摘要：建設(shè)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)對(duì)促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。為展現(xiàn)省級(jí)地方政府在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)方面的關(guān)注重點(diǎn)與薄弱環(huán)節(jié)，構(gòu)建包含政策外部結(jié)構(gòu)、政策主題、政策工具的三維分析框架，對(duì)2015—2024年我國(guó)省級(jí)地方政府122份數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)政策文本進(jìn)行量化分析。研究發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)專門性政策較少，各地區(qū)政策數(shù)量分布不均；政策內(nèi)容以數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)則構(gòu)建為重點(diǎn)，對(duì)數(shù)據(jù)交易關(guān)注較多，而對(duì)數(shù)據(jù)收益分配、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)關(guān)注不足；政策工具使用結(jié)構(gòu)失衡。因此，建議地方政府加快專門立法，健全相關(guān)政策體系；平衡各類數(shù)據(jù)流通方式的發(fā)展，完善數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)則；增加需求型政策工具使用，優(yōu)化政策工具組合配置。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)；政策量化分析；政策外部結(jié)構(gòu)；政策主題；政策工具

中圖分類號(hào)：G250 DOI：10.3772/j.issn.1673-2286.2024.10.008

引文格式：付熙雯，王曉丹. 我國(guó)省級(jí)地方政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)政策的結(jié)構(gòu)、主題與工具選擇：基于122份政策文本的量化分析[J]. 數(shù)字圖書館論壇，2024，20（10）：71-79.

*本研究得到國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“地方政府開放數(shù)據(jù)利用效果的影響因素與治理路徑研究”（編號(hào)：20CGL042）資助。

1 問題的提出

數(shù)據(jù)已經(jīng)成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的基本生產(chǎn)要素之一，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)作為數(shù)據(jù)供需雙方在數(shù)據(jù)流通過程中實(shí)現(xiàn)各自訴求的場(chǎng)所，是促進(jìn)數(shù)據(jù)自主有序流動(dòng)、提高數(shù)據(jù)要素配置效率、發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值的關(guān)鍵[1]。2020年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》指出要“加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)”[2]。隨后《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡(jiǎn)稱“數(shù)據(jù)二十條”）等一系列政策相繼出臺(tái)，為加快我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)的進(jìn)程指明了方向。我國(guó)眾多地方政府也在制度層面對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)展開積極探索，陸續(xù)發(fā)布了一系列數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)政策，如《北京市關(guān)于更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用進(jìn)一步加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的實(shí)施意見》《福建省加快推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化改革實(shí)施方案》《貴州省數(shù)據(jù)流通交易管理辦法（試行）》等，這些政策的出臺(tái)對(duì)推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化建設(shè)產(chǎn)生了積極影響。

當(dāng)前我國(guó)尚處于數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)的初步探索階段，各類數(shù)據(jù)流通機(jī)制尚不成熟，相關(guān)治理體系還未形成。地方政府作為治理主體，應(yīng)積極完善數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的制度規(guī)則與政策體系，從而促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的健康發(fā)展。公共政策是地方政府治理意圖的外化表現(xiàn)，對(duì)地方政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)政策展開量化研究，有助于把握現(xiàn)有政策體系的整體規(guī)律與影響范圍[3]，識(shí)別當(dāng)前地方政府對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建設(shè)重點(diǎn)與可能存在的薄弱環(huán)節(jié)，從而為優(yōu)化數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)政策提供依據(jù)。在這一領(lǐng)域，當(dāng)前研究已對(duì)政策主題、政策效力與政策工具等展開量化分析，但對(duì)政策發(fā)布時(shí)間、政策分布地區(qū)、政策類型等外部特征的探索仍較為不足，也鮮有研究對(duì)現(xiàn)有政策體系的時(shí)間與空間分布特征展開討論。那么，當(dāng)前我國(guó)地方政府出臺(tái)的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)相關(guān)政策已呈現(xiàn)出哪些基本特征？地方政府在政策視角下對(duì)于數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)關(guān)注的重點(diǎn)有哪些，存在哪些薄弱環(huán)節(jié)？面向數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)的總體任務(wù)，地方政府在政策制定中使用了哪些政策工具？如何優(yōu)化現(xiàn)有政策從而進(jìn)一步促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的繁榮？基于上述研究問題，構(gòu)建包含政策外部結(jié)構(gòu)、政策主題、政策工具的三維分析框架，對(duì)當(dāng)前我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)政策進(jìn)行量化分析，以期在豐富數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)相關(guān)政策研究的基礎(chǔ)上，為優(yōu)化我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)路徑提供建議。

2 文獻(xiàn)綜述

數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)政策研究中，部分學(xué)者利用LDA模型與BERTopic模型等第三方工具，對(duì)我國(guó)的數(shù)據(jù)要素[4]、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)[5]、數(shù)據(jù)交易[6]等政策的政策主題特征進(jìn)行了識(shí)別。也有學(xué)者分析了我國(guó)地方數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)[7]、數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)[8]、數(shù)字經(jīng)濟(jì)[9]政策的政策工具特征。整體而言，關(guān)于數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)政策的現(xiàn)有討論涉及政策工具、政策主題、政策效力等多個(gè)維度，對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)政策的優(yōu)化具有積極參考意義。但從政策分析視角與研究方法來看，仍存在以下不足：一方面，現(xiàn)有研究針對(duì)省級(jí)地方政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)政策的分析仍較為零散，雖將政策工具作為經(jīng)典分析維度之一，但研究深度和系統(tǒng)性都有待提升，且缺少對(duì)政策發(fā)布時(shí)間、政策分布地區(qū)、政策類型等外部特征的梳理；另一方面，對(duì)省級(jí)地方政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)政策的時(shí)序與空間分布特征進(jìn)行討論，有助于把握現(xiàn)有政策體系的演變趨勢(shì)，識(shí)別各地區(qū)在政策設(shè)計(jì)方面的共識(shí)與差異，而目前學(xué)界基于這兩個(gè)維度對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)政策展開的討論仍然較為鮮有。鑒于此，本文從綜合的、多維度的視角出發(fā)，將政策的發(fā)文時(shí)間、地區(qū)分布特征與政策類型結(jié)合，共同納入外部結(jié)構(gòu)的分析維度，搭建包含政策外部結(jié)構(gòu)、政策主題、政策工具3個(gè)維度的分析框架，對(duì)我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)政策進(jìn)行量化分析。通過描述地方政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)政策的內(nèi)容特征，探尋當(dāng)前我國(guó)地方政府對(duì)于數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)的關(guān)注重點(diǎn)及可能存在的薄弱環(huán)節(jié)，以期為我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)政策的優(yōu)化提供建議。

3 研究設(shè)計(jì)

3.1 研究方法

采用政策文本量化研究方法，以122份我國(guó)省級(jí)地方政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)政策為研究對(duì)象，在搭建分析框架的基礎(chǔ)上，分別對(duì)政策文本的外部結(jié)構(gòu)、政策主題、政策工具進(jìn)行量化分析。在政策外部結(jié)構(gòu)維度，本文主要面向政策發(fā)布時(shí)間、政策分布地區(qū)、政策類型等特征進(jìn)行統(tǒng)計(jì)與量化描述；在政策主題維度，主要通過開放式編碼、主軸編碼與選擇性編碼對(duì)政策文本主題進(jìn)行挖掘與提?。辉谡吖ぞ呔S度，首先對(duì)政策文本進(jìn)行編碼，接著對(duì)不同類型政策工具的使用頻數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，最后根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果分析政策工具的使用結(jié)構(gòu)特征。

3.2 數(shù)據(jù)來源

首先，以數(shù)據(jù)要素、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)市場(chǎng)等為關(guān)鍵詞，對(duì)31個(gè)省級(jí)地方政府網(wǎng)站（臺(tái)灣、香港、澳門除外）、北大法寶官網(wǎng)、國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)等數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行全文檢索，并以百度搜索引擎為輔助，對(duì)相關(guān)政策文本進(jìn)行補(bǔ)充。截至2024年8月27日，共檢索到210份政策文本。其次，對(duì)收集到的政策文本遵循如下原則進(jìn)行篩選：①關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻次至少為5次；②剔除省級(jí)地方政府直接轉(zhuǎn)發(fā)的中央政策；③剔除失效、重復(fù)、答復(fù)函、批示、公示、政府工作報(bào)告等文件，保留條例、綱要、規(guī)劃、方案、意見等類型的政策文本。最終，共整理得到122份我國(guó)31個(gè)省級(jí)地方政府發(fā)布的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)政策文本，其中包含17份地方政府專門面向數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度治理、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)出臺(tái)的針對(duì)性政策措施，以及105份圍繞數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等議題進(jìn)行綜合規(guī)劃的相關(guān)政策規(guī)范。部分代表性政策文本如表1所示。

3.3 數(shù)據(jù)處理規(guī)則

在對(duì)政策主題進(jìn)行分析時(shí)，對(duì)122份政策樣本展開逐級(jí)編碼，并從中提取出若干個(gè)政策主題。在開放式編碼時(shí)，從政策文本的初始語句中凝練出“推進(jìn)數(shù)據(jù)采集”“強(qiáng)化數(shù)據(jù)匯聚”“鼓勵(lì)設(shè)立首席數(shù)據(jù)官”“促進(jìn)數(shù)據(jù)分級(jí)分類管理”等48個(gè)初始概念。在主軸編碼過程中，將初始概念范疇化并對(duì)其進(jìn)行歸納，整理得到“數(shù)據(jù)采集匯聚”“數(shù)據(jù)管理”等9個(gè)主范疇。最后進(jìn)行選擇性編碼，通過挖掘幾個(gè)主范疇之間的邏輯聯(lián)系，最終得出“數(shù)據(jù)供給”“數(shù)據(jù)流通”“數(shù)據(jù)收益”“數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)則構(gòu)建”4個(gè)核心范疇，編碼結(jié)果如表2所示。

在政策工具維度，在考慮數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)基本特征并借鑒學(xué)界已有研究的基礎(chǔ)上，選擇羅斯威爾和賽格菲爾德提出的供給、環(huán)境、需求的政策工具分類方式作為分析框架[10]，整理得到22個(gè)具體的政策工具類型。將政策文本中相關(guān)內(nèi)容編碼至對(duì)應(yīng)的政策工具類型，最終得到1 520個(gè)參考點(diǎn)。

為了保證編碼結(jié)果的科學(xué)性與準(zhǔn)確性，分別進(jìn)行預(yù)編碼與重復(fù)編碼。在預(yù)編碼階段，隨機(jī)抽取《廣東省數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革行動(dòng)方案》與《天津市貫徹落實(shí)“十四五”市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃實(shí)施方案》兩份政策進(jìn)行預(yù)編碼，結(jié)果顯示編碼規(guī)則合理；在重復(fù)編碼階段則對(duì)政策文本進(jìn)行兩次獨(dú)立的編碼，確保政策主題維度不產(chǎn)生新的概念與范疇，以及政策工具維度不出現(xiàn)新的節(jié)點(diǎn)。對(duì)于兩次編碼結(jié)果的爭(zhēng)議之處，采取專家咨詢的方式對(duì)編碼結(jié)果進(jìn)行調(diào)整與修正，從而確保編碼結(jié)果的合理性。

4 分析框架搭建

從政策外部結(jié)構(gòu)、政策主題與政策工具等維度出發(fā)對(duì)政策文本展開分析，有助于把握整體政策體系的基本特征，挖掘各政策文本間的聯(lián)系與差異，識(shí)別相關(guān)政策制定過程的薄弱環(huán)節(jié)，為優(yōu)化后續(xù)的政策設(shè)計(jì)提供參考[11]。為探析我國(guó)省級(jí)地方政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)政策文本的整體特征，在借鑒政策主題、政策工具方面已有研究的基礎(chǔ)上，納入政策外部結(jié)構(gòu)的分析維度，搭建包含政策外部結(jié)構(gòu)、政策主題、政策工具3個(gè)維度的分析框架，并細(xì)分三者的具體分析維度，如圖1所示。

4.1 政策外部結(jié)構(gòu)

通過對(duì)政策發(fā)布時(shí)間、政策分布地區(qū)、政策類型3個(gè)方面進(jìn)行量化分析，描述我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)政策的外部特征。對(duì)政策發(fā)布時(shí)間的量化統(tǒng)計(jì)可描述當(dāng)前我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)政策的數(shù)量演變趨勢(shì)；政策地區(qū)分布體現(xiàn)了當(dāng)前我國(guó)東北、華北、華中、華東、華南、西北、西南七大區(qū)域在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)政策發(fā)布數(shù)量上的差異；政策類型在一定程度上反映著地方政府對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)的重視程度。

4.2 政策主題

政策主題中蘊(yùn)含著政策設(shè)計(jì)時(shí)的價(jià)值取向，可揭示政策關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。通過對(duì)政策文本展開三級(jí)編碼工作，將政策主題細(xì)分為數(shù)據(jù)供給、數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)收益與數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)則構(gòu)建4個(gè)方面。其中：數(shù)據(jù)供給是數(shù)據(jù)要素發(fā)展的重要基礎(chǔ)，包含數(shù)據(jù)采集匯聚、數(shù)據(jù)管理；數(shù)據(jù)流通是釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值的關(guān)鍵，涵蓋數(shù)據(jù)共享開放、數(shù)據(jù)交易與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)；數(shù)據(jù)收益指數(shù)據(jù)經(jīng)開發(fā)利用孵化出的數(shù)據(jù)成果，涉及數(shù)據(jù)應(yīng)用與數(shù)據(jù)收益分配；數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)則構(gòu)建則包括數(shù)據(jù)安全監(jiān)管與數(shù)據(jù)市場(chǎng)機(jī)制完善。

4.3 政策工具

政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段，是銜接政策目標(biāo)設(shè)計(jì)與執(zhí)行效果的重要橋梁。羅斯威爾和賽格菲爾德根據(jù)政策使用目的，將政策工具劃分為供給型工具、環(huán)境型工具、需求型工具3種類型[10]?；诖朔治隹蚣埽梃b學(xué)界已有研究[12-13]，將3種政策工具細(xì)分為22個(gè)具體的政策工具類型，如表3所示。供給型政策工具是指政府為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)直接提供的人財(cái)物等基礎(chǔ)資源，環(huán)境型政策工具是指政府為了營(yíng)造良好數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)環(huán)境而采取的政策手段，需求型政策工具是指政府為挖掘市場(chǎng)主體需求、激發(fā)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)活力而作出的政策部署。

5 政策文本分析

5.1 政策外部結(jié)構(gòu)分析

5.1.1 政策發(fā)布時(shí)間

如圖2所示，我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)政策數(shù)量在2015年后總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，并分別于2016年和2021年出現(xiàn)增長(zhǎng)高峰。原因在于地方政府政策發(fā)布數(shù)量的演變趨勢(shì)受中央層面相關(guān)決策的影響。2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》并提出要培育大數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)，對(duì)我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)起到引領(lǐng)作用。2016年北京、貴州等多地陸續(xù)發(fā)布大數(shù)據(jù)發(fā)展相關(guān)政策予以響應(yīng)。2020年初，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》發(fā)布并明確提出加快數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程，各地方政府在之后出臺(tái)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等政策中細(xì)化了促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置的具體要求，政策發(fā)布數(shù)量在2021年達(dá)到峰值。2022年，“數(shù)據(jù)二十條”出臺(tái)，標(biāo)志著數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度的“四梁八柱”初步形成[14]，地方政府也陸續(xù)出臺(tái)相應(yīng)政策，積極回應(yīng)“數(shù)據(jù)二十條”相關(guān)內(nèi)容。

值得注意的是，專門針對(duì)數(shù)據(jù)要素相關(guān)內(nèi)容出臺(tái)的政策數(shù)量較少。2021年廣東發(fā)布了我國(guó)第一份省級(jí)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)專門性政策《廣東省數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革行動(dòng)方案》，接著北京、上海、貴州、甘肅、福建等省市的專門性政策相繼出臺(tái)。然而，當(dāng)前我國(guó)地方政府針對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)發(fā)布的專門性政策僅有17份。專門性政策的相對(duì)短缺可能由兩方面原因造成：一方面，中央層面現(xiàn)有政策體系的不健全導(dǎo)致地方在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)過程中缺乏方向性的指引，難以在短期內(nèi)形成系統(tǒng)完善的政策體系與規(guī)劃；另一方面，考慮到數(shù)據(jù)要素非競(jìng)爭(zhēng)性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)性等特征，地方政府無法直接借鑒傳統(tǒng)生產(chǎn)要素市場(chǎng)的治理經(jīng)驗(yàn)，因此目前在專門性立法方面仍比較薄弱。

5.1.2 政策分布地區(qū)

我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)政策地區(qū)間分布如圖3所示，發(fā)布政策數(shù)量較多的地區(qū)在圖中所占面積較大，黑色圓點(diǎn)數(shù)量表示該地方政府已發(fā)布的專門性政策的數(shù)量。華東地區(qū)的政策發(fā)布數(shù)量最多（32份），其次分別為華北地區(qū)（27份）、華南地區(qū)（18份）、西南地區(qū)（17份）、華中地區(qū)（12份），政策發(fā)布數(shù)量較少的區(qū)域?yàn)闁|北地區(qū)（10份）和西北地區(qū)（6份）。專門性政策大多出自總體政策發(fā)布數(shù)量較多的地區(qū)。

地區(qū)間政策發(fā)布數(shù)量的差異可能會(huì)受到數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政策扶持等因素的影響。華東地區(qū)的上海、江蘇等地的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展較早，數(shù)據(jù)要素相關(guān)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)較密集，不僅在政策發(fā)布數(shù)量上具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，在政策主題分布上也呈現(xiàn)出覆蓋面更廣、涉及內(nèi)容更豐富的特征。地處西南地區(qū)且建設(shè)我國(guó)首個(gè)大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)的貴州，自2016年開始不僅在數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)流通交易等領(lǐng)域制定了一系列針對(duì)性政策，也于2023年出臺(tái)了本省的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革實(shí)施方案。而東北與西北地區(qū)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步整體較晚，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模相對(duì)較小，其中：黑龍江、吉林與陜西等省尚未發(fā)布數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)專門性政策；而甘肅與寧夏雖然已出臺(tái)涉及數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的專門性政策，但缺乏相應(yīng)的配套措施，相關(guān)政策體系尚存較大的完善空間。

5.1.3 政策類型

我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)政策文本形式較豐富。當(dāng)前我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)地方性政策涉及方案、條例、規(guī)劃、意見、計(jì)劃、措施、辦法、綱要等多種類型，其中：大部分為方案，占比為27%；其次為規(guī)劃、條例、意見、計(jì)劃，占比分別為21%、19%、15%、9%；而辦法（4%）、綱要（3%）、措施（2%）占比較少。

方案與規(guī)劃等多為地方政府在某事物發(fā)展初期階段對(duì)其展開的統(tǒng)籌與部署，在政策內(nèi)容的設(shè)計(jì)上較為靈活，因此目前方案與規(guī)劃在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)政策中的占比相對(duì)較高。值得關(guān)注的是，2019年以來，部分地方人大及其常委會(huì)出臺(tái)了一系列數(shù)據(jù)條例、數(shù)據(jù)應(yīng)用條例與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例等，在法規(guī)層面細(xì)化了對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)過程中的數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用等關(guān)鍵性問題的治理要求，如《上海市數(shù)據(jù)條例》《重慶市數(shù)據(jù)條例》等直接將“數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)”作為獨(dú)立章節(jié)，并針對(duì)數(shù)據(jù)流通交易等內(nèi)容作出了具體指示，可見當(dāng)前我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)的法治基礎(chǔ)正逐漸夯實(shí)。

5.2 政策主題分析

數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)則構(gòu)建已成為地方政府政策主題選擇的集中指向。如表4所示，數(shù)據(jù)流通的出現(xiàn)頻次為511次，占比為39.57%，是當(dāng)前地方政策制定者較為關(guān)注的議題。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)則構(gòu)建出現(xiàn)頻次為415次，占比為32.15%，也是地方政府在政策設(shè)計(jì)時(shí)考慮的重點(diǎn)。在具體的政策主題中，數(shù)據(jù)交易成為地方政府較為關(guān)注的內(nèi)容，現(xiàn)有政策主要涉及建設(shè)數(shù)據(jù)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)、培育數(shù)據(jù)交易模式、鼓勵(lì)進(jìn)場(chǎng)交易與打擊黑市交易等。相較于數(shù)據(jù)交易，當(dāng)前政策對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的重視不足。我國(guó)雖出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)定》，但現(xiàn)有政策體系尚未明確非敏感數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)、核心數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)類型的內(nèi)涵與邊界，未能有效緩解各地方部門在出境數(shù)據(jù)認(rèn)定與審批方面的困境，且數(shù)據(jù)跨境安全審查、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警與違法行為處置等方面的治理規(guī)則也存有空白[15]。考慮到數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)本身具有較大風(fēng)險(xiǎn)，地方政府在政策層面對(duì)其進(jìn)行規(guī)劃時(shí)也較為謹(jǐn)慎。

當(dāng)前政策對(duì)數(shù)據(jù)供給和數(shù)據(jù)收益的關(guān)注度相對(duì)較低。政策文本中，數(shù)據(jù)供給和數(shù)據(jù)收益的占比分別為13.48%和14.79%，出現(xiàn)頻次較低。從具體主題看，當(dāng)前政策對(duì)數(shù)據(jù)收益分配的關(guān)注略顯不足。雖然“數(shù)據(jù)二十條”提出了“數(shù)據(jù)要素由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬”的分配原則，但在數(shù)據(jù)開發(fā)利用的全生命周期中，數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)推進(jìn)受阻，數(shù)據(jù)的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。各數(shù)據(jù)參與方的貢獻(xiàn)與價(jià)值仍難以量化，相應(yīng)的報(bào)酬與利益分配原則難以明晰，使得地方政府在數(shù)據(jù)收益分配方面的政策規(guī)劃仍然模糊。

5.3 政策工具分析

整體來看，我國(guó)地方政府在建設(shè)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的過程中最多使用環(huán)境型政策工具（38.75%），其次是供給型政策工具（34.48%），需求型政策工具使用相對(duì)較少（26.77%），如圖4所示。我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)正處于發(fā)展初期，市場(chǎng)發(fā)育不完善，相關(guān)治理框架也尚未形成。因此，目前地方政府傾向于直接為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)提供其建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施、資金、人才與技術(shù)等資源，以及通過制度規(guī)范、安全監(jiān)管、文化宣傳等手段為建設(shè)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)營(yíng)造良好環(huán)境。但同時(shí)，地方政府相對(duì)忽視了培育和拉動(dòng)市場(chǎng)需求對(duì)壯大數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的重要作用，運(yùn)用的需求型政策工具偏少。

具體而言，在供給型政策工具中，基礎(chǔ)設(shè)施工具（11.71%）使用頻繁，而公共服務(wù)工具（1.25%）使用較少。結(jié)合實(shí)踐看，當(dāng)前我國(guó)地方政府將較多精力投入數(shù)據(jù)交易中心等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，相對(duì)忽視了為市場(chǎng)主體提供相關(guān)公共服務(wù)的重要性。然而，建設(shè)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)并非簡(jiǎn)單等同于建設(shè)數(shù)據(jù)交易中心。目前我國(guó)面臨數(shù)據(jù)交易平臺(tái)林立而交易規(guī)則不一的混亂局面，過度使用基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)政策工具有可能導(dǎo)致資源錯(cuò)配或浪費(fèi)。環(huán)境型政策工具以法規(guī)政策工具（9.01%）與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范工具（7.30%）為主，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)（1.25%）、信用體系（0.99%）與反壟斷（0.79%）等工具的使用相對(duì)不足。數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)信用體系與反壟斷方面的政策部署也是促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)公平透明、安全合規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要手段，當(dāng)前對(duì)這3類政策工具的使用有所不足，不利于安全規(guī)范、公平可信的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)運(yùn)行環(huán)境的培育與建設(shè)。需求型政策工具中，試點(diǎn)示范工具（7.50%）是重點(diǎn)，新業(yè)態(tài)模式工具（5.59%）與交流合作工具（4.21%）次之。需求型政策工具的使用有助于直接拉動(dòng)市場(chǎng)主體需求，提高其參與數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)的積極性。而當(dāng)前地方政府對(duì)此類政策工具的使用偏少，相對(duì)減弱了現(xiàn)有政策對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)內(nèi)生動(dòng)力的培育與引導(dǎo)作用。

6 研究結(jié)論與政策建議

6.1 研究結(jié)論

本研究在搭建政策外部結(jié)構(gòu)、政策主題、政策工具三維分析框架的基礎(chǔ)上，采用政策文本量化研究方法，分析我國(guó)省級(jí)地方政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)政策文本。研究發(fā)現(xiàn)，在政策外部結(jié)構(gòu)方面，我國(guó)省級(jí)地方政府?dāng)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)政策數(shù)量自2015年起總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，政策類型逐漸豐富，但專門性政策數(shù)量仍較少，且各地區(qū)的政策發(fā)布數(shù)量分布不均。在政策主題維度，省級(jí)地方政府在建設(shè)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)過程中以數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)則構(gòu)建為重點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注數(shù)據(jù)交易，但對(duì)數(shù)據(jù)收益分配、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等主題重視不足。在政策工具選擇方面，環(huán)境型政策工具使用最多，供給型政策工具次之，需求型政策工具使用不足，3類政策工具內(nèi)部也表現(xiàn)出明顯的使用結(jié)構(gòu)失衡特征。整體而言，我國(guó)省級(jí)地方政府在完善數(shù)據(jù)要素治理整體政策體系過程中，逐漸將數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)內(nèi)容作為關(guān)注重點(diǎn)，但目前在政策發(fā)布數(shù)量、政策內(nèi)容設(shè)計(jì)、政策工具選擇上仍存在一定不足，這也為后續(xù)政策設(shè)計(jì)提供了優(yōu)化空間。

6.2 政策建議

6.2.1 加快制定專門性政策，健全相關(guān)政策體系

（1）加快數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)專門性政策建設(shè)。目前我國(guó)中央層面的數(shù)據(jù)要素治理政策體系仍不健全，但地方政府可探索省級(jí)立法先行，立足本地?cái)?shù)據(jù)要素發(fā)展實(shí)際，加快制定數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)專門性政策。首先，探索出臺(tái)地方版“數(shù)據(jù)二十條”等構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的治理措施，圍繞數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)流通交易、數(shù)據(jù)收益分配、數(shù)據(jù)安全治理等內(nèi)容，對(duì)中央既有政策指示進(jìn)行細(xì)化與落實(shí)。例如：在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分置前提下，探索個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)在不同數(shù)據(jù)階段中的確權(quán)與授權(quán)規(guī)則；制定數(shù)據(jù)流通交易方面的治理細(xì)則，針對(duì)數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所、數(shù)據(jù)交易主體、交易標(biāo)的及交易流程等內(nèi)容提出規(guī)范化管理要求；探索制定數(shù)據(jù)收益分配規(guī)則，推進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記與價(jià)值評(píng)估，確保三次分配中不同勞動(dòng)者的貢獻(xiàn)與報(bào)酬匹配；細(xì)化數(shù)據(jù)安全保護(hù)措施，強(qiáng)化貫穿于數(shù)據(jù)全生命周期的安全保障。其次，可針對(duì)數(shù)據(jù)要素發(fā)展的具體方面，如數(shù)據(jù)產(chǎn)品合規(guī)審查、數(shù)據(jù)要素登記服務(wù)、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)等，制定專門指導(dǎo)意見與管理辦法，從而細(xì)化數(shù)據(jù)要素發(fā)展領(lǐng)域的政策指示與引導(dǎo)，及時(shí)解決實(shí)踐難題。

（2）平衡地區(qū)發(fā)展，著重加快薄弱地區(qū)的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)政策建設(shè)。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)各地區(qū)政策發(fā)布數(shù)量分布不均的情況，建議政策發(fā)布數(shù)量相對(duì)較少的地區(qū)從以下兩方面健全本地?cái)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)政策體系。一方面，積極響應(yīng)落實(shí)“數(shù)據(jù)二十條”等中央戰(zhàn)略部署。在制定本地?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策規(guī)范的過程中，及時(shí)補(bǔ)充完善對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)內(nèi)容的指導(dǎo)，促進(jìn)本地?cái)?shù)據(jù)要素市場(chǎng)逐步發(fā)展。另一方面，靈活借鑒其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)。參考學(xué)習(xí)其他地方政府的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式、數(shù)據(jù)交易主體治理路徑等，結(jié)合本地實(shí)際開展試點(diǎn)示范工作。但在政策設(shè)計(jì)上也要保留一定的自主空間，注意提高政策文本的針對(duì)性與實(shí)踐性，確保政策適應(yīng)本地?cái)?shù)據(jù)規(guī)模與數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。

6.2.2 平衡各類數(shù)據(jù)流通方式的發(fā)展，完善數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)則

（1）糾正認(rèn)知偏差，平衡各類數(shù)據(jù)流通方式的發(fā)展。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)并不等同于數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)，數(shù)據(jù)也并非必須經(jīng)過交易才能流通。當(dāng)前，基于實(shí)際業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)交互利用是被廣泛使用的數(shù)據(jù)流通商業(yè)模式[16]。因此地方政府應(yīng)積極探索多種數(shù)據(jù)交互方式的協(xié)同發(fā)展，為各類數(shù)據(jù)流通方式提供所需制度規(guī)范與公共服務(wù)，并提升包括授權(quán)運(yùn)營(yíng)在內(nèi)的公共數(shù)據(jù)開放利用水平，通過為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)供給優(yōu)質(zhì)的公共數(shù)據(jù)資源、科學(xué)的制度框架和高效的公共服務(wù)，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)健康發(fā)展。

（2）提高重視程度，完善數(shù)據(jù)收益分配、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)相關(guān)市場(chǎng)規(guī)則。首先，關(guān)于數(shù)據(jù)的收益分配，地方政府可在數(shù)據(jù)要素由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的原則下，探索建立以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)為突破口的數(shù)據(jù)收益分配規(guī)則。具體而言，授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體可在對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行增值開發(fā)的基礎(chǔ)上，通過向市場(chǎng)主體提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)獲取收益，政府的數(shù)源部門與財(cái)政部門則以利益補(bǔ)償或稅收的方式獲得授權(quán)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益[17]，同時(shí)將個(gè)人等數(shù)據(jù)貢獻(xiàn)主體納入數(shù)據(jù)的收益分配范圍[18]。其次，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)也是數(shù)據(jù)流通的重要形式之一。地方政府可細(xì)化數(shù)據(jù)分級(jí)分類保護(hù)規(guī)范，嘗試明確非敏感數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)、核心數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)類型的內(nèi)涵與邊界，減少出境數(shù)據(jù)類型認(rèn)定與審批方面的阻礙；完善數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)出境數(shù)據(jù)的安全審查，提升數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警與應(yīng)急處置能力，促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)。

6.2.3 增加需求型政策工具使用，優(yōu)化具體政策工具組合配置

（1）采取長(zhǎng)遠(yuǎn)目光，加強(qiáng)對(duì)需求型政策工具的使用。地方政府應(yīng)注重市場(chǎng)需求拉動(dòng)的長(zhǎng)驅(qū)效應(yīng)，增加需求型政策工具整體使用。如開展試點(diǎn)示范工作，扶持?jǐn)?shù)據(jù)新業(yè)態(tài)模式發(fā)展壯大，鼓勵(lì)產(chǎn)學(xué)研界進(jìn)行數(shù)據(jù)方面的交流合作等，為市場(chǎng)主體營(yíng)造發(fā)展空間，鼓勵(lì)多元主體自發(fā)探索數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)路徑。

（2）立足建設(shè)現(xiàn)狀，優(yōu)化供給型與環(huán)境型政策工具的內(nèi)部組合配置。首先，調(diào)節(jié)供給型政策工具的使用結(jié)構(gòu)。提高現(xiàn)有數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)的供需對(duì)接、交易撮合與合規(guī)認(rèn)證等能力，減少由重復(fù)使用數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施工具造成的資源浪費(fèi)；增加公共服務(wù)工具的使用，引導(dǎo)公共部門增強(qiáng)數(shù)據(jù)供給與服務(wù)意識(shí)，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)的全面匯聚、協(xié)同共享與高效開放利用；積極了解市場(chǎng)主體在數(shù)據(jù)申請(qǐng)獲取、數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用等方面的實(shí)際需求并及時(shí)予以回應(yīng)。其次，優(yōu)化環(huán)境型政策工具組合。地方政府應(yīng)增加對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、信用體系與反壟斷工具的使用，從而促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的公平透明與安全合規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)。具體而言，通過完善數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)登記、價(jià)值評(píng)估與侵權(quán)處置機(jī)制，針對(duì)具體數(shù)據(jù)產(chǎn)品，界定與保護(hù)相關(guān)數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益[19]；健全數(shù)據(jù)信用體系，構(gòu)建多領(lǐng)域線上與線下結(jié)合的數(shù)字信用信息共享系統(tǒng)，客觀登記并嚴(yán)格監(jiān)管市場(chǎng)參與主體的數(shù)據(jù)信用情況；加大反壟斷力度，在政策層面明確對(duì)“大數(shù)據(jù)殺熟”等壟斷行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)壟斷等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為加以處置與打擊。

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作者簡(jiǎn)介

付熙雯，女，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：數(shù)字治理、數(shù)字政府，E-mail：xiwen.fu@nwu.edu.cn。

王曉丹，女，碩士研究生，研究方向：數(shù)字治理。

Structure， Theme， and Tool Selection of Data Element Market Construction Policies of Provincial Local Governments in China： A Quantitative Analysis Based on 122 Policy Texts

FU XiWen WANG XiaoDan

（School of Public Administration， Northwest University， Xi’an 710127， P. R. China）

Abstract： The construction of the data element market holds significant importance for facilitating the high-quality development of the digital economy. To demonstrate the key concerns and weak links of provincial-level local governments in the construction of the data element market， this paper constructs a threedimensional analytical framework of policy external structure， policy theme， and policy tool， and conducts a quantitative analysis of 122 policy texts related to the construction of the data element market of provincial-level local governments in China from 2015 to 2024. The research reveals that currently， there are still relatively few specialized policies for the construction of the data element market， and the distribution of policy quantity varies across regions. The policy content focuses on data circulation and the establishment of rules for the data element market， with more attention given to data transactions， while insufficient attention is paid to data revenue distribution and cross-border data flow. The use structure of policy tools is imbalanced. Therefore， it is recommended that local governments accelerate specialized legislation and improve the relevant policy system； balance the development of various data circulation methods and refine the rules of the data element market； and increase the utilization of demand-oriented policy tools and optimize the combination and configuration of policy tools.

Keywords： Data Element Market； Quantitative Analysis of Policies； External Structure of Policies； Policy Theme； Policy Tool

（責(zé)任編輯：管清瀠）