【摘要】實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象分類管理是高質(zhì)量推進(jìn)審計(jì)全覆蓋、 優(yōu)化審計(jì)資源配置、 科學(xué)統(tǒng)籌安排審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的重要途徑。然而， 分類管理在實(shí)踐推進(jìn)中逐漸陷入困境， 原因在于制度過(guò)于原則化和籠統(tǒng)， 指導(dǎo)力有限， 影響了其效用的發(fā)揮。緩解這一制度建設(shè)問(wèn)題的關(guān)鍵， 在于厘清分類管理制度建構(gòu)的邏輯， 為制度的優(yōu)化完善提供根本遵循。本文通過(guò)梳理分類管理制度建設(shè)的演進(jìn)歷程及關(guān)鍵條款內(nèi)容， 基于理論依據(jù)、 內(nèi)容框架、 技術(shù)路徑三層級(jí)分類管理制度建構(gòu)邏輯， 形成了以帕累托分析法為理論依據(jù)， 以“如何分、 如何管、 如何用”作為制度內(nèi)容框架， 以五大關(guān)鍵環(huán)節(jié)為技術(shù)路徑的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象分類管理制度體系， 并結(jié)合當(dāng)前分類管理制度實(shí)施中面臨的困境， 提出優(yōu)化制度建設(shè)的策略建議， 以推動(dòng)分類管理實(shí)踐深化發(fā)展， 全面提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督質(zhì)效。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象；分類管理制度；審計(jì)全覆蓋；帕累托分析法

【中圖分類號(hào)】 F239.47 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-0994（2024）23-0074-8

【基金項(xiàng)目】江蘇省研究生實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：SJCX23_1055）；南京審計(jì)大學(xué)國(guó)家審計(jì)研究院課題（項(xiàng)目編號(hào)：21XSJB10）

【作者單位】南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)學(xué)院， 南京 211815

一、 問(wèn)題的提出

聚焦“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵一環(huán)。2021年3月， 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見(jiàn)》印發(fā)， 其中指出： “一把手”是黨的事業(yè)發(fā)展的領(lǐng)頭雁， 對(duì)“一把手”的監(jiān)督仍是薄弱環(huán)節(jié)， 要把對(duì)“一把手”的監(jiān)督作為重中之重， 強(qiáng)化監(jiān)督檢查， 以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)， 貫通各類監(jiān)督。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)地方各級(jí)黨委、 政府及部門(mén)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督， 是中國(guó)特色的“人格化”審計(jì)業(yè)務(wù)（賈云潔等，2022a）， 是完善黨治理體系的重要手段（黃容等，2024）， 因而在強(qiáng)化“一把手”的監(jiān)督方面發(fā)揮著重要作用。

我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部層級(jí)與數(shù)量眾多、 類型復(fù)雜， 對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排的合理性與科學(xué)性提出了很高的要求。尤其是2015年12月8日中共中央辦公廳、 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見(jiàn)》等相關(guān)配套文件中提出了領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況審計(jì)全覆蓋的新要求， 進(jìn)一步加劇了有限的審計(jì)資源與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督全覆蓋任務(wù)之間的矛盾。如何更精準(zhǔn)地配置審計(jì)資源， 實(shí)現(xiàn)有重點(diǎn)的全覆蓋， 全面提升審計(jì)監(jiān)督質(zhì)效， 已成為審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作時(shí)亟待解決的難點(diǎn)之一。而強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象分類管理（簡(jiǎn)稱“分類管理”）則是紓解這一難題的有效途徑， 也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、 有重點(diǎn)的審計(jì)全覆蓋的重要舉措。

分類管理是對(duì)各類審計(jì)對(duì)象按照一定的原則與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類， 并據(jù)此科學(xué)安排審計(jì)工作的一種管理模式（黃夢(mèng)茹，2022）。其主要作用是將審計(jì)資源向高風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)對(duì)象傾斜， 優(yōu)化審計(jì)資源配置， 提升審計(jì)監(jiān)督效能。我國(guó)審計(jì)事業(yè)進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)， 隨著審計(jì)全覆蓋的提出， 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)任務(wù)日益繁重， 分類管理已成為合理規(guī)劃審計(jì)資源、 平衡審計(jì)效率與審計(jì)質(zhì)量的創(chuàng)新模式（甘青都，2019）。然而， 我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目組織實(shí)施計(jì)劃性不足（審計(jì)署長(zhǎng)沙特派辦理論研究會(huì)課題組等，2019）、 審計(jì)思路固化（賈云潔和孫鏡軒，2020）、 內(nèi)容重點(diǎn)把握不準(zhǔn)確（劉寶財(cái)，2019）、 審計(jì)力量未得到有效整合（賈云潔等，2022b）等問(wèn)題在實(shí)踐中仍較為突出。因此， 只有健全分類管理制度以優(yōu)化審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌安排（劉勇等，2021）， 分類分層設(shè)計(jì)審計(jì)評(píng)價(jià)體系（鮑曉等，2024；劉寰，2024）， 將分類管理嵌入審計(jì)信息化平臺(tái)（李甜，2018）， 形成多部門(mén)協(xié)同監(jiān)督合力（賈云潔等，2021）， 才能更好地提升審計(jì)全覆蓋的廣度與深度， 構(gòu)建橫向到邊、 縱向到底的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督體系。

從現(xiàn)有研究成果來(lái)看， 專門(mén)的、 系統(tǒng)化分類管理研究較少， 分類管理制度往往存在于實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋或者優(yōu)化審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃統(tǒng)籌安排的附帶性闡釋中， 其發(fā)展演進(jìn)、 建構(gòu)邏輯以及面臨的困境等鮮有文獻(xiàn)涉及。實(shí)踐中對(duì)分類管理已達(dá)成共識(shí)， 相關(guān)的規(guī)定、 辦法中都對(duì)分類管理提出了原則性要求， 有的地方還制定了專門(mén)的分類管理辦法， 但更多的地方仍采用粗放的經(jīng)驗(yàn)式管理模式， 制度化程度以及制度的系統(tǒng)性、 專業(yè)性、 時(shí)效性均有待提升。而理論研究的不足， 恰恰是制度建構(gòu)實(shí)踐中諸多問(wèn)題的重要成因之一。因而， 強(qiáng)化分類管理制度建構(gòu)研究意義重大。本文從梳理分類管理制度演進(jìn)切入， 重點(diǎn)闡述并厘清其建構(gòu)邏輯， 包括理論依據(jù)、 內(nèi)容框架和技術(shù)路徑， 并結(jié)合新時(shí)代分類管理制度實(shí)施中的現(xiàn)實(shí)困境， 提出制度建構(gòu)優(yōu)化的策略建議。

二、 分類管理的制度變遷與演進(jìn)特征

2002年全國(guó)審計(jì)工作座談會(huì)上要求， 審計(jì)機(jī)關(guān)要把近期面臨換屆或任期將滿、 掌管資金分配權(quán)和資金量大、 群眾反映問(wèn)題多以及重要國(guó)有骨干企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部列為優(yōu)先進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象， 可見(jiàn)早期強(qiáng)化重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象管理的理念已經(jīng)形成（令狐安，2002）。2006年， 浙江省率先開(kāi)展了分類管理實(shí)踐， 隨后其他地方的審計(jì)機(jī)關(guān)也逐漸借鑒這一經(jīng)驗(yàn)做法并將其制度化， 基于分類管理的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作新格局基本形成?？傊?， 分類管理作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全流程管理的源頭環(huán)節(jié)， 已成為審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)常態(tài)化工作。制度研究離不開(kāi)對(duì)其發(fā)展史的追蹤， 下面圍繞分類管理的制度變遷及其演進(jìn)特征展開(kāi)分析。

（一） 制度變遷

從各項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)容與發(fā)布時(shí)間（見(jiàn)表1）來(lái)看， 分類管理要求主要經(jīng)歷了從實(shí)踐探索到法規(guī)完善再到推廣應(yīng)用的三大階段。

1. 實(shí)踐探索階段（2015年以前）。伴隨著審計(jì)對(duì)象的拓展、 業(yè)務(wù)量的增加， 分類管理的做法逐漸得到認(rèn)可并付諸實(shí)踐。2011年《關(guān)于貫徹實(shí)施黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定的意見(jiàn)》印發(fā)， 首次提出對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象實(shí)行分類管理的要求， 這標(biāo)志著分類管理從實(shí)踐走向制度化。2014年出臺(tái)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》提到， 可以根據(jù)干部管理監(jiān)督需要和審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)際情況對(duì)審計(jì)對(duì)象實(shí)行分類管理， 也體現(xiàn)出分類管理實(shí)踐在優(yōu)化審計(jì)資源配置與突出審計(jì)重點(diǎn)中發(fā)揮的重要作用。

2. 法規(guī)完善階段（2015 ～ 2019年）。由于審計(jì)全覆蓋要求的提出， 分類管理工作愈加得到重視， 相關(guān)要求也進(jìn)一步細(xì)化。2019年《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）印發(fā)， 明確要求各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)出臺(tái)適用于本地區(qū)的分類管理制度。這成為分類管理制度發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)， 各層級(jí)的分類管理體系構(gòu)建成型并逐漸走向規(guī)范化。

3. 推廣應(yīng)用階段（2020年至今）。進(jìn)入推廣應(yīng)用階段以來(lái)， 分類管理要求呈現(xiàn)出橫向上向內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)延伸、 縱向上向基層審計(jì)機(jī)關(guān)推廣的特點(diǎn)。2021年修訂的《第2205號(hào)內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則——經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)》對(duì)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作提出了分類管理的要求。各單位逐步落實(shí)這一要求， 強(qiáng)化分類管理制度建設(shè)。如2022年江蘇省常熟市公安局將系統(tǒng)內(nèi)67家經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象任職單位分為A、 B、 C三類， 分類安排審計(jì)工作。近年來(lái)， 隨著審計(jì)全覆蓋要求的提出， 基層審計(jì)機(jī)關(guān)人力等資源不足的問(wèn)題愈發(fā)突出， 為提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作質(zhì)效， 頒布分類管理制度的基層審計(jì)機(jī)關(guān)增多。《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中要求分類設(shè)計(jì)審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容?？梢钥吹?， 分類管理的理念逐漸滲透到審計(jì)各環(huán)節(jié)， 以分類管理制度為基礎(chǔ)進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)審計(jì)工作指南的趨勢(shì)凸顯。

（二） 演進(jìn)特征

伴隨著分類管理實(shí)踐的逐漸深化， 各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況， 陸續(xù)頒布了本級(jí)分類管理辦法。梳理各地審計(jì)機(jī)關(guān)官網(wǎng)發(fā)布的辦法原文或新聞動(dòng)態(tài)發(fā)現(xiàn)， 分類管理辦法主要存在以下三方面的演進(jìn)特征。

1. 分類管理制度化基礎(chǔ)已建立。從分類管理制度化形式看， 各地都將分類管理要求寫(xiě)入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施辦法或?qū)徲?jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理辦法等制度當(dāng)中。其中： 大部分地區(qū)單獨(dú)出臺(tái)了地區(qū)本級(jí)分類管理辦法； 更多地區(qū)是將分類管理要求落實(shí)到常規(guī)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)辦法中作為單獨(dú)的一項(xiàng)內(nèi)容提及； 也有些地區(qū)是在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作規(guī)劃中明確分類管理要求。比如， 山西省大同市出臺(tái)的《大同市經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作規(guī)劃（2023-2027年）》強(qiáng)調(diào)要有重點(diǎn)、 有步驟、 有分類、 有深度、 有成效地統(tǒng)籌推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋。

2. 分類管理制度建設(shè)進(jìn)入加速發(fā)展期。從分類管理制度出臺(tái)時(shí)間看， 大多省市層級(jí)的分類管理辦法集中在2014～2015年出臺(tái)， 以響應(yīng)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》對(duì)分類管理的規(guī)定及對(duì)審計(jì)全覆蓋的要求， 并于2019年《規(guī)定》發(fā)布后， 進(jìn)入出臺(tái)、 修訂辦法的密集期。而基層審計(jì)機(jī)關(guān)分類管理辦法的頒布數(shù)量在2021年以后快速上升， 分類管理逐步邁入制度化、 規(guī)范化發(fā)展階段。

3. 分類管理制度的制定程序日漸嚴(yán)謹(jǐn)。從分類管理制度出臺(tái)程序看，2019年以后出臺(tái)的分類管理辦法通常由審計(jì)委員會(huì)辦公室、 審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)起草或修訂， 在書(shū)面征求同級(jí)組織部、 紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等聯(lián)席會(huì)議成員單位意見(jiàn)的基礎(chǔ)上擬定形成討論稿。討論稿需在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議上討論通過(guò)并提交同級(jí)審計(jì)委員會(huì)審議通過(guò)， 之后一般以審計(jì)委員會(huì)辦公室與審計(jì)機(jī)關(guān)名義印發(fā)。這既強(qiáng)化了黨委審計(jì)委員會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)， 又充分發(fā)揮了聯(lián)席會(huì)議的作用， 確保了分類管理辦法制定程序嚴(yán)謹(jǐn)合規(guī)、 對(duì)象分類科學(xué)合理。

三、 分類管理制度建構(gòu)邏輯： 理論依據(jù)、 內(nèi)容框架與技術(shù)路徑

根據(jù)分類管理的制度變遷與演進(jìn)特征， 其遵循的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)形成。而更為科學(xué)地構(gòu)建分類管理體系有賴于總結(jié)出統(tǒng)一的規(guī)則與框架， 以指導(dǎo)各地經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的體系化發(fā)展， 強(qiáng)化分類管理工作發(fā)揮的政策效應(yīng)。下文將重點(diǎn)闡述分類管理制度建構(gòu)的理論依據(jù)、 內(nèi)容框架與技術(shù)路徑。

（一） 理論依據(jù)

1. 帕累托分析法。帕累托分析法， 又可稱為主次因分析法、 分類管理法等， 也被稱為二八法則。1879年， 經(jīng)濟(jì)學(xué)家維爾弗雷多·帕累托在分析個(gè)人收入分布狀態(tài)時(shí)， 發(fā)現(xiàn)80%的人只掌握了20%的財(cái)產(chǎn)， 而另外20%的人卻掌握了80%的財(cái)產(chǎn)。1963年， 彼得·德魯克將這一方法推廣至全部社會(huì)現(xiàn)象。帕累托分析法成為組織提高運(yùn)行績(jī)效的常用方法， 其核心思想是： 決定一個(gè)事物的眾多因素有主有次， 如果在管理中能夠分清主次， 識(shí)別出對(duì)事物起決定作用的少數(shù)但關(guān)鍵的因素和對(duì)事物影響較小的多數(shù)但次要的因素， 抓住主要因素進(jìn)行側(cè)重管理， 就可以達(dá)到事半功倍的效果。

2. 帕累托分析法在干部管理監(jiān)督中的應(yīng)用。習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上要求， 堅(jiān)持抓“關(guān)鍵少數(shù)”和管“絕大多數(shù)”相統(tǒng)一， 對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”特別是高級(jí)干部提出更高更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)， 進(jìn)行更嚴(yán)的管理和監(jiān)督。這是帕累托分析法在干部管理監(jiān)督方面的創(chuàng)新性應(yīng)用。2021年印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見(jiàn)》中提到， 領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任越重大、 崗位越重要， 越要加強(qiáng)監(jiān)督。就“一把手”而言， 其是一個(gè)地區(qū)、 部門(mén)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)干部， 是“關(guān)鍵少數(shù)”中的關(guān)鍵少數(shù)。而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)恰恰是對(duì)“一把手”進(jìn)行監(jiān)督的特殊制度安排， 是植根于我國(guó)黨管干部制度環(huán)境與干部管理監(jiān)督需求的一種審計(jì)業(yè)務(wù)創(chuàng)新， 通過(guò)借用審計(jì)常態(tài)化的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督專長(zhǎng)， 在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下， 實(shí)現(xiàn)與黨內(nèi)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、 聯(lián)動(dòng)貫通和監(jiān)督合力， 進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)“一把手”履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任和用權(quán)的監(jiān)督。針對(duì)“一把手”的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督任務(wù)繁重， 如何有效區(qū)分經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督的高風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象并向其聚焦更多審計(jì)資源， 已成為審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、 提升監(jiān)督效能亟待解決的問(wèn)題。而對(duì)被審計(jì)“一把手”履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要性、 風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行等級(jí)管理， 是提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督精準(zhǔn)度和監(jiān)督效能的重要路徑與抓手， 更是帕累托分析法應(yīng)用于干部管理監(jiān)督的重要體現(xiàn)。

3. ABC分類法在分類管理中的應(yīng)用。ABC分類法是在帕累托分析法的基礎(chǔ)上衍生出來(lái)的一種方法， 其核心思想是以分清主次為基礎(chǔ)， 根據(jù)管理對(duì)象在技術(shù)、 經(jīng)濟(jì)等方面的主要特征， 將其劃分為A、 B、 C三類， 并依據(jù)各類對(duì)象特點(diǎn)， 采取不同的管理方式、 頻率， 遞減資源的配置， 以實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出效益最大化。換言之， ABC分類法通過(guò)差異化的管理方式、 頻率和資源配置傾斜的帕累托改進(jìn)， 實(shí)現(xiàn)區(qū)別對(duì)待、 區(qū)別管理， 以提升整體管理效能。就經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督而言， 被審計(jì)“一把手”履行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任越重大、 風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)越高， 審計(jì)就應(yīng)越關(guān)注， 審計(jì)頻率應(yīng)越高， 相應(yīng)分配的審計(jì)資源也應(yīng)越多。因此， 通過(guò)設(shè)置合理的分類標(biāo)準(zhǔn)， 分層分類管理各類經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象， 能夠指導(dǎo)年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的安排， 精準(zhǔn)匹配審計(jì)資源， 確保審計(jì)資源聚焦到高風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)對(duì)象與領(lǐng)域， 實(shí)現(xiàn)提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)整體監(jiān)督效能的目標(biāo)。

綜上可知， 帕累托分析法及其衍生發(fā)展而來(lái)的ABC分類法， 可以用于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象的差異化管理， 從而成為我國(guó)出臺(tái)分類管理制度、 科學(xué)確定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)年度項(xiàng)目計(jì)劃安排、 差異化選擇監(jiān)督方式和審計(jì)頻率、 實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋、 提升監(jiān)督質(zhì)效的理論基礎(chǔ)。

（二） 內(nèi)容框架

制度是規(guī)范和約束行為主體的具體要求， 因而一定要有明確的規(guī)范內(nèi)容事項(xiàng)， 這些需要在制度中明晰的核心內(nèi)容事項(xiàng)， 構(gòu)成了制度建設(shè)的核心要素， 也即制度的核心內(nèi)容框架。制度建設(shè)中的這些核心要素之間存在首尾一致的邏輯層次關(guān)系， 比如： “如何分類”是建立分類管理制度首先要回答的問(wèn)題， 其核心是確定分類管理的標(biāo)準(zhǔn)； 其次是“如何管理”問(wèn)題， 分類之后如何實(shí)現(xiàn)差異化的審計(jì)安排， 是建立分類管理制度需要考慮的第二個(gè)問(wèn)題， 也即如何科學(xué)地確定分類項(xiàng)目安排與實(shí)施審計(jì)； 最后是落實(shí)分類管理制度的進(jìn)一步應(yīng)用要求， 即如何建立與之對(duì)接的系列細(xì)化操作要求， 形成制度落地實(shí)施的支撐體系。分類管理制度建設(shè)考慮的這三個(gè)核心內(nèi)容事項(xiàng)， 形成了制度建構(gòu)的內(nèi)容框架（見(jiàn)圖1）。梳理各地出臺(tái)的分類管理制度， 其核心內(nèi)容也主要涉及上述三類事項(xiàng)。

為實(shí)現(xiàn)優(yōu)化審計(jì)資源配置、 突出審計(jì)內(nèi)容重點(diǎn)的兩大目標(biāo)， 各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)圍繞各環(huán)節(jié)的關(guān)鍵內(nèi)容要素開(kāi)展分類管理制度的設(shè)計(jì)與應(yīng)用工作。首先， 各地區(qū)需對(duì)照《規(guī)定》第四條并結(jié)合本層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部情況梳理出需開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象， 確定各分類管理要素。結(jié)合干部管理的需要， 各地審計(jì)機(jī)關(guān)在分類原則的指導(dǎo)下合理確定分類標(biāo)準(zhǔn)與分類層級(jí)的數(shù)量， 按照重要性程度形成領(lǐng)導(dǎo)干部分類名單。在確定分類名單時(shí)還需考慮各類對(duì)象的規(guī)模占比情況并與審計(jì)資源進(jìn)行匹配。然后， 根據(jù)審計(jì)全覆蓋要求， 對(duì)照地區(qū)審計(jì)資源合理地分類安排審計(jì)任務(wù)， 確定各類對(duì)象的審計(jì)頻率與方式。除上述基本內(nèi)容設(shè)計(jì)外， 還需額外規(guī)定注意事項(xiàng)以進(jìn)一步規(guī)范分類管理辦法的運(yùn)行， 具體包括確定領(lǐng)導(dǎo)干部可不安排經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的情形、 細(xì)化年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃制定程序、 提出加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象庫(kù)信息化建設(shè)、 如何及時(shí)靈活地動(dòng)態(tài)調(diào)整分類名單和審計(jì)項(xiàng)目安排等各補(bǔ)充條款。最后， 各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)以分類管理制度為重要基礎(chǔ)， 將分類管理理念落實(shí)到審計(jì)方案制訂、 審計(jì)內(nèi)容設(shè)計(jì)、 審計(jì)評(píng)價(jià)等各個(gè)審計(jì)環(huán)節(jié)中， 分類形成配套審計(jì)操作指南， 推進(jìn)分類管理制度的體系化建設(shè)。綜上所述， 分類管理流程與內(nèi)容框架已形成規(guī)范， 其中確定各分類管理要素與分類安排審計(jì)任務(wù)是實(shí)現(xiàn)分類管理效果最重要的環(huán)節(jié)， 下文會(huì)進(jìn)行詳細(xì)闡述。

（三） 技術(shù)路徑

自開(kāi)展分類管理工作以來(lái)， 各地審計(jì)機(jī)關(guān)守正創(chuàng)新、 積極探索， 在認(rèn)真領(lǐng)會(huì)審計(jì)全覆蓋、 審計(jì)“兩統(tǒng)籌”等精神的基礎(chǔ)上， 不斷優(yōu)化分類管理制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行， 初步形成了如圖2所示的分類管理實(shí)踐技術(shù)路徑。分類管理工作要在梳理本級(jí)審計(jì)管轄范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象的基礎(chǔ)上進(jìn)行， 下面結(jié)合從各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)官網(wǎng)搜集到的分類管理制度， 圍繞上文提到的關(guān)鍵內(nèi)容要素對(duì)后續(xù)實(shí)踐路徑進(jìn)行具體分析。

1. 確定各分類管理要素。實(shí)施分類管理制度的關(guān)鍵在于選擇與確定各分類管理要素， 因此要在梳理出需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部名單的基礎(chǔ)上科學(xué)合理地確定各分類管理要素， 具體包括分類原則、 分類標(biāo)準(zhǔn)與分類層數(shù)三個(gè)方面。

（1） 分類原則。早期分類管理辦法以“全面監(jiān)督、 突出重點(diǎn)、 講求效率”為主要原則， 這也體現(xiàn)出實(shí)行分類管理是提升審計(jì)質(zhì)量與審計(jì)效率的重要途徑。而2021年以后， 伴隨著《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》的提出， 不少新出臺(tái)的分類管理辦法對(duì)分類原則進(jìn)行了補(bǔ)充， 在原來(lái)“全面監(jiān)督、 突出重點(diǎn)、 講求效率”原則的基礎(chǔ)上， 提出“以任中審計(jì)為主、 黨政同責(zé)、 同責(zé)同審”和“科學(xué)謀劃、 統(tǒng)籌融合、 相互銜接”兩大原則， 進(jìn)一步強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的功能定位和審計(jì)監(jiān)督整體效能的發(fā)揮。

（2） 分類標(biāo)準(zhǔn)。在分類原則的指導(dǎo)下， 分類標(biāo)準(zhǔn)不僅是分類的依據(jù)與準(zhǔn)繩， 還是保障分類管理制度實(shí)施效果的重要基礎(chǔ)。結(jié)合2015年審計(jì)全覆蓋相關(guān)指導(dǎo)文件中提到的領(lǐng)導(dǎo)干部崗位性質(zhì)、 履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要程度、 管理資金資產(chǎn)資源的規(guī)模等因素， 各地在具體實(shí)踐中逐漸將分類標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為各種具體指標(biāo)， 如下屬單位數(shù)量、 掌握的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)總量、 社會(huì)關(guān)注度、 以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題等。由于各地實(shí)際情況不同， 分類標(biāo)準(zhǔn)也存在差異， 制定全國(guó)統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)并無(wú)必要， 各地區(qū)在分類標(biāo)準(zhǔn)選擇的尺度上可粗可細(xì)， 數(shù)量上也可多可少， 但需要在統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)模與地區(qū)審計(jì)資源稟賦情況的基礎(chǔ)上， 合理科學(xué)地確定分類標(biāo)準(zhǔn)， 以保障分類管理辦法的可操作性。

根據(jù)搜集到的分類管理制度文本來(lái)看， 各地在分類標(biāo)準(zhǔn)的選擇上大致可分成兩種模式。模式一是以崗位性質(zhì)為主要標(biāo)準(zhǔn)， 輔之以其他相關(guān)因素， 同時(shí)運(yùn)用排除法， 通過(guò)“某類審計(jì)對(duì)象以外”或“其他”等兜底表述納入所有審計(jì)對(duì)象。這種模式在領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量多且類型復(fù)雜時(shí)使用， 并且可根據(jù)單位性質(zhì)的不同劃分出不同的二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)， 使選擇的分類標(biāo)準(zhǔn)更具有層次性。如針對(duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員可選用業(yè)務(wù)規(guī)模、 銷售額等因素， 針對(duì)政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)則可選用掌握財(cái)政資金總量、 轉(zhuǎn)移支付量等因素。此外， 該模式下細(xì)分的二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)還能夠運(yùn)用可量化的指標(biāo)進(jìn)行分類， 以使分類結(jié)果更加客觀。如2013年河南省鄭州市出臺(tái)的分類管理辦法中， 將年度預(yù)算支出量化為3000萬(wàn)元以上、 1000萬(wàn)～3000萬(wàn)元、 1000萬(wàn)元以下三檔對(duì)政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行分類。模式二是綜合所有因素的重要程度， 直接劃分各類對(duì)象， 適用于領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量較少的地區(qū)， 運(yùn)用“較多”“較少”“一定的”等程度詞來(lái)描述各類標(biāo)準(zhǔn)， 體現(xiàn)階梯遞進(jìn)關(guān)系。

根據(jù)搜集到的分類管理制度， 選擇30份有代表性的文本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析， 以體現(xiàn)各種分類標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量分布情況。如圖3所示， 一方面， 30份樣本中大部分地區(qū)都選擇了單位管理資金資產(chǎn)資源規(guī)模（26）、 崗位性質(zhì)（23）、 干部管理權(quán)限/職能（20）、 單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模和特點(diǎn)（14）這四項(xiàng)中的幾項(xiàng)作為分類標(biāo)準(zhǔn)。其中， 針對(duì)政府部門(mén)單位， 有的地區(qū)也選擇了掌握財(cái)政資金總量、 專項(xiàng)資金量、 轉(zhuǎn)移支付資金量等可以量化的分類標(biāo)準(zhǔn)。另一方面， 將以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的數(shù)量與性質(zhì)（7）和單位社會(huì)關(guān)注度（5）納入分類標(biāo)準(zhǔn)是近年來(lái)的重要趨勢(shì)， 體現(xiàn)出分類管理工作在把握各類對(duì)象審計(jì)重點(diǎn)事項(xiàng)這一方面開(kāi)始發(fā)揮重要作用。

（3） 分類層數(shù)。分類層數(shù)指領(lǐng)導(dǎo)干部被劃分的層級(jí)數(shù)量。綜觀各地分類管理辦法， 分類層數(shù)大多在2 ～ 5類之間， 如浙江省杭州市西湖區(qū)制定的2022 ～ 2026年經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作規(guī)劃中實(shí)行審計(jì)對(duì)象“AB”分類管理，2017年修訂的《蘇州市經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象分類管理辦法》將分類層數(shù)由2014年原規(guī)定的5類調(diào)整為3類。分類層數(shù)將直接影響后續(xù)審計(jì)任務(wù)的安排， 是決定審計(jì)效率的重要因素。如果分類層數(shù)過(guò)少， 則分類管理失去意義。若分類層數(shù)過(guò)多， 則會(huì)增加審計(jì)工作安排的難度， 降低審計(jì)資源的配置效率。因此， 近年來(lái)， 多數(shù)地區(qū)都采用ABC分類法將分類層數(shù)設(shè)定為3類。

2. 分類安排審計(jì)任務(wù)。對(duì)審計(jì)對(duì)象實(shí)行分類管理的目的在于有效提升審計(jì)效率， 因而根據(jù)分類結(jié)果統(tǒng)籌審計(jì)資源、 科學(xué)合理地安排審計(jì)任務(wù)是制度實(shí)施的關(guān)鍵， 也是制定審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的基礎(chǔ)。各地現(xiàn)行的分類管理辦法往往會(huì)圍繞審計(jì)資源、 審計(jì)頻率與審計(jì)方式三個(gè)方面做出安排。

（1） 審計(jì)資源。梳理審計(jì)資源是科學(xué)有效地管理分類后的審計(jì)對(duì)象的首要步驟。只有在厘清審計(jì)人員數(shù)量與專長(zhǎng)、 預(yù)算經(jīng)費(fèi)、 技術(shù)保障等各種審計(jì)資源情況的基礎(chǔ)上， 審計(jì)機(jī)關(guān)才能對(duì)照分類管理名單， 合理規(guī)劃經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目需要的資源， 向高風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)對(duì)象精準(zhǔn)配置資源， 并且統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)外部審計(jì)資源以彌補(bǔ)資源缺口， 進(jìn)而合理安排年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃。其中最為重要的工作是對(duì)審計(jì)人力資源的整合與配置。針對(duì)重點(diǎn)的A類與B類審計(jì)對(duì)象， 應(yīng)根據(jù)該類對(duì)象崗位性質(zhì)、履職特點(diǎn)等情況， 優(yōu)先配置具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)或?qū)ｉL(zhǎng)的審計(jì)人員， 必要時(shí)可以聘請(qǐng)具有技術(shù)專長(zhǎng)的外部專家予以協(xié)助。而對(duì)于C類及以后的審計(jì)對(duì)象， 由于審計(jì)機(jī)關(guān)資源的有限性， 依靠抽調(diào)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人員、 借調(diào)內(nèi)部審計(jì)人員的“以審代訓(xùn)”模式和聘請(qǐng)社會(huì)審計(jì)人員協(xié)助等途徑能緩解審計(jì)資源緊張問(wèn)題， 從而將更多資源優(yōu)先向重點(diǎn)對(duì)象傾斜?？傊?， 審計(jì)機(jī)關(guān)要以分類結(jié)果為依據(jù)， 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方審計(jì)力量， 實(shí)現(xiàn)審計(jì)資源的高效精準(zhǔn)配置。

（2） 審計(jì)頻率。根據(jù)審計(jì)資源情況， 各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)主要通過(guò)規(guī)定任期內(nèi)審計(jì)次數(shù)或輪審周期的方式設(shè)置審計(jì)頻率， 以體現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的要求。基于按分類標(biāo)準(zhǔn)所衡量出的審計(jì)對(duì)象的重要性與風(fēng)險(xiǎn)程度， 結(jié)合其社會(huì)關(guān)注度與以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題情況， 對(duì)重點(diǎn)的A類審計(jì)對(duì)象規(guī)定更多的任期內(nèi)審計(jì)次數(shù)或設(shè)置更短的輪審周期。同時(shí)， 少數(shù)地區(qū)會(huì)在分類管理制度中結(jié)合審計(jì)頻率要求， 直接規(guī)定各類對(duì)象每年的審計(jì)計(jì)劃數(shù)量， 如2013年河南省開(kāi)封市在分類管理辦法中規(guī)定A、 B、 C類審計(jì)項(xiàng)目每年要在10、 12、 8個(gè)左右。但各地領(lǐng)導(dǎo)干部群體情況復(fù)雜、 調(diào)整頻繁， 硬性規(guī)定每年各類對(duì)象審計(jì)計(jì)劃數(shù)量的可操作性不強(qiáng)， 實(shí)施難度大。同時(shí)， 統(tǒng)籌管理模式下， 許多省審計(jì)廳每年需抽調(diào)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人員開(kāi)展其統(tǒng)一組織的審計(jì)項(xiàng)目， 這使得審計(jì)資源下沉現(xiàn)象較為普遍， 也給地方審計(jì)機(jī)關(guān)項(xiàng)目安排帶來(lái)壓力。因此， 目前大多數(shù)地區(qū)的分類管理辦法中未規(guī)定審計(jì)計(jì)劃數(shù)量， 而是根據(jù)各年實(shí)際情況統(tǒng)籌安排， 結(jié)合分類管理制度中規(guī)定的各類對(duì)象的審計(jì)頻次， 科學(xué)制定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作五年規(guī)劃與年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃。

（3） 審計(jì)方式。除有梯度地設(shè)置審計(jì)頻率外， 實(shí)行分類管理還需差異化地規(guī)定監(jiān)督方式， 依據(jù)各類對(duì)象的重要程度由高到低分別采用任中審計(jì)、 任中審計(jì)與離任審計(jì)相結(jié)合、 離任審計(jì)、 離任交接制度等方式。一方面， 針對(duì)重要性較低的C類及以后審計(jì)對(duì)象， 主要采用離任交接的非審計(jì)監(jiān)督方式或在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)等常規(guī)審計(jì)業(yè)務(wù)中關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)履職盡責(zé)情況的途徑進(jìn)行監(jiān)督； 針對(duì)重要程度較高的審計(jì)對(duì)象， 主要采用任中審計(jì)、 離任審計(jì)等方式。目前， 許多地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)將任中審計(jì)要求進(jìn)一步細(xì)化， 規(guī)定了抽審的數(shù)量AF3HSeqK+XJuLYP6OH5ZjVSG9+HFhIT3RBH83y0GQx4=或比例， 強(qiáng)化了審計(jì)監(jiān)督的關(guān)口前移工作。另一方面， 為了與其他審計(jì)業(yè)務(wù)形成協(xié)同效應(yīng)， 避免交叉重復(fù)審計(jì)， 有的地區(qū)在安排經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作時(shí)， 對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、 專項(xiàng)審計(jì)、 績(jī)效審計(jì)等業(yè)務(wù)安排進(jìn)行整合， 落實(shí)審計(jì)“兩統(tǒng)籌”的要求， 融合不同類型審計(jì)項(xiàng)目， 既有效發(fā)揮出審計(jì)監(jiān)督的整體效能， 也保障了對(duì)重點(diǎn)對(duì)象的審計(jì)監(jiān)督覆蓋深度。

制定合理的分類名單并精準(zhǔn)安排各類對(duì)象審計(jì)任務(wù)是分類管理實(shí)踐的關(guān)鍵步驟。表2以202×年Y省修訂的省本級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象分類名單為例， 直觀地展示了分類結(jié)果與各類對(duì)象的審計(jì)安排。Y省審計(jì)廳結(jié)合地區(qū)審計(jì)人員編制情況與審計(jì)全覆蓋要求， 對(duì)各類對(duì)象的審計(jì)資源進(jìn)行精準(zhǔn)配置， 同時(shí)也進(jìn)一步指引了全省年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的制定工作。

3. 動(dòng)態(tài)調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)干部分類管理名單。實(shí)行分類管理的重要目標(biāo)是以分類結(jié)果進(jìn)一步指導(dǎo)審計(jì)實(shí)踐， 這就需要時(shí)刻把握各類審計(jì)對(duì)象的情況， 及時(shí)對(duì)分類結(jié)果進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。由于分類管理涉及的審計(jì)對(duì)象數(shù)量與類型多、 人員更替變動(dòng)復(fù)雜， 從而必須依托數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)， 建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象庫(kù)， 對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)情況、 被審計(jì)干部任職情況、 以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及其整改情況等實(shí)行信息化、 數(shù)字化和動(dòng)態(tài)化管理。一方面， 通過(guò)信息化實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢、 監(jiān)察、 司法等各類監(jiān)督機(jī)關(guān)的互聯(lián)互通； 另一方面， 結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和以往審計(jì)情況， 通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的整合與分析， 更好地幫助審計(jì)人員感知審計(jì)對(duì)象重要程度的變化， 從而動(dòng)態(tài)調(diào)整分類名單， 以分類管理為基礎(chǔ)進(jìn)一步指導(dǎo)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的統(tǒng)籌安排， 以及各類對(duì)象審計(jì)內(nèi)容重點(diǎn)的確定。

4. 將分類管理理念貫穿經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作全流程。當(dāng)前， 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作任務(wù)繁重、 審計(jì)內(nèi)容重點(diǎn)把握不準(zhǔn)、 審計(jì)對(duì)象評(píng)價(jià)與定責(zé)困難、 審計(jì)結(jié)果運(yùn)用效果不佳等各種問(wèn)題在實(shí)務(wù)中普遍存在。因此， 必須分類型總結(jié)各類審計(jì)對(duì)象的特點(diǎn)與審計(jì)經(jīng)驗(yàn)， 分類型指導(dǎo)各審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施， 將分類管理理念落實(shí)到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“統(tǒng)”“審”“評(píng)”“用”各環(huán)節(jié)， 這也是對(duì)新時(shí)代下分類管理實(shí)踐的最新要求。如： 對(duì)于國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部， 必須分行業(yè)研究企業(yè)的運(yùn)作模式與常見(jiàn)問(wèn)題， 進(jìn)而設(shè)計(jì)具有針對(duì)性的審計(jì)實(shí)施方案； 針對(duì)政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部， 要抓住同類型部門(mén)的共性與常見(jiàn)問(wèn)題， 編制各類型部門(mén)的共性問(wèn)題清單及提出評(píng)價(jià)指導(dǎo)建議。總之， 必須分類研究各類審計(jì)對(duì)象， 細(xì)化各類對(duì)象的審計(jì)方案設(shè)計(jì)與具體實(shí)施， 建立分類評(píng)價(jià)體系， 形成各類對(duì)象的審計(jì)操作指南， 進(jìn)一步促進(jìn)審計(jì)制度的具體化與專業(yè)化。只有進(jìn)行分類型的專業(yè)化指導(dǎo)， 建立具有一致性且可遵循的制度規(guī)則， 才能逐漸形成審計(jì)事項(xiàng)把握準(zhǔn)確、 評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一科學(xué)、 評(píng)價(jià)結(jié)果可比的審計(jì)報(bào)告， 從而高質(zhì)量發(fā)揮審計(jì)在監(jiān)督體系中的獨(dú)特作用。

綜上所述， 本文通過(guò)對(duì)各地分類管理制度的分析， 歸納出制度涉及的共性要素， 提煉出由理論依據(jù)、 內(nèi)容框架和技術(shù)路徑三方面構(gòu)成的制度建構(gòu)邏輯， 其普遍適用于各地區(qū)各層級(jí)的分類管理制度建構(gòu)， 能夠有效指導(dǎo)各地分類管理制度建構(gòu)與實(shí)踐應(yīng)用。需要特別說(shuō)明的是， 盡管分類管理制度建構(gòu)邏輯是統(tǒng)一的， 但實(shí)際的制度建構(gòu)操作存在不可避免的差異性， 其直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)重點(diǎn)對(duì)象分類結(jié)果的不同， 進(jìn)而影響各地經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的工作安排與監(jiān)督成效。因此， 審計(jì)機(jī)關(guān)在建構(gòu)分類管理制度時(shí)既要考慮層級(jí)、 地域特點(diǎn)等多種因素， 選擇合適的分類標(biāo)準(zhǔn)， 合理安排審計(jì)工作， 又要結(jié)合客觀形勢(shì)變化適時(shí)調(diào)整分類標(biāo)準(zhǔn)， 確保對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)對(duì)象實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)督的精準(zhǔn)性， 保障分類管理在各層級(jí)、 各地區(qū)、 各時(shí)期都能因地因時(shí)制宜。

四、 分類管理制度的實(shí)施困境

盡管分類管理辦法在各級(jí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的實(shí)踐已取得了一定的成效， 但其在設(shè)計(jì)與運(yùn)行過(guò)程中仍然存在不少有待突破的困境。

（一） 分類管理制度設(shè)計(jì)不盡合理

雖然《規(guī)定》和《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中都提出對(duì)分類管理的相關(guān)要求， 但在分類管理辦法的內(nèi)容設(shè)計(jì)和具體實(shí)施方面并未出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)性文件， 導(dǎo)致不少地區(qū)分類管理制度設(shè)計(jì)不科學(xué)、 實(shí)施難度大， 存在較大的審計(jì)監(jiān)督盲區(qū)， 出現(xiàn)分類管理辦法形同虛設(shè)的局面。在此背景下， 盡管各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)都根據(jù)要求出臺(tái)了本級(jí)分類管理辦法， 但在分類標(biāo)準(zhǔn)的選擇、 審計(jì)任務(wù)的安排等方面同質(zhì)化問(wèn)題嚴(yán)重， 并未與地方領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)際情況緊密契合， 難以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)科學(xué)制定審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃與審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)。同時(shí)， 各上下層級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的分類管理辦法也缺乏協(xié)調(diào)一致性， 致使各層級(jí)審計(jì)資源難以統(tǒng)籌形成合力。

（二） 聯(lián)席會(huì)議成員間貫通協(xié)同成效尚待提升

分類管理制度的實(shí)施效果與審計(jì)部門(mén)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部信息的掌握程度有關(guān)。由于聯(lián)席會(huì)議成員掌握了更多與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況有關(guān)的一手信息， 如組織部門(mén)與機(jī)構(gòu)編制部門(mén)掌握+vzKMFED7VHU7Za67Bs4SQ==了領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)模情況、 人員任免與任職信息， 財(cái)政與國(guó)資部門(mén)掌握了單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)展情況， 紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)掌握了重大違紀(jì)違規(guī)行為的線索等， 審計(jì)部門(mén)如果無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確地獲取領(lǐng)導(dǎo)干部信息及其變動(dòng)并對(duì)分類名單進(jìn)行調(diào)整， 將極大削弱分類管理制度的實(shí)施效果。然而， 當(dāng)前審計(jì)部門(mén)與聯(lián)席會(huì)議成員之間信息互通渠道受限， 溝通合作機(jī)制不暢， 貫通協(xié)同作用尚待提升， 導(dǎo)致分類管理失去意義， 審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排不合理， 對(duì)各類對(duì)象的審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容也難以精準(zhǔn)把握， 進(jìn)而影響了審計(jì)結(jié)果的權(quán)威性與審計(jì)監(jiān)督效能的充分發(fā)揮。

（三） 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)及實(shí)時(shí)更新面臨困難

建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)是推動(dòng)科學(xué)安排審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃、 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作， 能有效對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合信息進(jìn)行規(guī)范化管理和綜合分析利用。盡管一些審計(jì)機(jī)關(guān)已建立了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)， 但在運(yùn)行中仍存在局限性， 主要原因在于審計(jì)機(jī)關(guān)在及時(shí)掌握本層級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)人員信息、 制定審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃方面仍較為被動(dòng)。橫向方面， 該數(shù)據(jù)庫(kù)僅在審計(jì)系統(tǒng)中使用， 無(wú)法實(shí)時(shí)掌握領(lǐng)導(dǎo)干部任免情況、 干部以往履歷情況等信息， 進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)審計(jì)對(duì)象類別的動(dòng)態(tài)調(diào)整存在滯后性?？v向方面， 在人財(cái)物統(tǒng)管背景下， 部分省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)采用全省統(tǒng)一的審計(jì)辦公系統(tǒng)， 阻斷了下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)自主開(kāi)發(fā)或拓展系統(tǒng)的可能性， 使得地方審計(jì)機(jī)關(guān)仍然只能采用手工表格統(tǒng)計(jì)的方式匯總領(lǐng)導(dǎo)干部最新情況， 這也降低了審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排的科學(xué)性， 極易產(chǎn)生審計(jì)監(jiān)督盲區(qū)。

（四） 以分類管理為基礎(chǔ)的審計(jì)操作指南缺位

實(shí)行分類管理的目的除精準(zhǔn)配置審計(jì)資源外， 更重要的是對(duì)各類審計(jì)對(duì)象形成專業(yè)化和特色化指導(dǎo)， 將分類管理理念落實(shí)到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的各環(huán)節(jié)中。然而， 大部分審計(jì)機(jī)關(guān)的分類管理工作仍停留在審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排階段， 對(duì)于各類對(duì)象審計(jì)方案、 重點(diǎn)審計(jì)事項(xiàng)、 評(píng)價(jià)定責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的確定等沒(méi)有形成細(xì)化具體、 科學(xué)統(tǒng)一、 專業(yè)特色的審計(jì)操作指南， 也導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容同質(zhì)化、 重點(diǎn)不突出、 對(duì)干部的評(píng)價(jià)千篇一律， 從而使得審計(jì)結(jié)果難以作為干部任免獎(jiǎng)罰依據(jù)， 這也降低了審計(jì)在干部管理監(jiān)督體系中的話語(yǔ)權(quán)。

五、 分類管理制度的優(yōu)化策略

要突破分類管理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)困境， 必須以發(fā)揮監(jiān)督體系合力為主線， 在優(yōu)化分類管理制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上， 橫向上貫通監(jiān)督體系的信息溝通渠道， 縱向上推進(jìn)審計(jì)管理模式與技術(shù)方法的創(chuàng)新， 促進(jìn)審計(jì)制度更加規(guī)范具體， 進(jìn)而發(fā)揮出分類管理辦法的潛在功能。

（一） 優(yōu)化分類管理制度設(shè)計(jì)

目前實(shí)行的分類管理制度大多存在分類標(biāo)準(zhǔn)界定模糊和主觀性較強(qiáng)、 未結(jié)合地區(qū)實(shí)際分類結(jié)果安排審計(jì)任務(wù)、 各層級(jí)分類管理辦法無(wú)法協(xié)調(diào)一致等問(wèn)題。一方面， 上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該在學(xué)習(xí)優(yōu)秀地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、 匯總下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)分類管理實(shí)施困境的基礎(chǔ)上， 從指導(dǎo)構(gòu)建科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn)體系和確定有梯度的審計(jì)任務(wù)安排兩方面入手， 出臺(tái)更具參考性、 更精細(xì)化的分類管理實(shí)施指南。同時(shí)， 也可將定性與定量相結(jié)合的方法有效運(yùn)用于分類標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建中， 更好地提升分類管理實(shí)踐的科學(xué)性。另一方面， 分類管理辦法也應(yīng)與各地區(qū)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作五年規(guī)劃、 審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理制度、 審計(jì)全覆蓋實(shí)施細(xì)則等相關(guān)規(guī)定協(xié)同， 有效發(fā)揮政策合力， 完善地方審計(jì)工作頂層設(shè)計(jì)， 在制度機(jī)制層面推進(jìn)高質(zhì)量的分類管理。

（二） 完善聯(lián)席會(huì)議成員間的溝通合作機(jī)制

各級(jí)審計(jì)委員會(huì)應(yīng)強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部分類管理工作的認(rèn)識(shí)， 積極領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議成員之間建立高效便捷、 暢通多元的溝通合作機(jī)制， 并出臺(tái)制度化的協(xié)作方案， 以促進(jìn)形成監(jiān)督合力。一方面， 借助數(shù)字化技術(shù)手段， 建立聯(lián)席會(huì)議成員信息共享平臺(tái)， 促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職信息互通。比如： 為確保分類的合理性， 審計(jì)部門(mén)應(yīng)與同級(jí)組織部及機(jī)構(gòu)編制部門(mén)對(duì)接， 做到定期收集、 及時(shí)更新與細(xì)化審計(jì)對(duì)象信息， 實(shí)現(xiàn)對(duì)審計(jì)對(duì)象類別的動(dòng)態(tài)調(diào)整； 審計(jì)部門(mén)積極加強(qiáng)與紀(jì)委監(jiān)委對(duì)口聯(lián)系機(jī)制， 開(kāi)展巡審聯(lián)動(dòng)， 提高工作質(zhì)效。另一方面， 各聯(lián)席會(huì)議成員應(yīng)定期以分類管理工作為主題召開(kāi)會(huì)商會(huì)議， 分類型探討各類對(duì)象在經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行方面存在的常見(jiàn)問(wèn)題及其解決思路， 以幫助審計(jì)人員定期評(píng)估高風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)對(duì)象與領(lǐng)域， 精準(zhǔn)把握審計(jì)重點(diǎn)。如紀(jì)檢監(jiān)察與審計(jì)部門(mén)間應(yīng)定期交換發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題與線索， 建立審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題會(huì)商研判機(jī)制。

（三） 強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)及開(kāi)發(fā)運(yùn)用

各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在建立分類管理制度的基礎(chǔ)上， 強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)的運(yùn)用， 有效推進(jìn)數(shù)據(jù)庫(kù)的信息采集與功能開(kāi)發(fā)。一方面， 審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象信息采集作為常態(tài)化工作， 積極尋求組織部、 機(jī)構(gòu)編制部門(mén)等單位配合， 圍繞單位性質(zhì)、 歷任領(lǐng)導(dǎo)情況、 現(xiàn)任主要領(lǐng)導(dǎo)履歷及職責(zé)分工、 歷年審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及整改情況等方面多維度建立信息完備的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)， 并與相關(guān)部門(mén)定期溝通， 保障數(shù)據(jù)庫(kù)信息的準(zhǔn)確性、 充分性及更新及時(shí)性， 為審計(jì)對(duì)象類別的動(dòng)態(tài)調(diào)整打下基礎(chǔ)。另一方面， 要進(jìn)一步拓展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)的功能， 除實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)信息的整合與快速查看外， 依托大數(shù)據(jù)與人工智能技術(shù)， 探索數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的深度挖掘與分析等功能， 為識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)對(duì)象提供相關(guān)依據(jù)， 以更好地指導(dǎo)分類管理工作。此外， 應(yīng)將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)與審計(jì)辦公系統(tǒng)深度融合， 有效指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)年度計(jì)劃編制與協(xié)同， 積極促成同級(jí)審計(jì)業(yè)務(wù)處室間以及上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)間的資源整合與信息互聯(lián)互通， 推動(dòng)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的統(tǒng)籌安排與審計(jì)成果的融合運(yùn)用。

（四） 建立健全基于分類管理的審計(jì)操作指南

各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)以干部分類名單為基礎(chǔ)， 分類研究各類對(duì)象的履職特點(diǎn)， 建立具有針對(duì)性的具體化、 專業(yè)化審計(jì)操作指南， 進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的規(guī)范化， 在擴(kuò)大審計(jì)全覆蓋廣度的同時(shí)， 保證審計(jì)監(jiān)督的深度與精準(zhǔn)度。具體而言， 圍繞各類審計(jì)對(duì)象， 結(jié)合以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題， 總結(jié)共性， 選擇科學(xué)的方法， 形成特色化的審計(jì)思路、 審計(jì)內(nèi)容與審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)， 并整理成體系化的制度匯編。一方面， 各類被審計(jì)對(duì)象能夠通過(guò)這類匯編， 進(jìn)一步規(guī)范部門(mén)運(yùn)作， 做出科學(xué)合理的決策。另一方面， 對(duì)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的體系化匯總也有助于提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)人才培養(yǎng)的科學(xué)性， 助力審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)， 使得經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作擁有更多能夠遵循的規(guī)章， 進(jìn)而增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的有效性。

六、 結(jié)語(yǔ)

黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》， 其中提出“健全加強(qiáng)對(duì)‘一把手’和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督配套制度”， 而健全分類管理制度便是有效落實(shí)這一最新要求的重要體現(xiàn)。建議各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在充分領(lǐng)會(huì)分類管理原則的基礎(chǔ)上， 不斷完善分類管理制度的內(nèi)容框架與技術(shù)路徑， 科學(xué)設(shè)置分類標(biāo)準(zhǔn)與分類層數(shù)， 合理安排審計(jì)任務(wù)， 不斷探索動(dòng)態(tài)調(diào)整審計(jì)對(duì)象類別的新路徑、 新思路， 同時(shí)將分類管理理念向經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)各環(huán)節(jié)滲透， 以精準(zhǔn)把握審計(jì)對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)， 推動(dòng)審計(jì)評(píng)價(jià)與監(jiān)督功能的更好實(shí)現(xiàn)。因此， 本文建構(gòu)的分類管理制度體系不僅能夠?yàn)閷徲?jì)實(shí)踐提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐， 而且對(duì)實(shí)踐本身具有重要的指導(dǎo)意義， 能在優(yōu)化審計(jì)資源配置的基礎(chǔ)上， 推動(dòng)對(duì)各類審計(jì)對(duì)象的細(xì)分研究， 進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的專業(yè)化與規(guī)范化。

面對(duì)新時(shí)代下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作產(chǎn)生的新情況新問(wèn)題， 分類管理制度將展現(xiàn)出新的面貌與發(fā)展趨勢(shì)。因此， 在厘清建構(gòu)邏輯的基礎(chǔ)上， 分類管理制度建構(gòu)不應(yīng)僅僅止步于推進(jìn)制度規(guī)章的建立， 更應(yīng)成為需要仔細(xì)分類研判、 長(zhǎng)期積累經(jīng)驗(yàn)、 定期動(dòng)態(tài)調(diào)整的重要工作。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要以分類管理制度為重要抓手， 高質(zhì)量、 抓重點(diǎn)地推進(jìn)審計(jì)全覆蓋， 不斷創(chuàng)新審計(jì)工作思路方法， 推動(dòng)形成規(guī)范化、 專業(yè)化的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度， 以更加凸顯中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)業(yè)務(wù)的獨(dú)特價(jià)值， 更好發(fā)揮審計(jì)在黨的自我革命中的獨(dú)特作用， 也讓審計(jì)制度更好促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)， 更好服務(wù)于新時(shí)代背景下中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)與“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

鮑曉，程品龍，胡捷等．經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“三單七力”評(píng)價(jià)體系建構(gòu)——基于國(guó)網(wǎng)安徽省公司的實(shí)踐［ J］．財(cái)會(huì)月刊，2024（7）：103 ～ 110．

黃夢(mèng)茹．領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)分類管理研究［D］．南京：南京審計(jì)大學(xué)，2022．

黃容，陳幔芹，謝清華．論經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的價(jià)值理念、治理體系與實(shí)踐能力［ J］．財(cái)會(huì)月刊，2024（4）：80 ～ 86．

賈云潔，胡銳強(qiáng)，程明浩．新規(guī)視域下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌創(chuàng)新發(fā)展研究［ J］．財(cái)會(huì)通訊，2022a（5）：121 ～ 125．

賈云潔，胡銳強(qiáng)，孫鏡軒．經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用創(chuàng)新發(fā)展研究［ J］．商業(yè)會(huì)計(jì)，2021（15）：32 ～ 35．

賈云潔，孫鏡軒．鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展：困境與消解［ J］．審計(jì)月刊，2020（8）：14 ～ 17．

賈云潔，王會(huì)金，胡蘇．經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)能力提升研究：基于一個(gè)三維分析框架［ J］．審計(jì)研究，2022b（2）：52 ～ 59．

劉寶財(cái)．經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋路徑研究——基于協(xié)同理論的視角［ J］．新會(huì)計(jì)，2019（5）：39 ～ 42．

劉寰．新時(shí)代經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)：定位、反思與變革［ J］．財(cái)會(huì)通訊，2024（5）：113 ～ 117．

劉勇，惠興梅，王秋玲等．堅(jiān)持系統(tǒng)觀念推進(jìn)市縣經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋［ J］．審計(jì)觀察，2021（11）：46 ～ 51．

（責(zé)任編輯·校對(duì)： 許春玲 劉鈺瑩）