摘要：本文梳理了財(cái)政部門在強(qiáng)化制度建設(shè)、加強(qiáng)預(yù)算績效管理、規(guī)范政府舉債融資行為等方面的實(shí)踐探索，剖析了當(dāng)前防控工作面臨的體制機(jī)制障礙、人才匱乏、信息化滯后等挑戰(zhàn)，提出了轉(zhuǎn)變管理理念、深化體制改革、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)、加大信息公開力度等優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：政府；財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政局

DOI：10.12433/zgkjtz.20243022

黨的十九大把防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)作為決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。政府承擔(dān)著保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的重要職能，其財(cái)務(wù)運(yùn)行事關(guān)政府履職、國計(jì)民生和社會(huì)穩(wěn)定大局。近年來，受經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、收支矛盾突出等多重因素影響，政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步積聚，預(yù)算失衡、債務(wù)違約、國有資產(chǎn)流失等問題時(shí)有發(fā)生，防范化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)異常艱巨繁重。這既對政府依法理財(cái)、規(guī)范管理提出了更高要求，又對財(cái)政部門守土盡責(zé)、有效監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。

一、財(cái)政局防控政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐探索

（一）強(qiáng)化制度建設(shè)，筑牢風(fēng)險(xiǎn)防控基礎(chǔ)

從健全財(cái)務(wù)管理制度體系入手，財(cái)政局先后制定出臺(tái)了一系列管理辦法和實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步規(guī)范了預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、績效評價(jià)、內(nèi)部控制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管、防范化解風(fēng)險(xiǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，財(cái)政局還建立了財(cái)政運(yùn)行監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析等手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置苗頭性、傾向性問題，最大限度降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。

（二）加強(qiáng)預(yù)算績效管理，提高財(cái)政資金配置效率

資金的科學(xué)配置和高效使用是做好財(cái)政工作的重中之重。為此，財(cái)政部門全面實(shí)施預(yù)算績效管理，將績效理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程。一方面，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，要求各部門圍繞中心工作，量入為出，突出績效導(dǎo)向，優(yōu)先保障重點(diǎn)支出，有保有壓、有增有減、有扶有控；另一方面，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，嚴(yán)把資金撥付審核關(guān)，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高資金使用效益。通過績效管理，進(jìn)一步優(yōu)化了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓縮了一般性支出，盤活了存量資金，為重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)改革騰挪了空間。

（三）規(guī)范政府舉債融資行為，防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

為有效防范和化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部門必須采取得力措施。一方面，要嚴(yán)控隱性債務(wù)的增量，從源頭上遏制隱性債務(wù)的產(chǎn)生和膨脹。這就要求財(cái)政部門要加強(qiáng)對地方政府舉債融資行為的管理和監(jiān)督，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理機(jī)制，規(guī)范融資平臺(tái)公司的舉債行為，控制或取消投資回報(bào)率過高、未來支出責(zé)任過重的PPP項(xiàng)目，要審慎評估其合規(guī)性和可行性，必要時(shí)予以調(diào)整或終止。同時(shí)，要加大對地方政府違規(guī)舉債行為的監(jiān)管力度，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)的增量。

另一方面，要多措并舉化解隱性債務(wù)存量，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這需要財(cái)政部門摸清隱性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)狀況，建立隱性債務(wù)臺(tái)賬，分類施策，區(qū)別處置。對于政府負(fù)有償還責(zé)任的隱性債務(wù)，可通過發(fā)行置換專項(xiàng)債券等方式予以化解;對于已逾期、違約的債務(wù)，要厘清債權(quán)債務(wù)關(guān)系，依法依規(guī)妥善處置，防止矛盾激化;對于風(fēng)險(xiǎn)可控的隱性債務(wù)，可通過盤活存量資產(chǎn)、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)等方式緩釋風(fēng)險(xiǎn)。

與此同時(shí)，財(cái)政部門還要強(qiáng)化對地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置。建立全口徑政府債務(wù)管理信息系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測債務(wù)規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)、償債資金來源等關(guān)鍵指標(biāo)，開展債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估，及時(shí)預(yù)警債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);制定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，明確風(fēng)險(xiǎn)處置的責(zé)任主體、工作機(jī)制和處置流程，提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的快速響應(yīng)和應(yīng)急處置能力。

二、財(cái)政局防控政府部門財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)面臨的挑戰(zhàn)

（一）體制機(jī)制障礙

一是各級政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配。中央與地方政府間收入劃分與支出責(zé)任未理順，地方政府普遍承擔(dān)了較大支出責(zé)任，但財(cái)力保障不足，自主財(cái)源匱乏，收支矛盾日益突出。同時(shí)，中央與地方財(cái)政收入劃分不合理，中央財(cái)政收入占比較高，而地方事權(quán)較重，存在財(cái)力和事權(quán)錯(cuò)配、不匹配現(xiàn)象。再加之地方政府發(fā)債融資渠道有限，舉債空間受限，難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資金需求和民生投入，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇。

二是部門利益博弈導(dǎo)致資金分配低效。政府部門間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門單打獨(dú)斗、條塊分割，爭權(quán)奪利、資源爭奪現(xiàn)象較為突出，沒有形成合力，財(cái)政資金分配和使用效率不高。同時(shí)，財(cái)政資金預(yù)算管理不健全，部門預(yù)算與支出責(zé)任脫鉤，預(yù)算軟約束普遍存在，績效觀念淡薄，重復(fù)建設(shè)、盲目上項(xiàng)目等問題突出，造成嚴(yán)重的資金浪費(fèi)，加劇了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[1]。

（二）專業(yè)人才匱乏

一方面，財(cái)會(huì)人員業(yè)務(wù)能力有待加強(qiáng)。部分財(cái)政干部對新財(cái)政、新《預(yù)算法》了解不深，預(yù)算績效管理、國庫集中支付等業(yè)務(wù)能力不足。特別是基層財(cái)政所財(cái)會(huì)人員，整體文化素質(zhì)和專業(yè)能力還有待提升。部分人員法律意識(shí)淡薄，不熟悉相關(guān)法律法規(guī)，監(jiān)管能力不強(qiáng)。還有一些財(cái)會(huì)人員責(zé)任心不強(qiáng)，對財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)重視不夠，履職盡責(zé)不到位。

另一方面，高端財(cái)會(huì)人才匱乏。當(dāng)前預(yù)算改革、國庫改革不斷深化，政府財(cái)務(wù)管理創(chuàng)新步伐加快，財(cái)政部門亟需一批高素質(zhì)、復(fù)合型人才。然而，目前高端人才奇缺，特別是精通現(xiàn)代財(cái)政理論、具有國際視野和戰(zhàn)略思維的領(lǐng)軍人才嚴(yán)重不足。同時(shí)，財(cái)政部門與高校、科研機(jī)構(gòu)的人才培養(yǎng)合作機(jī)制還不健全，人才交流渠道不暢，高層次人才引進(jìn)困難，專業(yè)化人才隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)[2]。

（三）信息化建設(shè)滯后

一方面，財(cái)政信息化發(fā)展不平衡。東部地區(qū)信息化水平總體較高，中西部地區(qū)尤其是基層財(cái)政信息化建設(shè)相對滯后。財(cái)政業(yè)務(wù)系統(tǒng)參差不齊，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政數(shù)據(jù)存在“煙囪式”管理、“孤島式”運(yùn)行的現(xiàn)象，信息共享不暢，難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的集中管理和綜合利用。

另一方面，大數(shù)據(jù)應(yīng)用水平不高。財(cái)政大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用的廣度和深度不夠，數(shù)字化預(yù)算管理、智能分析預(yù)警等應(yīng)用亟待加強(qiáng)。預(yù)算執(zhí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控不到位，預(yù)算績效評價(jià)的信息化程度不高，財(cái)政資金流向、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等信息掌握不夠及時(shí)、全面，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防控針對性不強(qiáng)。同時(shí)，財(cái)政信息公開的時(shí)效性、針對性有待提高，互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)終端等新興媒體運(yùn)用不充分，信息公開的互動(dòng)性不夠，公眾參與財(cái)政管理的意識(shí)和熱情有待進(jìn)一步激發(fā)[3]。

（四）社會(huì)參與不足

一方面，公眾參與財(cái)政管理的意識(shí)不強(qiáng)。受傳統(tǒng)觀念影響，公眾普遍認(rèn)為財(cái)政是“政府的事”，參與財(cái)政管理、監(jiān)督部門支出的主動(dòng)性和積極性不高。相關(guān)的法律法規(guī)和政策宣傳不到位，公眾對依法參與財(cái)政預(yù)算、監(jiān)督支出的權(quán)利和義務(wù)認(rèn)識(shí)不夠。同時(shí)，財(cái)政信息公開的及時(shí)性、完整性有待提高，公眾獲取財(cái)政信息不便捷，參與熱情不高。

另一方面，第三方機(jī)構(gòu)參與財(cái)政監(jiān)督的廣度深度不夠。當(dāng)前，社會(huì)中介組織、新聞媒體、專業(yè)智庫等參與財(cái)政監(jiān)督的力度不大，發(fā)揮作用有限。審計(jì)、評估、咨詢等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與政府采購、國有資產(chǎn)管理、PPP項(xiàng)目前期論證等財(cái)政事務(wù)的范圍還不夠廣泛，對重大項(xiàng)目、重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)督還不夠深入。高校、科研機(jī)構(gòu)參與財(cái)政理論研究和實(shí)踐探索不夠，財(cái)政民主的社會(huì)基礎(chǔ)還有待進(jìn)一步夯實(shí)。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政局防控政府部門財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議

（一）轉(zhuǎn)變財(cái)政管理理念，樹立底線思維和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。加強(qiáng)政府部門財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控，必須牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持底線思維，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，切實(shí)把防范化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)放在更加突出位置，融入財(cái)政改革發(fā)展各領(lǐng)域全過程。一是樹立“過緊日子”的思想，嚴(yán)控一般性支出。牢固樹立勤儉節(jié)約、艱苦奮斗的理念，厲行節(jié)約，反對鋪張浪費(fèi)。嚴(yán)格執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定精神，嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)等行政開支。二是樹立風(fēng)險(xiǎn)防控、穩(wěn)健理財(cái)?shù)囊庾R(shí)。堅(jiān)持底線思維，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，嚴(yán)把財(cái)政收支、舉債融資、資金使用等各個(gè)環(huán)節(jié)，慎重決策，審慎理財(cái)，有效防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。三是樹立全局觀念、一盤棋思想。正確處理局部與全局、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、重點(diǎn)與非重點(diǎn)的關(guān)系，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，集中財(cái)力辦大事，兼顧當(dāng)前與長遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一。

（二）深化財(cái)稅體制改革，理順政府間的財(cái)政關(guān)系

財(cái)稅體制改革事關(guān)國家治理，事關(guān)中央與地方關(guān)系。必須加快現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方財(cái)政關(guān)系，夯實(shí)防范化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的體制基礎(chǔ)。一要推進(jìn)中央與地方收入劃分改革。進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，改進(jìn)完善轉(zhuǎn)移支付制度，形成中央與地方財(cái)力相匹配的收入劃分格局，增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力。二要推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革?？茖W(xué)界定中央與地方財(cái)政事權(quán)邊界，各負(fù)其責(zé)，中央財(cái)政要加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任要協(xié)調(diào)匹配，防范因財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配引發(fā)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三要完善地方稅體系，培育地方稅源。按照稅收法定原則，通過清理、修訂稅收法律法規(guī)，初步構(gòu)建地方稅體系。統(tǒng)籌推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革，加快構(gòu)建以住宅等不動(dòng)產(chǎn)持有環(huán)節(jié)稅收為主的地方稅收體系。

（三）加快財(cái)政信息化建設(shè)，提升電子化監(jiān)管能力

財(cái)政部門要主動(dòng)適應(yīng)信息化發(fā)展大勢，加快推進(jìn)財(cái)政管理信息化進(jìn)程，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，提高財(cái)政資金監(jiān)管的針對性和有效性，為防范化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供有力支撐。

一是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃信息化建設(shè)。加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)管理信息化的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和頂層設(shè)計(jì)，編制新時(shí)期財(cái)政管理信息化建設(shè)規(guī)劃，明確建設(shè)目標(biāo)、主要任務(wù)和實(shí)施路徑，加強(qiáng)部門間、區(qū)域間信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，推動(dòng)形成全國一體化財(cái)政信息管理大格局。二是加強(qiáng)大數(shù)據(jù)開發(fā)利用，支撐精準(zhǔn)化管理。加強(qiáng)財(cái)政大數(shù)據(jù)中心建設(shè)，整合現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源，強(qiáng)化數(shù)據(jù)分析挖掘。建立財(cái)政收支預(yù)測預(yù)警模型，有效識(shí)別和防范財(cái)政收支失衡風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析手段對政府債務(wù)、國有資產(chǎn)、PPP項(xiàng)目等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤﹦?dòng)態(tài)監(jiān)控，提高風(fēng)險(xiǎn)防控的精準(zhǔn)性。三是優(yōu)化完善管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)一體化智能化管理。按照“整體設(shè)計(jì)、分步實(shí)施、全面集成、綜合應(yīng)用”的原則，加快推進(jìn)預(yù)算管理一體化、國庫集中支付電子化、政府采購信息公開等管理信息系統(tǒng)建設(shè)，推進(jìn)業(yè)財(cái)融合、數(shù)據(jù)共享，提高預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、績效管理的信息化水平，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。

（四）創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，提升財(cái)政干部的專業(yè)化水平

高素質(zhì)專業(yè)化財(cái)政干部隊(duì)伍是新時(shí)代加強(qiáng)和完善財(cái)政管理，有效防范化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要保證。要樹立人才是第一資源的理念，加大財(cái)會(huì)人才培養(yǎng)和引進(jìn)力度，多措并舉提高財(cái)政干部素質(zhì)能力，為防控風(fēng)險(xiǎn)提供高素質(zhì)人才支撐。一是強(qiáng)化財(cái)會(huì)人員全員培訓(xùn)。將預(yù)算績效管理、政府采購管理、國有資產(chǎn)監(jiān)管等業(yè)務(wù)知識(shí)納入財(cái)政干部教育培訓(xùn)內(nèi)容，強(qiáng)化分類指導(dǎo)、突出重點(diǎn)，提高培訓(xùn)的針對性實(shí)效性。建立常態(tài)化、制度化的繼續(xù)教育機(jī)制，創(chuàng)新培訓(xùn)形式，通過在線學(xué)習(xí)、研修等多種方式，促進(jìn)財(cái)政干部學(xué)習(xí)新知識(shí)、掌握新技能。二是加快高層次、復(fù)合型人才培養(yǎng)。實(shí)施財(cái)政人才培養(yǎng)工程，選拔業(yè)務(wù)骨干到政策理論水平高、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的單位掛職鍛煉，提高綜合素養(yǎng)和專業(yè)能力。依托高等院校、黨校等，加大高層次財(cái)政人才聯(lián)合培養(yǎng)力度。創(chuàng)新后備人才選拔機(jī)制，暢通人才成長通道。三是拓寬人才引進(jìn)渠道。主動(dòng)對接知名高校、科研院所、國際組織等，加大高端財(cái)政人才引進(jìn)力度，為防控風(fēng)險(xiǎn)注入新鮮血液。探索政府購買服務(wù)等方式，吸引社會(huì)優(yōu)秀人才參與財(cái)政管理。

（五）加強(qiáng)部門協(xié)作配合，健全財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系

一是加強(qiáng)財(cái)政與審計(jì)部門協(xié)作。建立財(cái)政與審計(jì)部門定期會(huì)商制度，加強(qiáng)信息共享、情況通報(bào)和工作協(xié)調(diào)，形成審計(jì)監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合。積極配合審計(jì)部門開展審計(jì)調(diào)查，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)整改，將審計(jì)結(jié)果作為完善制度、改進(jìn)管理的重要依據(jù)。同時(shí)，審計(jì)部門要加大對財(cái)政資金分配、管理和使用的審計(jì)監(jiān)督力度，促進(jìn)提高財(cái)政資金使用效益。

二是加強(qiáng)財(cái)政與發(fā)改、金融等部門協(xié)同。建立財(cái)政部門與發(fā)改、金融、國資等部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目、政府投資基金、國有資本經(jīng)營預(yù)算等重點(diǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)防控，完善項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格篩選和監(jiān)管，有效防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等。探索建立地方政府性債務(wù)管理部際協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測、預(yù)警提示和風(fēng)險(xiǎn)防控。

三是加強(qiáng)地方各級財(cái)政部門的上下聯(lián)動(dòng)。上級財(cái)政部門要加強(qiáng)對下級財(cái)政部門的指導(dǎo)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和防范苗頭性、傾向性問題。下級財(cái)政部門要主動(dòng)向上級財(cái)政部門報(bào)告重大事項(xiàng)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，爭取支持。建立財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制信息披露制度，定期報(bào)告內(nèi)控工作開展情況。完善財(cái)政監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，對因決策失誤、工作不力等導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。

四、結(jié)語

防范化解政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，既是貫徹落實(shí)黨的十九大精神提出的重大理論和實(shí)踐課題，又是建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度、提升國家治理能力的迫切要求。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各級財(cái)政部門扛起政治責(zé)任，勇于擔(dān)當(dāng)作為，在制度建設(shè)、預(yù)算績效管理、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范、國有資產(chǎn)監(jiān)督等方面積極探索，有力維護(hù)了財(cái)政經(jīng)濟(jì)安全。

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（作者單位：濟(jì)南市政府與社會(huì)資本合作服務(wù)中心）