不同運(yùn)營主體、助餐模式和行政區(qū)域的影響，當(dāng)前大部分老年助餐服務(wù)綜合效率有待提高。［11］從公共治理的角度來看，以上兩種研究視角實(shí)際上關(guān)注的是政策執(zhí)行和政策評估環(huán)節(jié)，但對于政策分析的前一環(huán)節(jié)——政策制定的研究存在缺失。養(yǎng)老助餐服務(wù)供給不僅有“供給”，還涉及服務(wù)規(guī)劃、規(guī)制等多個(gè)環(huán)節(jié)，作為一項(xiàng)福利服務(wù)更是關(guān)乎公眾福祉，而福利多元主義能夠?yàn)檠芯刻峁┒嗑S的政策分析框架。［12］

福利多元主義理論由西方國家提出并推及到福利實(shí)踐中，在中國的社會(huì)福利體系下，福利多元主義具有其新的特點(diǎn)和表現(xiàn)形式。因此，要將福利多元主義理論運(yùn)用在中國的福利服務(wù)上必須結(jié)合我國實(shí)際政策語境，以下為分析框架的搭建（見圖1）：

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圖1 基于福利多元主義理論的分析框架①

第一，分析維度。福利多元主義理論從單一的“供給”維度分析，到“供給—籌資”雙維度，最后發(fā)展為“供給—籌資—規(guī)制/決策”的三維度的研究范式。［13］雙維度引入“籌資”維度，籌資是指財(cái)政資源的構(gòu)成，特別是公私混合資金以及服務(wù)費(fèi)用的社會(huì)化程度。三維度有“規(guī)制”和“決策”兩種，規(guī)制是指適用于福利條款的規(guī)則和監(jiān)管，是委托者對代理商的一種約束機(jī)制，因此廣義上來說政府并非是唯一的監(jiān)管方。決策則是指個(gè)人作為消費(fèi)者能否自主選擇或退出服務(wù)的提供者，抑或是由國家決定、被動(dòng)選擇，主要是關(guān)于個(gè)人做決策的權(quán)利程度。當(dāng)前，我國老年人需求轉(zhuǎn)化為實(shí)際消費(fèi)行為的水平較低，決策空間有限，因此一般采用“供給—籌資—規(guī)制”［14］的三維度分析框架。［15］另外，與西方國家不同的是，我國的公共服務(wù)采取屬地化供給，在分稅制改革下中央未能充分支持和激勵(lì)地方政府提供公共服務(wù)，因此福利服務(wù)中地方政府層面的規(guī)劃環(huán)節(jié)也十分重要。［16］結(jié)合我國實(shí)踐，盧施羽、黃洪提出在三維度分析框架中加入新的分析維度——規(guī)劃，認(rèn)為規(guī)劃能夠體現(xiàn)福利多元主義強(qiáng)調(diào)的分權(quán)和參與的思想，把分析框架拓展到服務(wù)實(shí)施的前一個(gè)環(huán)節(jié)。［17］基于上述分析，采用規(guī)劃、籌資、供給和規(guī)制四個(gè)維度分析，對A市老年助餐服務(wù)進(jìn)行全景式考察具有較強(qiáng)的適用性。

第二，供給主體。福利多元主義理論經(jīng)歷了福利三分法［18］、福利四分法［19］、福利五邊形［20］等發(fā)展階段，在家庭、市場和國家的“福利三角”［21］基礎(chǔ)上，福利四分法加入了志愿部門，福利五邊形則加入了會(huì)員組織和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，即志愿部門和互助部門。總體而言，福利服務(wù)可由家庭、非營利組織、社區(qū)、政府等不同部門共同分擔(dān)。［22］參與主體的不斷增加，體現(xiàn)了福利多元主義理論的本質(zhì)是福利來源的多元化。公共部門、營利組織、非營利組織各自具有獨(dú)特的優(yōu)勢，可以提高公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。［23］政府作為國家力量的代表，貫穿服務(wù)規(guī)劃、籌資、供給、規(guī)制全過程環(huán)節(jié)，承擔(dān)主要公共服務(wù)責(zé)任。私人部門在公共服務(wù)供給中也承擔(dān)著不可或缺的角色，營利組織作為市場的一部分能夠以較低的成本實(shí)現(xiàn)成果，在公共服務(wù)籌資、供給環(huán)節(jié)有效提升效率。［24］社會(huì)組織是社會(huì)力量的重要部分，其公共性價(jià)值取向促進(jìn)其作為代理人的忠誠，能夠在供給、規(guī)制等環(huán)節(jié)提升服務(wù)質(zhì)量。［25］盡管家庭是最基本的福利供給單元，但不在本案例討論范疇內(nèi)，因此選擇國家、市場、社會(huì)作為研究的供給主體。

第三，需求主體。西方福利多元主義理論強(qiáng)調(diào)個(gè)人的重要性，其著眼點(diǎn)是通過自由競爭的市場來提供更多的服務(wù)選擇，因而是從老年人作為服務(wù)消費(fèi)者的立場出發(fā)。而在中國語境下，老年人作為服務(wù)對象，更多是服務(wù)接受者，即老年人是被動(dòng)接受服務(wù)的。以往研究未能足夠關(guān)注到需求主體的角色，將服務(wù)對象拉到研究的“臺(tái)前”，觀察福利服務(wù)的供需關(guān)系和變化過程，能夠更好地理解服務(wù)對象在服務(wù)供給過程中其需求對于服務(wù)規(guī)劃籌資及供給環(huán)節(jié)、其服務(wù)滿意度對于服務(wù)規(guī)制等環(huán)節(jié)的重要性。因此，有必要將老年人這個(gè)需求主體納入到分析框架中。

三、案例分析：A市助餐配餐服務(wù)的運(yùn)作邏輯

“十三五”時(shí)期，A市是全國唯一一個(gè)集養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革等5項(xiàng)國家試點(diǎn)的特大城市。在養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)過程中，A市以構(gòu)建全覆蓋的社會(huì)化“大配餐”服務(wù)體系為切入點(diǎn)，著力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，破解社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)難題，長者助餐配餐服務(wù)成為全國先進(jìn)典型。2017年12月至2023年12月，筆者通過實(shí)地調(diào)研、新聞追蹤以及政策文件分析等方法對案例進(jìn)行多維度觀察，積累了大量的案例材料。①為保證案例描述和分析的可靠性，采取多樣性材料來源進(jìn)行“三角互證”，包括調(diào)研訪談材料，訪談對象涵蓋A市民政局等相關(guān)政府部門、社區(qū)（村）居委會(huì)、長者飯?zhí)眠\(yùn)營機(jī)構(gòu)等相關(guān)工作人員，以及接受服務(wù)的老年人；參與式觀察記錄的調(diào)研情況等；數(shù)據(jù)材料包括政府公開公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、政策文件和工作報(bào)告等，以及相關(guān)新聞報(bào)道材料等。

A市助餐配餐服務(wù)發(fā)展歷程經(jīng)歷了“自下而上摸索”“自上而下推進(jìn)”和“規(guī)范提升”三個(gè)不同發(fā)展階段。早在2012年，A市就探索提供老年人集中用餐服務(wù)，多個(gè)街道開始推行長者食堂，讓老人可以通過較低的價(jià)格享受營養(yǎng)衛(wèi)生的午餐。當(dāng)時(shí)，長者飯?zhí)玫耐菩羞€沒有政策文件指引，全靠各區(qū)各個(gè)鎮(zhèn)（街）自行摸索，是助餐配餐服務(wù)發(fā)展的第一階段——“自下而上”摸索。在這個(gè)階段中，長者飯?zhí)脧V受歡迎、叫好又叫座，但后勁不足，一段時(shí)間后不少長者飯?zhí)孟萑虢?jīng)營困境。2016年，A市民政局面向1025名老人開展入戶調(diào)查并對部分老人進(jìn)行訪談，結(jié)果顯示，33.3%的受訪老年人需要助餐配餐服務(wù)，其次是上門看病（28.6%）和家政服務(wù)（28.0%）。隨后，A市出臺(tái)了以照顧需求評估為導(dǎo)向的《A市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)改革創(chuàng)新試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》），確定了以助餐配餐、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、家政服務(wù)為基礎(chǔ)的“3+X”創(chuàng)新機(jī)制。其中，助餐配餐服務(wù)成為推進(jìn)A市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的抓手。隨著《試點(diǎn)方案》的頒發(fā)和實(shí)施，助餐配餐服務(wù)進(jìn)入到第二發(fā)展階段——“自上而下”推進(jìn)。A市、區(qū)、街道各個(gè)層級政府的大力支持下，助餐配餐服務(wù)得到快速發(fā)展。2018年5月，A省民政廳出臺(tái)《A省民政廳關(guān)于推廣A市社區(qū)居家養(yǎng)老“大配餐”經(jīng)驗(yàn)做法的工作方案》，在全省復(fù)制推廣A市社區(qū)居家養(yǎng)老“大配餐”創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。2020年底，A市出臺(tái)《A市老年人助餐配餐服務(wù)管理辦法》，標(biāo)志著助餐配餐服務(wù)完成從“制定方案—試點(diǎn)申報(bào)—開展試點(diǎn)—總結(jié)提升—復(fù)制推廣”的政策任務(wù)，助餐配餐服務(wù)進(jìn)入到第三發(fā)展階段——“規(guī)范提升”，助餐配餐服務(wù)在規(guī)劃、籌資、供給、規(guī)制等方面有了實(shí)質(zhì)性的變化和提升。截至2024年7月1日，A市共建有長者飯?zhí)茫ò团洳忘c(diǎn)）1300多家，比2016年底（184個(gè)）增長了6倍多，覆蓋全市所有街道（鎮(zhèn)），村居、城鄉(xiāng)社區(qū)覆蓋率100%，基本形成“市中心城區(qū)10—15分鐘、外圍城區(qū)20—25分鐘”的全覆蓋服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，每年服務(wù)超過5萬人次。［26］

（一）規(guī)劃

2016年A市成為中央財(cái)政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)，以助餐配餐服務(wù)作為推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)受到領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注和重視?！邦I(lǐng)導(dǎo)重視”是公共治理中分配注意力、貫徹領(lǐng)導(dǎo)意志、分配稀缺資源的重要機(jī)制。［27］A市多次將助餐配餐服務(wù)納入政府工作報(bào)告，特別是2018年市政府工作報(bào)告把其列為當(dāng)年的“十件民生實(shí)事”，各級政府還將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)納入街道（鎮(zhèn)）工作績效考核等措施，大力推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老“大配餐”工作。按照《試點(diǎn)方案》的試點(diǎn)步驟，2020年底長者飯?zhí)?、“家?養(yǎng)老”實(shí)現(xiàn)街鎮(zhèn)全覆蓋，完成試點(diǎn)的最后一個(gè)步驟——“復(fù)制推廣”（表1）。

“政府對于助餐配餐（服務(wù)）比較支持，一方面容易形成成果，另一方面可以通過聚合老年人（需求）推廣平安通等其他養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。”（A市民政局工作人員GZ201712）

政策文件的制定和實(shí)施是貫徹落實(shí)政府工作的表現(xiàn)。A市政府及相關(guān)職能部門密集出臺(tái)了接近20個(gè)涉及助餐配餐服務(wù)的政策文件，逐步形成了較為完善的政策體系，為各區(qū)開展助餐配餐服務(wù)提供了規(guī)范性指引。從發(fā)展趨勢來看，一開始的助餐配餐政策主要從整體布局來指導(dǎo)服務(wù)，如2016年底集中出臺(tái)的《A市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)改革創(chuàng)新試點(diǎn)方案》《A市開展老年人助餐配餐服務(wù)指引》等文件。隨著服務(wù)推進(jìn)的深化和拓展，政策從不同角度對政策體系進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化，如針對城鄉(xiāng)養(yǎng)老助餐配餐服務(wù)供給不平衡問題出臺(tái)《優(yōu)化城鄉(xiāng)養(yǎng)老助餐配餐服務(wù)網(wǎng)絡(luò)提升助餐配餐服務(wù)水平工作方案》，針對食品安全問題出臺(tái)《A市“長者飯?zhí)谩苯?jīng)營許可及監(jiān)管工作指引》文件等。經(jīng)過4年的實(shí)踐探索，A市2020年底出臺(tái)《A市老年人助餐配餐服務(wù)管理辦法》，從服務(wù)供給、服務(wù)管理、服務(wù)流程、服務(wù)補(bǔ)貼、監(jiān)督管理等方面推進(jìn)服務(wù)安全、規(guī)范、持續(xù)開展，標(biāo)志著A市助餐配餐服務(wù)進(jìn)入新的發(fā)展階段。

政府是基本公共服務(wù)保障的責(zé)任主體，居家社區(qū)養(yǎng)老及助餐配餐服務(wù)等相關(guān)政策明確了不同層級政府的主體責(zé)任及不同機(jī)構(gòu)部門職責(zé)。市層面，市民政局、市養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)單位等主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)服務(wù)的推進(jìn)；區(qū)層面，區(qū)民政局、區(qū)養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)單位等除了負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)服務(wù)統(tǒng)籌規(guī)劃，還負(fù)責(zé)對服務(wù)的組織實(shí)施和監(jiān)督管理；街道（鎮(zhèn)）層面，主要負(fù)責(zé)服務(wù)的跟進(jìn)落實(shí)等具體實(shí)施工作。市、區(qū)財(cái)政、衛(wèi)生健康、規(guī)劃和自然資源等部門相應(yīng)負(fù)責(zé)財(cái)政資金保障、老年人健康服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等工作。此外，市、區(qū)兩級設(shè)立由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總召集人的養(yǎng)老服務(wù)工作聯(lián)席會(huì)議，將養(yǎng)老服務(wù)納入專項(xiàng)考核和督查激勵(lì)措施，全市各街道（鎮(zhèn)）按比例配備相應(yīng)人員承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的具體事務(wù)。由此，A市形成市、區(qū)、街道（鎮(zhèn)）三級居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理架構(gòu)，市、區(qū)、街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系（圖2）。

（二）籌資

公共服務(wù)的籌資涉及到資金結(jié)構(gòu)和使用者付費(fèi)的安排，公共政策的財(cái)政資金安排體現(xiàn)了政府和私人的責(zé)任分擔(dān)關(guān)系。［28］為保障老年助餐服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展，A市助餐配餐服務(wù)撬動(dòng)各方資源，采取“企業(yè)讓一點(diǎn)、政府補(bǔ)一點(diǎn)、慈善捐一點(diǎn)、個(gè)人掏一點(diǎn)”的“四個(gè)一點(diǎn)”的養(yǎng)老助餐配餐籌資合作機(jī)制。

“體現(xiàn)在一餐飯上就是，餐標(biāo)為15元，企業(yè)需要讓利3元，政府每餐補(bǔ)貼3元，再加上慈善捐贈(zèng)，老人支付9元左右，貧困老人則免費(fèi)享用。”（A市民政局工作人員GZ201807）

財(cái)政保障是養(yǎng)老助餐配餐服務(wù)的主要來源方式。A市助餐配餐服務(wù)所需資金納入市、區(qū)財(cái)政預(yù)算，由市、區(qū)財(cái)政按照現(xiàn)行財(cái)政體制分擔(dān)。按照供需并補(bǔ)的思路，市級助餐配餐服務(wù)補(bǔ)貼資金用于就餐補(bǔ)貼、運(yùn)營補(bǔ)助、送餐補(bǔ)貼等“大配餐”運(yùn)營保障；區(qū)財(cái)政承擔(dān)建設(shè)經(jīng)費(fèi)和運(yùn)營經(jīng)費(fèi)，把轄區(qū)閑置物業(yè)和場地設(shè)施以無償、低償方式提供給運(yùn)營方。2016年起，市區(qū)財(cái)政多渠道籌集資金，統(tǒng)籌一般公共預(yù)算資金和福利彩票公益金，累計(jì)投入4.72億元。具體到就餐補(bǔ)貼上，市最高每餐補(bǔ)貼3元，部分區(qū)根據(jù)實(shí)際還會(huì)對特殊困難老人加大補(bǔ)助力度。

“我區(qū)城鎮(zhèn)‘三無’、城鄉(xiāng)低保等60歲以上困難對象可免費(fèi)就餐，80周歲及以上區(qū)戶籍老人每餐補(bǔ)助10元，60—79歲區(qū)戶籍老人每餐補(bǔ)助6元?！保≒區(qū)民政局工作人員GZ202105）

老年助餐服務(wù)是一項(xiàng)兼具公益性和市場性的系統(tǒng)工程，如何找到企業(yè)保本贏利、財(cái)政可承受、老人能負(fù)擔(dān)的平衡點(diǎn)，需要全社會(huì)廣泛參與、多方支撐。除了財(cái)政支持和個(gè)人自付部分外，長者飯?zhí)玫淖晕以煅涂沙掷m(xù)發(fā)展離不開社會(huì)力量的支持。A市積極引入公益慈善、志愿服務(wù)資源參與，如市、區(qū)兩級慈善會(huì)設(shè)置“長者飯?zhí)脨坌牟汀表?xiàng)目，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)村居積極發(fā)動(dòng)公益慈善、志愿服務(wù)，設(shè)立社區(qū)基金等，2017年Z區(qū)更是引入慈善資金243萬元支持社區(qū)養(yǎng)老助餐配餐工作。在政府資金的引導(dǎo)作用和示范效應(yīng)下，參與運(yùn)營的企業(yè)每餐讓利3元，在“市場盈利”和“公益慈善”之間實(shí)現(xiàn)保本微利。

（三）供給

公共服務(wù)的供給包括服務(wù)的生產(chǎn)和遞送，涉及政府、企業(yè)、社會(huì)組織、志愿群體等多個(gè)部門的參與。A市廣泛發(fā)動(dòng)多方力量共同參與助餐配餐服務(wù)供給，政府通過公開采購委托企業(yè)和社會(huì)組織運(yùn)營，運(yùn)用規(guī)?；?jīng)營、有效成本控制、科學(xué)定價(jià)和合理助餐補(bǔ)貼等手段，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量成為提供助餐配餐服務(wù)的主體，形成政府、社會(huì)組織、餐飲企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)多方信息對接和協(xié)同服務(wù)模式。A市逐漸探索出自建廚房、單位食堂專區(qū)（窗）、集體用餐配送、餐飲企業(yè)參與、鄰里互助5種助餐配餐服務(wù)模式，基本滿足集中用餐、上門送餐等不同就餐需求。

助餐配餐服務(wù)模式根據(jù)供給主體可分為政府主導(dǎo)、市場參與和社會(huì)支持三種類型。政府主導(dǎo)模式（自建廚房服務(wù)模式）需要政府投入資金、場地等資源建設(shè)廚房和就餐場地，其運(yùn)營成本是三種類型中最高的，對此A市還增加其運(yùn)營補(bǔ)貼，達(dá)到每人每次3元，是其他模式的2倍。受到場地、人力資源等因素限制，政府主導(dǎo)模式的服務(wù)供給能力有限。市場參與模式（單位食堂專區(qū)、集體用餐配送和餐飲企業(yè)參與助餐配餐服務(wù)模式）則可利用已有的市場化優(yōu)勢降低運(yùn)營成本以及提高餐食供應(yīng)的效率，其運(yùn)營成本較低而服務(wù)供給能力最高。社會(huì)支持類型（鄰里互助服務(wù)模式）是面向助餐需求較少、老年人口居住分散、暫不具備建立長者飯?zhí)脳l件的農(nóng)村地區(qū)而發(fā)展起來的服務(wù)模式，因此其服務(wù)供給能力是三種類型中最小的，該模式的助餐配餐服務(wù)由親屬、鄰居、養(yǎng)老服務(wù)員等提供，運(yùn)營成本也較小，是助餐配餐服務(wù)供給的有效補(bǔ)充。（表2）

在整個(gè)服務(wù)過程中，A市立足不同基層實(shí)際，充分發(fā)揮多元主體力量和優(yōu)勢，發(fā)展出不同的助餐配餐服務(wù)模式。高校、企事業(yè)單位等餐廳食堂持續(xù)向老年人開放，企業(yè)、社會(huì)組織參與助餐配餐服務(wù)，長者飯?zhí)糜缮鐣?huì)力量運(yùn)營，全部實(shí)現(xiàn)社會(huì)化運(yùn)營，社會(huì)力量成為助餐配餐服務(wù)供給主體。［29］

“社會(huì)力量參與助餐配餐（服務(wù)）的積極性很高，甚至高于政府，對助餐配餐（服務(wù)）起到非常大的支持作用?！保ˋ市民政局工作人員GZ202203）

（四）規(guī)制

規(guī)制指的是用于福利條款的監(jiān)管，會(huì)影響政府購買服務(wù)的合同履行程度以及服務(wù)質(zhì)量，通常它與權(quán)力相連，因此政府一般是規(guī)制的主要操作者。在政府購買服務(wù)的過程中，規(guī)制貫穿各個(gè)環(huán)節(jié)，包括承包商資質(zhì)準(zhǔn)入規(guī)制、服務(wù)評估、懲罰制裁措施等。一是服務(wù)流程監(jiān)管，政府運(yùn)用資質(zhì)準(zhǔn)入等規(guī)制工具，嚴(yán)格篩選優(yōu)質(zhì)的服務(wù)提供者，確保老年助餐配餐的食品安全。政策要求長者飯?zhí)眠\(yùn)營機(jī)構(gòu)應(yīng)符合食品生產(chǎn)經(jīng)營許可管理有關(guān)規(guī)定，取得相應(yīng)的《食品經(jīng)營許可證》，試點(diǎn)階段篩選出18家中央廚房、72家餐飲配送公司。二是實(shí)施進(jìn)度監(jiān)管，分管領(lǐng)導(dǎo)親抓落實(shí)，主持召開常務(wù)會(huì)議、現(xiàn)場會(huì)、推進(jìn)會(huì)，到助餐點(diǎn)現(xiàn)場督導(dǎo)，建立通報(bào)督辦制度，多次暗訪長者飯?zhí)?，考核大配餐落?shí)情況。三是服務(wù)結(jié)果監(jiān)管，政府委托第三方開展服務(wù)評估，對服務(wù)現(xiàn)場及過程觀察、文檔查閱、訪談、服務(wù)對象滿意度調(diào)查等方面開展評估。A市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目評估指標(biāo)涉及的10個(gè)項(xiàng)目，助餐配餐項(xiàng)目分?jǐn)?shù)權(quán)重就占到15%。對評估定級不合格的服務(wù)機(jī)構(gòu)或自主供給服務(wù)的街道（鎮(zhèn)），視情況由各區(qū)督促整改或全市范圍通報(bào)。四是專項(xiàng)審計(jì)監(jiān)管，2018年A市開展對2017年度養(yǎng)老大配餐項(xiàng)目專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，通過審計(jì)調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)問題，為老年助餐服務(wù)提供改進(jìn)建議和督促整改。

除了地方政府內(nèi)部規(guī)制之外，外部監(jiān)督也不可或缺，A市建立起助餐配餐服務(wù)多方監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。廣泛意義上的監(jiān)督主體包括作為服務(wù)接受者的老人、群眾、大眾媒體等。一是自上而下的監(jiān)管，全國老齡辦到A市現(xiàn)場調(diào)研老年助餐服務(wù)的運(yùn)營模式、菜式供應(yīng)、補(bǔ)助政策等。二是自下而上的監(jiān)管。首先是服務(wù)對象和群眾的監(jiān)督，其次是大眾傳媒的關(guān)注報(bào)道，通過數(shù)字化的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人、企業(yè)代表、政協(xié)委員、群眾代表在新聞媒體和公共場所聚焦養(yǎng)老助餐配餐服務(wù)，南都民調(diào)中心還對A市部分長者飯?zhí)梅?wù)展開測評及問卷調(diào)查。對于外部監(jiān)督，A市民政局負(fù)責(zé)對全市居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)程進(jìn)行監(jiān)督管理，受理市民、機(jī)構(gòu)對居家養(yǎng)老服務(wù)的投訴、建議，并負(fù)責(zé)對相關(guān)評估結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，制定政策時(shí)主動(dòng)公開征求公眾意見。

“（長者飯?zhí)茫┩ㄟ^設(shè)置留言板、留言信箱和投訴電話，定期收集老人意見建議，接受公眾監(jiān)督。鎮(zhèn)街也會(huì)和我們定期召開現(xiàn)場座談會(huì)解決問題并改進(jìn)服務(wù)、提升服務(wù)質(zhì)量。”（X社工機(jī)構(gòu)工作人員GZ202311）

四、A市助餐配餐服務(wù)的約束機(jī)制

A市政府在政策規(guī)劃、籌資安排、供給方式和監(jiān)督機(jī)制等方面做了很多工作，也取得了較大成效，形成全覆蓋助餐配餐服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，但研究發(fā)現(xiàn)，制度建設(shè)上還有一些限制助餐配餐服務(wù)發(fā)展的約束機(jī)制，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一）行政主導(dǎo)的服務(wù)規(guī)劃

A市助餐配餐服務(wù)的快速發(fā)展主要是行政力量推動(dòng)。在2016年以前，盡管A市已有部分老城區(qū)街道為滿足龐大的養(yǎng)老服務(wù)需求而嘗試提供助餐配餐服務(wù)，但一直沒有形成指導(dǎo)性政策文件。直到2016年A市被確定為中央財(cái)政支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)，這成為了助餐配餐服務(wù)發(fā)展的契機(jī)，A市開始著手從全市層面以指導(dǎo)性、規(guī)范性政策文件規(guī)劃助餐配餐服務(wù)的發(fā)展。作為實(shí)施主體，區(qū)級政府積極響應(yīng)上級政府發(fā)展助餐配餐服務(wù)的政策要求，將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)納入街（鎮(zhèn)）工作績效考核，長者飯?zhí)玫玫窖杆偻茝V。行政主導(dǎo)的服務(wù)規(guī)劃使得服務(wù)的覆蓋面快速鋪開，但由于在規(guī)劃層面并未充分考慮到基層實(shí)際養(yǎng)老需求，政策實(shí)施過程中產(chǎn)生了諸多問題。如市、區(qū)政府層面要求搭建“中心城區(qū)10—15分鐘、外圍城區(qū)20—25分鐘”的養(yǎng)老助餐配餐服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，各區(qū)各鎮(zhèn)街以完成上級任務(wù)為主，長者飯?zhí)贸青l(xiāng)覆蓋率迅速達(dá)到100%，但2018年就有128個(gè)就餐人數(shù)為“0”的長者飯?zhí)茫既块L者飯?zhí)脭?shù)量的12.7%，出現(xiàn)助餐配餐點(diǎn)選址、布局不夠合理的現(xiàn)象。此外，2020年某區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，135個(gè)助餐配餐點(diǎn)有128個(gè)采取企業(yè)定點(diǎn)配送方式，存在運(yùn)營模式單一、就餐點(diǎn)相隔遠(yuǎn)、成本高等問題。這些情況導(dǎo)致助餐配餐服務(wù)并未充分發(fā)揮作用，造成一定的資源浪費(fèi)，也大大削弱了助餐配餐服務(wù)的普及性。

（二）層級倒掛的籌資安排

資金安排是影響福利服務(wù)體系的形成、內(nèi)容和效果等方面的關(guān)鍵性因素之一。資金的水平、數(shù)量以及資金來源渠道都會(huì)影響到福利服務(wù)體系的結(jié)構(gòu)以及服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量。首先，助餐配餐服務(wù)供給中，區(qū)、街道（鎮(zhèn)）政府承擔(dān)主要的財(cái)政責(zé)任，這種層級倒掛的融資安排會(huì)導(dǎo)致服務(wù)碎片化和服務(wù)不均等。從A市各區(qū)助餐配餐資助情況來看，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同的區(qū)之間老人的照料水平會(huì)有所不同，有的區(qū)對困難老人全額資助而同等情況下有的區(qū)補(bǔ)貼較少，對助餐配餐工作的財(cái)力和人力投資也大為不同。由于涉及到區(qū)縣政府的補(bǔ)貼，有的區(qū)規(guī)定戶籍老年人就餐必須在戶籍所在鎮(zhèn)街，跨鎮(zhèn)街就餐者將不能享受政府補(bǔ)貼，基層人員表示主要是擔(dān)心市級財(cái)政對“大配餐”的投入能否持續(xù)補(bǔ)貼。其次，從使用者付費(fèi)的角度來看“老人照料應(yīng)該是誰的責(zé)任”問題，A市的資助標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了上限，剩余費(fèi)用部分由個(gè)人承擔(dān)，表明A市目前的福利價(jià)值仍然是將照料責(zé)任歸于個(gè)人和家庭的，發(fā)揮的是補(bǔ)充性支持作用。A市的助餐配餐服務(wù)主要以特殊困難老人為重點(diǎn)，是基于家計(jì)審查的需求，而非基于需求的家計(jì)審查。這主要是出于政府追求管理方便的行政慣性，如整筆撥款和限定額度補(bǔ)助，能夠較易控制財(cái)政支出。

（三）競爭不足的供給環(huán)境

競爭是政府購買服務(wù)的一個(gè)基本前提，只有引入競爭機(jī)制，市場配置資源的作用才能更好地發(fā)揮。然而，當(dāng)前服務(wù)市場存在競爭不足的情況，導(dǎo)致服務(wù)供給質(zhì)量不太理想，影響助餐配餐服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。市場競爭不足主要體現(xiàn)在四點(diǎn)：一是受到集體配餐資質(zhì)要求等因素的限制，可供政府選擇的、符合集體配餐資質(zhì)的企業(yè)有限；二是助餐配餐的服務(wù)特性決定了其公益屬性，因此政府設(shè)定的餐標(biāo)金額偏低，配餐服務(wù)的利潤空間被嚴(yán)重壓縮，導(dǎo)致企業(yè)參與助餐配餐服務(wù)的積極性不足，如某區(qū)愛心食堂運(yùn)營管理服務(wù)項(xiàng)目由于僅有一家投標(biāo)人而導(dǎo)致采購失??；三是出現(xiàn)了市場壟斷的現(xiàn)象，2018年某企業(yè)就承接了23個(gè)街道260個(gè)助餐配餐點(diǎn)，占市場份額25.7%，助餐配餐服務(wù)存在可能變?yōu)橘u方市場的風(fēng)險(xiǎn)；四是基層政府和社會(huì)組織作為運(yùn)營方時(shí)沒有動(dòng)力去擴(kuò)展服務(wù)人群，收費(fèi)和社會(huì)組織的理念難以平衡，部分長者飯?zhí)弥饕?wù)特殊困難老人。競爭不足的供給環(huán)境使得接受服務(wù)的老人數(shù)量有限，餐食及服務(wù)質(zhì)量難以提高，南都民調(diào)中心結(jié)果顯示近半受訪者不了解長者飯?zhí)茫团洳头?wù)難以全面推廣。［30］

（四）社會(huì)缺位的監(jiān)督機(jī)制

服務(wù)評價(jià)缺失與監(jiān)督主體缺位，容易造成契約各方在合作與監(jiān)督中的隨意性，出現(xiàn)助餐配餐服務(wù)監(jiān)督效率低下情況。監(jiān)督體系引入第三方評估，但第三方評估內(nèi)容主要針對服務(wù)的遞送，對服務(wù)生產(chǎn)方面的監(jiān)督基本沒有，也就是第三方評估只能約束到參與遞送環(huán)節(jié)的相關(guān)主體。生產(chǎn)環(huán)節(jié)主要依靠食藥監(jiān)局的監(jiān)督，但卻沒整合到服務(wù)評估體系中，監(jiān)督力度有限。政府對服務(wù)評估的考核主要以服務(wù)人次為主，評估指標(biāo)比較單一且容易達(dá)標(biāo)，目標(biāo)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)較低的結(jié)果是對運(yùn)營方的約束力下降，也是造成政府與第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督力度滯后與效率低下問題的原因所在。此外，第三方服務(wù)評估對服務(wù)對象或公眾評價(jià)的重視不夠。在助餐配餐項(xiàng)目評估表中，包含八個(gè)方面的評估內(nèi)容，分別是選址（9分）、場地設(shè)施（20分）、場地安全（7分）、服務(wù)要求（9分）、服務(wù)內(nèi)容（16分）、服務(wù)人員（10分）、服務(wù)開展（7分）、服務(wù)管理（22分）。服務(wù)評估主要以易標(biāo)準(zhǔn)化、可測量的指標(biāo)為主，單項(xiàng)最高分的兩個(gè)指標(biāo)為機(jī)構(gòu)資質(zhì)（5分）和服務(wù)人次（5分），老人作為服務(wù)接受者可以影響的僅有2個(gè)指標(biāo)，滿意度（2分）和投訴處理結(jié)案率（2分），對評估結(jié)果影響不大。前階段依靠領(lǐng)導(dǎo)注意力的監(jiān)管方式并不可持續(xù)，需要更規(guī)范有力的監(jiān)管措施，將動(dòng)員式監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化監(jiān)管體系。

五、福利多元主義視角下的制度思考

從助餐配餐服務(wù)制度建設(shè)來說，A市明確各層級政府的管理責(zé)任，搭建多層級管理架構(gòu)，承擔(dān)主要籌資功能，引導(dǎo)社會(huì)多元主體參與助餐配餐服務(wù)的建設(shè)，并建立從上而下的監(jiān)督機(jī)制，為助餐配餐服務(wù)的具體實(shí)施奠定了制度基礎(chǔ)。但老年助餐服務(wù)制度建設(shè)仍存在不足，主要體現(xiàn)在四方面：一是服務(wù)規(guī)劃行政主導(dǎo)，基層政府主要以回應(yīng)上級政府的政治要求為主，在回應(yīng)實(shí)際需求方面的努力稍弱；二是籌資安排層級倒掛，服務(wù)實(shí)施和效果很大程度上與基層政府的財(cái)力物力相關(guān)；三是市場競爭程度不足，市場主體由于服務(wù)收益低而缺乏參與熱情，社會(huì)主體由于動(dòng)力和能力不足而難以進(jìn)行服務(wù)拓展；四是監(jiān)督機(jī)制較弱，服務(wù)評價(jià)缺失與監(jiān)督主體缺位，造成契約各方在合作與監(jiān)督中的隨意性?？傊?，A市老年助餐服務(wù)的制度支持和制度約束構(gòu)成了服務(wù)實(shí)施過程中的宏觀制度環(huán)境，直接影響服務(wù)實(shí)施的實(shí)際效果。政府需要建設(shè)良好的多元主體供給治理制度環(huán)境，通過制度建設(shè)真正發(fā)揮不同治理主體的比較優(yōu)勢，促進(jìn)政府與其他部門之間的良性互動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)更好的治理效果。

（一）優(yōu)化政策規(guī)劃，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化助餐服務(wù)運(yùn)行模式

助餐配餐服務(wù)要放在轉(zhuǎn)變政府職能、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的大框架和大背景下定位，政府需要有長遠(yuǎn)發(fā)展的政策目標(biāo)和政策規(guī)劃。首先，從長遠(yuǎn)發(fā)展的福利目標(biāo)來說，政府要在公平與效率之間尋找最佳組合點(diǎn)，堅(jiān)持公平公正原則，讓老年人都享受保質(zhì)保量的福利服務(wù)。長遠(yuǎn)而言，助餐配餐服務(wù)需要普及全社會(huì)有餐食需求的廣大老年人。其次，政策規(guī)劃應(yīng)因時(shí)、因地制宜，有計(jì)劃地為具體服務(wù)發(fā)展各異的不同地區(qū)留足靈活處理的空間，防止“一刀切”或因政策跟不上發(fā)展而抑制推動(dòng)工作的積極性。同時(shí)，應(yīng)激發(fā)不同主體通過不同途徑參與到政策制定過程中，增強(qiáng)政策的實(shí)踐指導(dǎo)作用。另外，多種服務(wù)運(yùn)行模式通過實(shí)踐的探索和修正已成規(guī)模，但不同供給模式仍部分存在經(jīng)營困難或服務(wù)效果不佳的問題，需要加強(qiáng)政府政策指導(dǎo)，對符合發(fā)展規(guī)律的、有利于可持續(xù)發(fā)展的助餐供給模式進(jìn)行案例經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，讓社會(huì)組織、餐飲企業(yè)等社會(huì)力量在具體參與過程中有跡可循，進(jìn)一步深化老年助餐服務(wù)。

（二）拓寬資金渠道，促進(jìn)老年助餐服務(wù)的可持續(xù)性

當(dāng)前助餐配餐服務(wù)的補(bǔ)貼和運(yùn)營經(jīng)費(fèi)主要來源于市區(qū)兩級財(cái)政支持、福利彩票公益金等，相對于老人廣大的服務(wù)需求以及預(yù)期增長的服務(wù)人數(shù)，整筆劃撥的補(bǔ)貼額度從長期來看作用有限，政府支付能力一旦不足，依賴于政策扶持的助餐配餐服務(wù)將難以持續(xù)經(jīng)營。因此，政府要在合理預(yù)算、科學(xué)投入的基礎(chǔ)上，一是將老年助餐服務(wù)納入預(yù)算，保證政府資金的穩(wěn)定投入，尤其是上級政府的財(cái)政投入要盡量減少因地方財(cái)力差異而導(dǎo)致的服務(wù)不均等；二是加強(qiáng)審計(jì)能力，改進(jìn)補(bǔ)貼方式，提高老人的資助效率，以需求為導(dǎo)向，逐漸從“基于家計(jì)審查的需求”的單一服務(wù)給付模式向“基于家計(jì)審查的需求”和“基于需求的家計(jì)審查”混合給付模式轉(zhuǎn)變，使服務(wù)真正覆蓋到基于需求的老年人；［31］三是號召社會(huì)各界通過慈善捐贈(zèng)等方式擴(kuò)大老年助餐服務(wù)的資金池，以此拓寬助餐配餐的資金使用效率和資金來源渠道，促進(jìn)老年助餐服務(wù)的可持續(xù)性。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督力度，建立以老年人為核心的評估機(jī)制

在購買公共服務(wù)的過程中，政府須從服務(wù)對象的選擇、服務(wù)合同的簽訂、服務(wù)合同的執(zhí)行、服務(wù)合同的監(jiān)督、服務(wù)合同績效的評價(jià)、服務(wù)合同的終結(jié)等各個(gè)環(huán)節(jié)入手推行全程化、動(dòng)態(tài)化的管理，全面提高服務(wù)合同的監(jiān)管能力，才能保證服務(wù)實(shí)施效果。［32］基于此，一是政府要回歸監(jiān)督本位，加強(qiáng)政府的監(jiān)管作用；二是加強(qiáng)跨政府部門的共同監(jiān)督機(jī)制，老年助餐服務(wù)涉及民政局、食藥監(jiān)局等多個(gè)部門，各部門應(yīng)依責(zé)聯(lián)合開展抽查檢查，完善老年助餐服務(wù)的日常監(jiān)督體制；三是建立以老年人為核心的評估機(jī)制，老年人作為服務(wù)使用者，對服務(wù)效率、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)公平性的提高有重要作用，評估機(jī)制應(yīng)將老年人的服務(wù)相關(guān)評價(jià)納入評估并提高其比重，從實(shí)際出發(fā)，尊重老年人意愿確保服務(wù)供給以服務(wù)需求為導(dǎo)向。

（四）協(xié)調(diào)各方利益，調(diào)動(dòng)社會(huì)主體參與服務(wù)積極性

在福利供給中政府要轉(zhuǎn)變職能，通過政策支持、服務(wù)提供，遵循不同主體的理性選擇路徑以更好地實(shí)現(xiàn)福利項(xiàng)目的運(yùn)營管理。從激勵(lì)的目的出發(fā)，在需求方面釋放老年人餐食服務(wù)需求，以需求為導(dǎo)向激活銀發(fā)經(jīng)濟(jì)，在供給方面根據(jù)不同主體的情況制定策略調(diào)動(dòng)參與的積極性。對基層政府而言，應(yīng)充分使用行政手段，明確行政任務(wù)，政策要求從嚴(yán)，納入行政考核，提高政治鼓勵(lì)；對參與的餐飲企業(yè)，可從企業(yè)社會(huì)責(zé)任的角度鼓勵(lì)其參與，并在實(shí)現(xiàn)服務(wù)福利性的同時(shí)允許適當(dāng)?shù)挠粚⑴c的非營利組織，需要厘清政府和非營利組織之間的關(guān)系，從政策、財(cái)政、人員等角度予以支持和幫助其實(shí)現(xiàn)社區(qū)輻射功能。除了調(diào)動(dòng)各方積極性之余，在如何協(xié)調(diào)好社會(huì)服務(wù)福利性和盈利性的沖突上，可鼓勵(lì)創(chuàng)新供給模式，以達(dá)到福利性和盈利性的統(tǒng)一。只有政策是符合或能協(xié)調(diào)各方利益時(shí)，才能真正做到協(xié)同治理。

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Research on Elderly Meal Services from

Welfare Pluralism Perspective

——A Case Study in A City

Liu Xinrong， Zheng Jiasi

Abstract： The growing demand for elderly care services has become one of the biggest challenges in China since the traditional elderly-care model has been unable to meet the actual needs as aging population rises. Meal services have become common needs for the elderly. How to improve the quality of elderly meal services and improve their well-being has become a major issue to implement the national strategy to address population aging. From the perspective of welfare pluralism， the article develops an integrated analysis framework of four dimensions （planning， provision， finance and regulation） and four subjects （state， market， society and individual）， and conducts a case study of elderly meal services in A city. Results show that the local government provides a specific and feasible policy implementation environment for elderly meal services from the aspects of policy planning， financing arrangement， supply mode and regulation mechanism. But at the same time， there are deficiencies in the policy construction such as administrative-led service planning， inverted financing arrangement， insufficient competition supply environment and lack of social regulation mechanism， which restricts the sustainable development of elderly meal services. Future development of elderly meal services needs government’s supports to improve institutional environment and facilitate social capital in the provision of elderly care services.

Key words： elderly care services； welfare pluralism； elderly meal services

（責(zé)任編輯：劉劍明 助理編輯：劉 霖）