作者簡介： 楊瀟（1994—），女，內(nèi)蒙古呼和浩特人，博士，中央民族大學(xué)法學(xué)院講師、師資博士后，研究方向：傳統(tǒng)法律文化。

摘 要：民國時期土地交易登記制度，經(jīng)歷了由傳統(tǒng)社會中白契與中證確權(quán)，到登記對抗主義，再到登記生效主義的發(fā)展過程。其間受西方物權(quán)變動理論影響較大?；跉v史發(fā)展和橫向比較兩個維度考量，民國時期土地交易登記制度存在維護(hù)交易安全和降低交易成本的矛盾張力。該制度最終的選擇，表明其注重交易安全的價值理念。

關(guān)鍵詞： 土地交易；登記制度；白契；交易安全；交易成本

中圖分類號：F299．23 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：1003-7217（2024）06-0155-07

一、引 言

土地登記制度，一般是指國家為加強(qiáng)土地管理，要求土地所有人或使用人在一定期間內(nèi)申報土地權(quán)益，經(jīng)認(rèn)可后記載于專設(shè)簿冊的法律行為，是國家管理土地和確定地權(quán)的重要措施。按照登記的時間和用途，一般又分為原始登記和變更登記兩種。前者是土地權(quán)屬關(guān)系的最初確認(rèn)登記，通常結(jié)合土地清查進(jìn)行；后者則是土地在原始登記之后，又有轉(zhuǎn)移、變更、注銷及其他權(quán)利的設(shè)立和變更事項，則另行申請登記。本文討論的登記制度屬于后者，而登記的目的主要是確定產(chǎn)權(quán)的流動及其歸屬，保障土地交易安全，從而起到權(quán)利證明的作用。權(quán)利證明是確定權(quán)利存在及歸屬的關(guān)鍵，契約憑證則是自古以來以土地交易方式完成權(quán)利流轉(zhuǎn)的重要依據(jù)。民國時期，隨著西方“物權(quán)法定”原則以及產(chǎn)權(quán)登記的傳播，我國傳統(tǒng)的土地白契、親鄰見證等證明地權(quán)轉(zhuǎn)移的方式逐漸發(fā)生變化。近年來，有學(xué)者以立法為核心，探討民國土地登記制度背后的法理^［1］。還有學(xué)者從司法角度出發(fā)，闡述北洋政府和南京國民政府致力于推廣新的官方產(chǎn)權(quán)證明，強(qiáng)調(diào)驗(yàn)契執(zhí)照和不動產(chǎn)登記證等在司法訴訟中的證據(jù)力^［2］。除了法學(xué)實(shí)踐，學(xué)者以社會學(xué)、歷史學(xué)等視角為基礎(chǔ)，闡釋土地契證的變遷，考證民國土地交易登記與國家的關(guān)系^［3］。

目前學(xué)界對民國土地交易管控的研究，大多從法學(xué)邏輯和歷史考據(jù)的角度出發(fā)，關(guān)注土地權(quán)屬登記的歷史發(fā)展及制度建設(shè)，并指出這些法律措施的變化以及對訴訟行為的影響?？傮w來說，相關(guān)研究停留在登記制度的歷史變遷及法律功能，對于土地交易登記制度經(jīng)濟(jì)學(xué)價值的討論還不夠完整。除卻具體措施的公證、證據(jù)效力，民國時期土地交易的登記制度在成本收益、安全效率方面也發(fā)揮重要作用。故本文擬從“法律成本與效益”的視角出發(fā)，闡述私人土地交易的登記制度，意在揭橥其經(jīng)濟(jì)功能及不足之處，并為當(dāng)今土地交易登記提供歷史鏡鑒。

二、從習(xí)慣到制度：土地交易登記的歷史變遷

傳統(tǒng)社會是“熟人社會”，故土地交易更仰賴“熟人”的居間促成，多通過雙方簽訂交易契約，進(jìn)行土地交割。其中，親鄰見證和中人擔(dān)保是最重要的權(quán)利保障方式，而國家公權(quán)力主導(dǎo)下的土地登記制度往往處于“備而不用”的狀態(tài)。民國時期，隨著社會人口流動性的增強(qiáng)，“陌生人社會”逐漸形成，土地交易的潛在風(fēng)險日益突出，國家對社會的管控力度也不斷加大。傳統(tǒng)土地交易方式不足以管控交易風(fēng)險，于是包括土地登記在內(nèi)的土地立法應(yīng)運(yùn)而生，登記制度遂成為確保交易安全的重要制度，當(dāng)然這一轉(zhuǎn)變是緩慢的。

（一）白契與中證：傳統(tǒng)地權(quán)轉(zhuǎn)移的確認(rèn)規(guī)則

傳統(tǒng)土地交易是通過簽訂地契的方式來達(dá)成的。地契又分為白契（草契）和紅契。白契是指未經(jīng)官府驗(yàn)證的契約，而紅契是指經(jīng)過官府驗(yàn)證并納稅、加蓋官印的契約。理論上，紅契更能得到官方保護(hù)，換言之，它是古代經(jīng)過公權(quán)力“公證”的契約，一旦出現(xiàn)違約狀況，紅契作為證據(jù)的證明力更強(qiáng)。但是民間買賣土地房屋時，習(xí)慣的力量依舊強(qiáng)大，通常不用紅契，而用白契，即由交易雙方協(xié)商擬訂，最終簽訂由中人作保并簽名蓋章的契約。其內(nèi)容包括交易性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)面積、交易條件等。雖未經(jīng)官府蓋章及納稅，但“民有私約如律令”，一旦出現(xiàn)違約糾紛，官府同樣認(rèn)可白契的法律效力。即便清代法律要求土地交易必須簽訂紅契，但絕大多數(shù)民間交易仍以白契的方式進(jìn)行。

所以，同樣作為交易規(guī)則，紅契乃“國法”，而白契則是“習(xí)慣”（或“私約”）。紅契的優(yōu)點(diǎn)是由國家確定土地權(quán)利歸屬，且作為證據(jù)的證明力較強(qiáng)；缺點(diǎn)是程序復(fù)雜，因涉及交稅而增加買賣雙方的交易成本。白契的優(yōu)缺點(diǎn)剛好與紅契相反，但在“熟人”社會中，因?yàn)橛H鄰和中人的存在，白契能夠在不納稅的情形下，填補(bǔ)國家公權(quán)力保障的缺失，至少在表面上，能夠大大降低交易成本。故而傳統(tǒng)社會的土地交易，只要沒有強(qiáng)買、盜賣情節(jié)，外用白契交易，內(nèi)有親鄰背書，即能產(chǎn)生確權(quán)效果。所以傳統(tǒng)土地登記與近代以具有法律公信力的土地證書來保證準(zhǔn)確性與真實(shí)性的方式相去甚遠(yuǎn)。

隨著社會不斷開放，相對閉塞的地域也在經(jīng)濟(jì)交流中互相借鑒，而土地買賣的實(shí)質(zhì)是土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，并非僅限于土地實(shí)物之間的變換，由此必然產(chǎn)生復(fù)雜多變的土地權(quán)利體系^［4］。長此以往，土地交易將存在無法預(yù)知的風(fēng)險，導(dǎo)致“私人確權(quán)”無法強(qiáng)力保障交易安全。而交易安全最核心的內(nèi)容在于土地權(quán)利流轉(zhuǎn)過程中交易行為（權(quán)益）的可預(yù)測性與合理性，其聚焦于合法權(quán)益不被隨意侵奪，進(jìn)而體現(xiàn)法律權(quán)威^［5］。據(jù)此，土地交易權(quán)益需要國家強(qiáng)制力予以維系才能穩(wěn)定，而登記制度也順理成章地成為近代不動產(chǎn)（土地）物權(quán)的生效方法，為必要之形式要件。

（二）登記對抗主義：民國初期地權(quán)轉(zhuǎn)移的確認(rèn)規(guī)則

民國初期的立法引進(jìn)西方“物權(quán)法定”“一物一權(quán)”“公示公信”原則以及物權(quán)登記制度，使土地交易的內(nèi)容簡化、設(shè)定程序化，以降低談判成本促進(jìn)交易。自此，財產(chǎn)契約的認(rèn)證由親鄰見證轉(zhuǎn)變?yōu)闀娴怯洝?912年，經(jīng)國會批準(zhǔn)，不論已稅未稅，一律注冊發(fā)給新契^［6］。1915年前后，北洋政府曾清理全國的不動產(chǎn)，要求民間主動申請官府審核土地契約以證明合法權(quán)利。民國初期的法律已開始區(qū)分舊契與新契效力的界限，嘗試為交易主體提供確權(quán)秩序，使其權(quán)益因具備可預(yù)期性而不被侵?jǐn)_。據(jù)此，新契受到法律承認(rèn)與保護(hù)，具備合法性與確定性，是土地權(quán)屬憑證。

1922年的《不動產(chǎn)登記條例》與1926年的《民國民律草案》均規(guī)定了書面登記要件。前者指出：土地所有權(quán)的設(shè)定、保存、移轉(zhuǎn)、變更、限制或消滅，應(yīng)為登記。并列舉了一系列登記事項，如土地登記主體為權(quán)利或義務(wù)人，若通過土地交易變更權(quán)利者，主體即為雙方交易者；登記部門為地方審判廳或縣公署；登記內(nèi)容為土地四至、交易原因、價額等事項；登記機(jī)構(gòu)應(yīng)準(zhǔn)備登記簿，調(diào)查核實(shí)契約情況與記錄權(quán)利變更^［7］。后者則在此基礎(chǔ)上明確了不動產(chǎn)登記制度的對抗要件。法條規(guī)定：“不動產(chǎn)（土地）物權(quán)應(yīng)行登記之事項，非經(jīng)登記不得對抗第三人?！?sup>[7]至于是否選擇登記，即取決于交易主體（理性人）以個人利益最大化原則為依據(jù)的判斷。若交易者預(yù)測到登記費(fèi)用成本大于不登記但無法對抗第三人的支出成本，則會選擇后者。反之，則會選擇前者。民國初期的登記對抗主義給予交易主體“理性人”的身份，并相信其會做出趨利避害的選擇。據(jù)此，登記對抗主義是符合效用最大化的精神內(nèi)核，在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)上是有效率的登記方式。

（三）登記生效主義：南京國民政府時期地權(quán)轉(zhuǎn)移的確認(rèn)規(guī)則

隨著時間推移，民國時期的登記對抗主義又發(fā)展為登記生效主義^［8］。1931年頒布的《中華民國民法》規(guī)定土地所有權(quán)之取得、設(shè)立、滅失與變更，均須依登記而定，不登記即無法律效果^［9］。這里的登記是法律強(qiáng)制性規(guī)定，即要求交易主體不能自由選擇，必須通過登記來獲取官方認(rèn)可。據(jù)此，登記生效主義并未給予交易者充分的經(jīng)濟(jì)信任，也未將其視作“理性人”。該規(guī)則指出，交易個體僅憑借自身能力是無法兼顧利益與安全的，但依靠登記機(jī)關(guān)則能獲得多重保障。而登記機(jī)關(guān)作為公共利益的仲裁者，可以通過登記材料的審核來確認(rèn)土地交易是否產(chǎn)生物權(quán)變動的法律效力。從民國初期到中期，登記制度的變化反映出政府對民間土地交易的管理力度逐漸增強(qiáng)。政府推動土地登記法律發(fā)展，旨在從民間收回土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)，以規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序^[9]。南京國民政府制定的《土地法》較前期登記而言，增加實(shí)質(zhì)審查的程序，不僅要求權(quán)利人或義務(wù)人在交易后及時登記，提交原土地權(quán)利證明，一個月內(nèi)不登記者罰款，還指令“每登記區(qū)應(yīng)依審查結(jié)果，造具登記總簿”^［10］。與此同時，地政機(jī)關(guān)將權(quán)利證明書給予持有土地財產(chǎn)的公民，作為新的確權(quán)證明^［11］。

就法條內(nèi)容而言，登記制度精確化也使土地交易后的確權(quán)程序更加明確，易于理解。畢竟模糊的登記讓人無所依憑的同時，也留給工作人員自由選擇的余地，極易發(fā)生雙方都以有利于自己的方向解釋登記規(guī)則，最終引起司法糾紛，增加訴訟成本。據(jù)此，土地登記證明囊括了土地四至、交易主體、交易價格等信息，是優(yōu)化土地資源配置、厘清地籍信息的重要工具。這些信息可以幫助政府嚴(yán)格界定土地權(quán)利歸屬、精確保障權(quán)益，并結(jié)合土地管制需要，通過限制土地利用條件及賦予土地權(quán)利人相應(yīng)義務(wù)，間接為政府統(tǒng)計土地數(shù)據(jù)情況，進(jìn)而調(diào)整土地管理措施，實(shí)現(xiàn)社會利益最大化。在個人與國家利益的雙重安排之下，如果財產(chǎn)契約憑證滅失，民國法律也會兜底保護(hù)。1915年，柴閏三補(bǔ)領(lǐng)地連二契等文書^［12］即表明官方對于農(nóng)村地區(qū)滅失的地契也予以登記追認(rèn)。這些土地登記簿、證書公證在將登記格式及內(nèi)容公之于眾、付出公示信息成本①的同時，也為土地權(quán)利設(shè)置法律保護(hù)，從而降低土地權(quán)利主體為獲取登記知識而花費(fèi)的經(jīng)濟(jì)成本。

三、安全與成本之辯：民國土地交易登記制度運(yùn)行的得失

合理的制度促使土地權(quán)利界定明晰，有效克服外部性，從而降低交易費(fèi)用、節(jié)約監(jiān)督成本，提高資源配置效率。否則，將降低登記公信力，造成“地權(quán)模糊”、市場秩序混亂。

（一）運(yùn)行之得：保障交易安全

民國時期的土地交易登記，始終圍繞保障交易安全和降低交易成本展開。這兩部分往往會產(chǎn)生沖突，民國初期即出現(xiàn)關(guān)于確權(quán)方式的分歧與討論。大理院民事判決二年（1913年）上字第3號判例里，一方當(dāng)事人認(rèn)為，僅憑借土地契約判定財產(chǎn)權(quán)利是否移轉(zhuǎn)的做法不合理，并試圖說服大理院推事，應(yīng)當(dāng)考慮“地照”這一重要因素^［13］。地權(quán)主體直接質(zhì)疑傳統(tǒng)契約的效力，在改變土地權(quán)利觀念的同時，也挑戰(zhàn)了土地交易的確權(quán)形態(tài)。在“夏士超土地確權(quán)案”^［14］中，原告提交契約、登記收據(jù)等材料，被法院采納。而被告則僅以祖?zhèn)髀暶鳛榭?，未提出任何?shí)質(zhì)證據(jù)。除了自我登記意識的發(fā)展之外，登記公示的權(quán)利狀態(tài)與實(shí)際權(quán)利狀態(tài)有出入時，國家也會滿足交易人的確定性期待，幫助其獲得安全保障。

此外，登記實(shí)際上是一種賦權(quán)方式，它使產(chǎn)權(quán)清晰，民眾據(jù)此可以體驗(yàn)權(quán)利的存在。1947年，在一起確認(rèn)土地契約無效的案件中，原告將土地于8年前出賣給被告所屬鹽務(wù)管理局。之后，被告將土地賣出，原告要求以原價優(yōu)先購買，但遭到拒絕。被告稱其已完成權(quán)利變更的登記程序，也向管理部門申報并拿到土地登記證書，他人已無權(quán)干涉買賣自由^［15］。地方法院認(rèn)可被告的土地契約及權(quán)利證書等憑據(jù)，認(rèn)為土地歸屬早已確定，無任何爭議^［16］。法院的判決指出，土地契約代表買賣自愿成立，登記文件也能證明權(quán)利的完全移轉(zhuǎn)。

總之，民國設(shè)立財產(chǎn)登記制度，展現(xiàn)出近代國家政權(quán)的初步實(shí)踐。按照西方“權(quán)利本位”的觀念，該制度調(diào)整了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)與國家權(quán)力之間的關(guān)系。國家重視權(quán)利保護(hù)的同時，也加強(qiáng)對財產(chǎn)權(quán)利及所生收益的控制，開啟土地憑證從私契到官方登記、官頒證書的轉(zhuǎn)變過程。這些執(zhí)照、登記證來自民國歷任政府舉辦的驗(yàn)契、地籍整理和土地登記。動亂年代，精確的土地數(shù)據(jù)尤為重要。土地登記主要是為了方便土地權(quán)利合法流轉(zhuǎn)而設(shè)置的，如果登記不夠準(zhǔn)確，在國家喪失公信力的同時，交易雙方也會因信息有誤而在無休止的爭端中增加支出成本。據(jù)此，在界定權(quán)利歸屬的同時，以謹(jǐn)慎登記為基礎(chǔ)的土地測量及整理工作也能維護(hù)交易安全^[2]。通過前期準(zhǔn)備，國民政府了解土地交易的基本信息，首先解決了土地權(quán)利的法律保護(hù)問題，進(jìn)而將確權(quán)與稅收相聯(lián)系，增強(qiáng)官方的安全保障。

基于此，政府設(shè)立的土地機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)土地公共事務(wù)的管理，通過土地審核交易事項解決權(quán)利變動問題，并以稅收管理地權(quán)?？傊?，國家政府與民眾在土地事務(wù)上達(dá)成新的財政契約關(guān)系，保障民眾個人權(quán)益的同時，也增加了國家稅收收益。據(jù)此，登記與稅收的雙重穩(wěn)固關(guān)系直接提升交易安全系數(shù)，經(jīng)濟(jì)利益的影響也能讓國家更全面地為民眾土地交易服務(wù)。政策運(yùn)行下，土地權(quán)利開始得到官方認(rèn)定，土地邊界也逐漸明確。民眾甚至評價道，某些地區(qū)的土地登記章程是我國的創(chuàng)舉，可以成為其他各省市的模范代表^［17］。以1936年為限，各地完成登記的市縣不在少數(shù)。如江蘇等地數(shù)十個縣已辦理正式登記，并開始發(fā)照^［18］。自此，土地登記實(shí)現(xiàn)重要效益，即為全國各地提供土地交易合法化標(biāo)準(zhǔn)及保障安全的機(jī)制，而政府管治也增強(qiáng)了土地登記者的信心，為之后的登記發(fā)展提供歷史淵源。

（二）運(yùn)行之失：模糊交易成本

土地交易登記制度意在利用清晰的規(guī)則，減少談判齟齬，降低交易成本，但在實(shí)踐中未能盡如人意。民國初期以來，土地交易權(quán)利的確認(rèn)及公示等法律在部分地區(qū)適用中存在問題，如權(quán)利界定模糊、登記信息不真實(shí)等。土地勘查報告、驗(yàn)契等確認(rèn)地權(quán)歸屬的努力，只是產(chǎn)生大量真假難辨的土地資料^［19］。歷屆政府持續(xù)推動“驗(yàn)契”發(fā)展，但一些地區(qū)的執(zhí)照根本沒有證明地權(quán)的權(quán)威性，官方也未建立有效的地權(quán)證明檔案^[2]。局部地區(qū)事前未測量土地，均聽交易者填報。遵令施行者，為數(shù)寥寥^［20］。

1943年，在一起共有土地的買賣糾紛案中，被告認(rèn)為，契約及登記筆錄可以證明土地最初為家族共有，但已在1940年被各房房長共同賣于其祖上，并已依法登記為個人私產(chǎn)。原告則直接指出，被告將被判決無效的契約申請登記，登記部門竟允許其確權(quán)，且無任何蓋章憑證。此交易也并未通知所有共有人，買賣本身不合法。故原告等人在知情后來登記處交涉，該機(jī)關(guān)主任置之不理^［21］。最終，法院簡單詢問幾名人證，根據(jù)契約及登記要件判定買賣有效。這種判例在增加原告訴訟成本的同時，引起民眾對登記公信力的質(zhì)疑^［22］。

相較之下，云南等地經(jīng)“中人確權(quán)”的白契仍最為普遍^［22］。根據(jù)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的“最大化原則”，即“自我利益”最大限度的追求，傳統(tǒng)社會的利益追求者習(xí)慣于民間中人的見證效力，除了重大疑難案件，其土地確權(quán)糾紛大多會在親鄰中人的調(diào)解下內(nèi)化于基層。因此，利益追求者認(rèn)為，不通過官方登記的確權(quán)形式消耗較低成本，雖然沒有按照法律登記，但物權(quán)變動的效果也可以達(dá)成。這種追求利益最大化的行為構(gòu)成民間市場供給與需求的內(nèi)在動力，該收益基本可以按照民間預(yù)期實(shí)現(xiàn)。從晚清至民國期間，民間確權(quán)方式一直存在。這樣一來，土地財產(chǎn)權(quán)的官方保護(hù)就無法繼續(xù)創(chuàng)造官方資源的正向激勵價值，在一定程度上造成立法資源及登記成本的浪費(fèi)。具體而言，交易成本因受到配套制度影響，非降反升，具體表現(xiàn)及原因如下：

1.土地交易的確權(quán)規(guī)定不全面。

交易成本的模糊在于不夠完善的登記規(guī)定。截至1918年，政府就土地問題出臺的法規(guī)條例為1913至1915年間的《不動產(chǎn)執(zhí)行守則》《契稅條例》等。而土地確權(quán)的重要規(guī)章——《不動產(chǎn)登記條例》直到1922年才出現(xiàn)。在此階段，專門的土地法始終未曾公布適用。而執(zhí)行機(jī)關(guān)可適用的實(shí)體范圍有限，無法專門規(guī)制土地交易^［23］。1929年，武漢市出臺的登記條例僅規(guī)定絕賣的土地登記，其他交易權(quán)利皆被排除在外，也未規(guī)定執(zhí)行機(jī)關(guān)^［24］。除了登記程序事項，登記責(zé)任承擔(dān)的問題也未得到重視。南京國民政府時期的《土地法》并沒有明確的權(quán)責(zé)規(guī)定，只是以“處理之”等字眼敷衍了事，客觀上降低土地法的公信力，最終導(dǎo)致“有法不依”，“執(zhí)法不嚴(yán)”^［25］。而上海特別市的登記條例草案則與《土地法》所規(guī)定的公告期限直接沖突，不相銜接^［26］。它們使政府人員感受不到體制壓力，將驗(yàn)契工作含混處理，對于交易信息、材料數(shù)據(jù)的可信度毫不關(guān)心，最終導(dǎo)致部分地區(qū)的地籍管理與確權(quán)登記沒有顯著成效^[17]。

法律模糊規(guī)定官吏責(zé)任時，卻嚴(yán)格懲罰違反驗(yàn)契要求的土地交易者，致使土地權(quán)利登記無法完全實(shí)現(xiàn)，進(jìn)一步增加交易成本。1914年，《驗(yàn)契條例》規(guī)定，驗(yàn)契以六個月為限，每超過一個月就加倍收取驗(yàn)契費(fèi)用^［27］。民國財政部指出，“逾期契紙?zhí)幜P過重，恐轉(zhuǎn)窒礙難行”^［28］。根據(jù)《驗(yàn)契條例》可知，確權(quán)制度顯然與其初衷相悖。土地登記的核心即降低交易成本，不斷調(diào)整權(quán)利以適應(yīng)時勢變化^［29］。而土地權(quán)利的結(jié)構(gòu)調(diào)整需要通過確權(quán)發(fā)揮出來，即在完備的制度中界定交易主體的權(quán)責(zé)。因?yàn)橥恋厥侨藗儼采砹⒚豢苫蛉钡呢敭a(chǎn)形式，土地物態(tài)邊界的變化與土地交易效率的提升，不僅需要地權(quán)的完整性、確定性及安全性，同時也要求建立科學(xué)、合理的交易規(guī)范^［30］。民國時期的登記顯然缺乏降低交易成本的合理制度，無法防止法定登記與土地交易事實(shí)之間出現(xiàn)沖突。

2.登記系統(tǒng)混亂，確權(quán)機(jī)關(guān)不統(tǒng)一。

除了法制本身的問題，登記機(jī)構(gòu)也不統(tǒng)一。南京國民政府成立前，蔣介石便指出，以后江浙所有的土地財政、契約事項，都由財政部管理，任何機(jī)關(guān)不得非法干擾^［31］。武漢等地接連發(fā)布公告，要求域內(nèi)地區(qū)土地?zé)o論是否在其他機(jī)關(guān)確權(quán)，必須統(tǒng)一按照章程重新登記。但是，土地行政管理機(jī)構(gòu)都未全面覆蓋整個交易地域。截至1946年12月，在全國2129個縣市中，僅有367個縣市設(shè)有臨時地政機(jī)構(gòu)，僅399個縣市有常設(shè)機(jī)構(gòu)，且名稱混亂，系統(tǒng)模糊^［32］?！岸旮鶕?jù)命令成立中央土地政策籌備機(jī)構(gòu)，僅維持半年便被取消……緊接著，土地司更名為地政司……三十一年設(shè)立地政署，五年后地政署升級為地政部。各省處理土地的機(jī)構(gòu)包括土地局、地政籌備處等，有的隸屬民政廳，有的隸屬財政廳。市縣級地政機(jī)構(gòu)體系尚未完善，組織不一致”^［33］。

與此同時，政府機(jī)構(gòu)本身的政治特色，促使其在執(zhí)行章程中不可避免地產(chǎn)生國家權(quán)力的擴(kuò)張，伴隨著各部門的逐利沖動，帶來擴(kuò)大化的利益選擇。基于此，地方法院表明立場，即堅持自行負(fù)責(zé)土地登記。這一做法被批為與市委會政策相抵觸^［34］。具體而言，經(jīng)費(fèi)緊缺的司法機(jī)關(guān)具有宣傳土地權(quán)利變更登記的法律優(yōu)勢，引導(dǎo)群眾選擇向法院登記^［35］。比如，閩侯地方法院向民眾承諾，只要進(jìn)行一次登記，就可以永遠(yuǎn)擁有管業(yè)權(quán)利。這種宣傳促使民眾為了降低成本，將法院登記作為唯一的產(chǎn)權(quán)證明形式。再加上法院收費(fèi)便宜，民眾即更向往價格低廉但公信力強(qiáng)的方式，其不繳納稅款的行為直接導(dǎo)致政府收入大幅減少。

社會生活中，由于近代法律信息渠道的阻塞和官方對于交易利益的爭逐，一些增加民眾負(fù)擔(dān)的制度提高登記成本，其所具有的成本遞增特質(zhì)將衍生出一些利益組織，基于此，法院與政府按照他們各自的利益考量來決定登記進(jìn)程^［36］，從而引發(fā)重復(fù)登記的矛盾?？梢哉f，利益構(gòu)成民國時期司法、行政部門爭奪登記管理權(quán)的真實(shí)因素，隨著統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)的要求日益強(qiáng)烈，各機(jī)關(guān)之間的爭奪也逐步激烈。反觀官方首肯的財政機(jī)構(gòu)一方，它們煩瑣的重復(fù)設(shè)置和重復(fù)勞動，直接與高額的稅費(fèi)掛鉤，導(dǎo)致登記成本無法下降，促使利益代表——司法機(jī)關(guān)維系優(yōu)勢地位。

3.登記人員憑借身份主觀擅斷、以公謀私。

與責(zé)任機(jī)關(guān)一樣，內(nèi)部工作人員也在經(jīng)濟(jì)利益輸送下具有身份特質(zhì)。安徽省某地土地評委會以高官及政界代表為特殊的組成階層，而普通民眾只能在滯后的政府公告欄中了解地權(quán)登記、稅收及相關(guān)事務(wù)^［37］。至此，這些具有特殊身份的工作人員一般傾向于維系所在部門利益。每個部門所遵循的登記政策，也往往由領(lǐng)導(dǎo)人憑借自身信念感來決定，未必真正符合公共利益原則。

在利益導(dǎo)向之下，“多頭負(fù)責(zé)”與“身份負(fù)責(zé)”導(dǎo)致登記制度被割裂，分散在不同部門方案中，經(jīng)過層級切割之后，碎片化的確權(quán)規(guī)則將無法統(tǒng)一于整個法律框架之內(nèi)，以至成為各部門負(fù)責(zé)人自己的優(yōu)化章程^［38］。再加上工作人員利用職權(quán)違法亂紀(jì)，私吞利潤等不利因素將影響上下級登記部門之間的協(xié)調(diào)效果，進(jìn)一步影響登記資料的真實(shí)性，直接增加土地交易人的費(fèi)用，造成額外的風(fēng)險承擔(dān)。如1918年，官中雷克香指控其合伙人姚某收受買家賄賂，將契約交易的價格僅定為原價的五分之一^［39］。潛在的成本威脅也驅(qū)使民眾放棄官方登記而選擇民間確權(quán)完成權(quán)利流轉(zhuǎn)。

四、擇善而從：民國土地交易登記制度對當(dāng)代的啟示

基于上述情形，結(jié)合“利益最大化”原則與交易成本等理論，兼顧成本及效益的登記制度，應(yīng)具備以下條件：其一，穩(wěn)固。登記制度的前提即民眾的安全信賴，確權(quán)事項的穩(wěn)固能為人們提供扎實(shí)保障。其二，簡潔。土地登記只有簡潔明了，才能在降低交易者費(fèi)用成本的同時被群眾理解。其三，精準(zhǔn)。登記內(nèi)容要精確無誤，才能在節(jié)約資源的同時降低糾紛發(fā)生的可能性，確保交易安全。其四，高效。土地登記若失去效率價值，那么降低成本與保障安全的核心目標(biāo)便無從談起^［40］。民國時期土地交易登記制度的得與失說明：無論是法律還是習(xí)慣，都存在優(yōu)劣精粗的成分，我們需要做的，就是在現(xiàn)實(shí)土壤的基礎(chǔ)上，對上述制度和思想擇善而從。

（一）借鑒民間習(xí)慣

完善土地交易登記的關(guān)鍵，即登記的調(diào)整要符合環(huán)境原則^［41］。地權(quán)變動登記雖在世界施行，但各國都有其獨(dú)特的適用環(huán)境，看似先進(jìn)的理論不一定符合本土文化。因此，融法于俗才是有效避免理論與實(shí)踐出現(xiàn)差距的重要環(huán)節(jié)，也是保障土地交易權(quán)益的具體路徑。民國時期，民間的土地確權(quán)規(guī)則不僅反映特定群體所特有的文化傳統(tǒng)，也為該群體的成員賦予明確的權(quán)利。土地使用過程中，國家通過法律干預(yù)土地分配，界定土地使用的價值取向。然而，在許多“因循舊俗”的地區(qū)，倘若官方保護(hù)未達(dá)到預(yù)期的利益最大化，民間的公眾輿論與道德監(jiān)督仍可以起到確權(quán)作用^［42］。

但近代以來，法律制定者旨在轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)習(xí)慣，導(dǎo)入西方法律理念以使民眾接受。其制定的法律條文潛在地以近代西方的財產(chǎn)權(quán)概念分析本土情況，比如“物權(quán)法定”“對抗第三人”等，皆直接嵌套于傳統(tǒng)社會中。北洋政府時期，檢察長羅文干曾明確指出，民間不良習(xí)慣普遍存在，而良好的土地習(xí)慣卻寥寥無幾……^［43］。如南京、北平（現(xiàn)北京）等地并不重視民間“親鄰中人”、“白契”的確權(quán)效力，而是仿“官中”舊制^［44］，設(shè)置買賣土地的官方經(jīng)紀(jì)人，以規(guī)范民間土地買賣交易，最終確保國家稅收穩(wěn)定收入^［45］。這一現(xiàn)象直接導(dǎo)致土地法近代化進(jìn)程的曲折。

時至今日，即便土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓登記逐漸完善，根深蒂固的鄉(xiāng)規(guī)民俗與減少交易成本的目標(biāo)仍是部分區(qū)域農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的主要依據(jù)。在辦理農(nóng)地流轉(zhuǎn)登記的過程中，會存在無書面合同只是口頭約定及熟人見證的情況^［46］。不同地區(qū)的農(nóng)民對于土地確權(quán)政策的認(rèn)知和理解仍存在差異^［47］。對此，立法者不得不重新審視歷史，從傳統(tǒng)法律文化中汲取智慧的同時，采取多元靈活的處理方式，在交易登記以及糾紛處理中借鑒民間交易習(xí)慣、確定親鄰見證等交易形式的效力，保障當(dāng)事人的選擇空間，形成正式制度與非正式制度的互相協(xié)調(diào)。這一轉(zhuǎn)變不僅是對歷史經(jīng)驗(yàn)的尊重，更是對未來法律發(fā)展路徑的深刻把握。它預(yù)示著中國法律將既保留民族特色，又符合時代需求。

（二）完善登記制度

在傳承傳統(tǒng)優(yōu)秀法律文化的基礎(chǔ)上，以近代土地交易登記為借鑒，現(xiàn)代的土地登記也有待完善。具體而言，降低交易成本風(fēng)險是土地登記制度的核心，而公平、安全和效率則是降低交易成本的核心。因此，如何選擇公平、安全的登記制度，對于是否能達(dá)成降低交易成本的目標(biāo)非常關(guān)鍵，公平本身又是其他法律價值的根基。因?yàn)橹贫仍诎l(fā)展過程中也會產(chǎn)生成本，是交易成本的要素之一，如果制度顯失公平，則降低交易成本無異于緣木求魚。現(xiàn)階段，農(nóng)地確權(quán)問題之一是土地移轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范^［48］。比如，土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓與登記未以專章形式出現(xiàn)，而是被《中華人民共和國民法典》規(guī)定在土地承包經(jīng)營權(quán)一章中，模糊了二者的適用差異。這些因素可能帶來交易成本的負(fù)向增長，從而增加農(nóng)村土地確權(quán)的風(fēng)險^［49］。倘若交易成本為正向增長，登記制度中規(guī)定不同的確權(quán)內(nèi)容，就會影響效率及資源配置，故有效的制度能夠引導(dǎo)交易主體獲得正確資源，降低交易市場中的不可控性，從而減少交易成本。法律也是如此，只有將交易成本降到最低的登記法才是優(yōu)法，它可以在降低成本的同時，盡可能優(yōu)化資源配置^[25]。

據(jù)此，登記制度的選擇對于降低交易成本、提高安全效率至關(guān)重要。在確認(rèn)權(quán)利之外，嚴(yán)格規(guī)范程序、謹(jǐn)慎約束權(quán)責(zé)等都會成為土地交易者的限定范圍，是保障交易安全的重要步驟。就此而言，執(zhí)行者的規(guī)范尤為重要。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)生活中的執(zhí)行者不能完全符合我們“大公無私”的設(shè)想，而是更可能從“一己之私”出發(fā)，無法實(shí)現(xiàn)土地登記的目標(biāo)。比如，民國時期，浙西各縣的契稅事務(wù)辦理尤不得力，從官廳到人民都因循舊例，“以致產(chǎn)權(quán)未明，訟端因之迭起……”^［50］，此外，現(xiàn)代土地權(quán)利轉(zhuǎn)讓的登記操作中，各部門間相互推諉^［51］。與此同時，登記界限的不清晰，促使一些地方官員在實(shí)踐中出現(xiàn)“唯利是瞻”的傾向^［52］。而登記人員是行使經(jīng)濟(jì)選擇權(quán)的人，不是為了謀求公共利益而對政府言聽計從的“閹人”。我們無須將執(zhí)法者神化為道德高尚且不會犯錯的人，他們同樣有私欲^［53］。近代土地登記制度在現(xiàn)實(shí)社會中存在諸多障礙，妨礙其本身的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。高昂的登記成本和腐化的交易成本直接影響土地登記的初衷，導(dǎo)致土地登記覆蓋比例不高。這些困境都要求土地登記盡量體現(xiàn)人性化?！耙匀藶楸尽钡饶繕?biāo)對登記機(jī)關(guān)及人員的專業(yè)素養(yǎng)提出較高的管理要求。比如，嚴(yán)格執(zhí)行持證上崗制度，提高職業(yè)準(zhǔn)入門檻，全面考核與組織培訓(xùn)，健全責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，完善工作人員“以人為本”的社會價值觀等。

在嚴(yán)格約束工作機(jī)構(gòu)及人員的基礎(chǔ)上，建立完善的登記制度也是實(shí)現(xiàn)國家宏觀管理的重要措施。然而，登記本身僅成就物權(quán)的法定外在形式，此權(quán)利外觀未必昭示真實(shí)的土地權(quán)利。為維護(hù)交易安全，土地交易權(quán)利的變更登記不僅要求國家機(jī)關(guān)組織實(shí)施，而且要求以國家信譽(yù)為保障，“在公權(quán)力參與下作成的外觀與實(shí)體關(guān)系保持一致的概率很高，從而具有高度的可信賴性。同時，公權(quán)力參與的外觀也是公權(quán)力引領(lǐng)交易秩序的基本手段，呈現(xiàn)出法律政策強(qiáng)烈的價值取向，理應(yīng)成為信賴基礎(chǔ)”^［54］。雖然對個別土地交易者而言，其利益可能因登記缺陷而受到損害，但對社會而言，土地交易登記給人們確立明確、合理和可信賴的行為標(biāo)準(zhǔn)，從而有利于形成安全、穩(wěn)定的交易秩序。

眾所周知，制度并非完美，其優(yōu)劣得失需以實(shí)踐證明。據(jù)此，民國時期的土地交易登記制度也存在新舊雜陳的情形。一方面，自清末中國法律實(shí)行近代化改革以來，源自西方的物權(quán)法理論和實(shí)踐逐漸滲透中國社會；另一方面，傳統(tǒng)中國的白契與中證確權(quán)的交易習(xí)慣，依舊有其提高交易效率、降低交易成本方面的影響力。而最終究竟采擇何種制度，才能保證公平、安全與效率，實(shí)際上是一個“摸著石頭過河”的探索過程。盡管這個過程存在各種缺陷，但有一點(diǎn)是值得我們今天借鑒的，即不同制度存在不同價值，這些價值可能會彼此沖突。而我們在選擇時，一定要根據(jù)時代的需求，凸顯出最為核心的價值。比如，在尊重民間習(xí)慣的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)代土地交易登記優(yōu)化資源配置、明確土地交易類型及登記機(jī)構(gòu)的分工權(quán)限，細(xì)化登記管理條件，加強(qiáng)制度與農(nóng)村土地交易習(xí)慣的結(jié)合等等，以維護(hù)交易秩序。以古鑒今，民國時期最終選擇了物權(quán)登記主義，恰恰是致力于維護(hù)交易安全這一最核心的價值。這應(yīng)該就是我們重溫民國時期土地登記最好的理由。

注釋：

① 公示信息成本主要涉及政府和其他市場主體在交易中產(chǎn)生的各種成本，包括土地交易方式的確定成本、土地交易合同的訂立成本，以及督促契約實(shí)施的成本等。此外，還包括為清除信息公開障礙而付出的代價，這些成本是政府在制定信息公開政策時必須考慮的因素。

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（責(zé)任編輯：鐘瑤，鄒彬）

A Discussion on the Land Transaction Registration

System Dring the Republic of China Period

YANG Xiao

（School of Law，Minzu University of China，Beijing 100081，China）

Abstract：The land transaction registration system during the Republic of China period went through a development process from the traditional society of white deeds and certificate confirmation， to registration opposition， and then to registration effectiveness. The theory of property rights changes absorbed from the West during the modernization process of Chinese law has had a significant impact on this development process. From two dimensions of historical development and horizontal comparison， examining the land transaction registration system during the Republic of China period， it can be found that there was a contradictory tension between maintaining transaction security and reducing transaction costs in the land transaction registration system during this period. The ultimate choice of the land transaction registration system during the Republic of China period articulated that its core value was more focused on transaction security.

Key words：land transactions; registration system; white contract; transaction security; transaction cost