摘要 溫室氣體排放造成的氣候變化和環(huán)境問題已成全球普遍關切，中國“雙碳”目標下限制CO2排放和高效利用資源的市場化改革及立法規(guī)制需要采用賦予權利的方式。該研究將溫室氣體排放的市場交易與財產(chǎn)權利的規(guī)范結構聯(lián)系起來進行分析，論證碳排放問題市場治理的本質(zhì)，即排放行為的權利化過程。研究發(fā)現(xiàn)：①當碳排放作為大氣利用方式被負載了道德因素的價值內(nèi)涵，即生態(tài)環(huán)境要求，大氣上財產(chǎn)權的構造需要擴展財產(chǎn)概念的法律意涵，承認大氣的生態(tài)環(huán)境價值也具有一定的商品性（財產(chǎn)），將現(xiàn)在被視為神圣的東西——氣候的生態(tài)環(huán)境的道德要求能夠被視為資產(chǎn)，至少是部分“商品化”。②大氣作為一種公共資源，在其上建構財產(chǎn)權利需要重新定義財產(chǎn)權內(nèi)容，建構一個新的財產(chǎn)權系統(tǒng)及一個政府權力和私人財產(chǎn)相互組合的財產(chǎn)機制。③碳排放治理領域確權與監(jiān)管的連接遵循元模式與對象模式的結構化特征，由單純的“命令與控制”的行政監(jiān)管，向與“市場與合作”的財產(chǎn)權統(tǒng)合模式轉(zhuǎn)化。研究結果揭示深植于中國立法一般背景和制度實踐的這些基本概念、類型和結構，可以被認為是中國大氣生態(tài)環(huán)境法律治理的基礎范疇，有助于對氣候法學一般理論的理解和建構，中國“碳市場”建設正是沿著這一理論框架的邏輯軌線展開和調(diào)整。

關鍵詞 碳市場；財產(chǎn)理論；制度經(jīng)驗；中國實踐

中圖分類號 DF469 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）09-0001-09 DOI：10. 12062/cpre. 20240332

溫室氣體排放造成的氣候變化和環(huán)境問題已成全球普遍關切，目前全球范圍內(nèi)探索生態(tài)承載能力下碳排放治理模式主要有3種：①以行政“命令與控制”方式限制或者禁止碳排放。例如美國，出于更多政治考量，對總量管制與交易計劃缺乏足夠的動力，更依賴于立法賦予的行政命令進行管控。②碳排放總量控制和貿(mào)易。例如歐盟，力主總量控制和交易機制的普遍實現(xiàn)和協(xié)調(diào)統(tǒng)一，卻也面臨配額價格過低和配額價格高度波動的問題［1］。③征收碳稅。諸如瑞典、丹麥的碳稅實際操作顯示，碳稅明顯吸收了增加的企業(yè)成本，但能否達到減排目標具有不確定性［2］。中國作為發(fā)展中國家自2007年第一個發(fā)布國家氣候變化計劃開始［3］，選擇和強化以市場路徑實現(xiàn)節(jié)能減排目標，排放交易系統(tǒng)成為調(diào)節(jié)碳排放的首選方法。

大氣利用的清潔革命源自節(jié)能增效和環(huán)境保護的現(xiàn)實需要，但也面臨一個缺乏理論建樹的碳市場［4］。碳排放市場化持續(xù)進行，卻很難深入探討排放市場的財產(chǎn)法理論基礎。在相當長的歷史時期，大氣作為公共資源從來沒有被設置過產(chǎn)權，羅馬人認識到如果一種資源因其性質(zhì)而被排除在私人所有之外，它只能被共同使用，稱為res communes。魚、野生動物、河流和海洋都屬于這一類［5］。和多數(shù)自然資源類型一樣，大氣不屬于私人所有或取得。大氣作為資源無法吻合一般財產(chǎn)法觀念中權利客體“物”的基本特征，獨占性控制天空，不僅在觀念上不被接受（從羅馬法以來這些領域都被認為是不能私有的財產(chǎn)），其自然質(zhì)量在技術上也無法解決對其獨占控制。傳統(tǒng)的財產(chǎn)法教義學在大氣資源市場環(huán)境下受到特別挑戰(zhàn)。本研究旨在通過分析指明如何通過創(chuàng)設財產(chǎn)機制將成為問題的碳排放向市場治理轉(zhuǎn)化，揭示減排目標由傳統(tǒng)行政監(jiān)管模式向與產(chǎn)權統(tǒng)合模式轉(zhuǎn)化的條件和機理。

1 大氣的公地困境與財產(chǎn)方案

第二次世界大戰(zhàn)期間以金屬礦產(chǎn)和能源礦產(chǎn)為代表資源迅速耗竭，以及20世紀50年代和60年代工業(yè)復建和第三世界投資增長等導致的超速經(jīng)濟增長對資源消耗的增加，在全球范圍內(nèi)出現(xiàn)公共資源在財產(chǎn)法上擴張的趨勢［6］。財產(chǎn)被認為是人類避免所謂資源“公地悲劇”的主要方式之一［7］。因為產(chǎn)權節(jié)約資源，所以它們是對公地導致資源濫用的一種有吸引力的回應［8］。理論分析和市場實踐都表明碳排放治理的市場可行性，然而傳統(tǒng)財產(chǎn)法理論也遭遇了排放交易的解釋困難和實證法上的矛盾規(guī)定，在大氣利用市場條件下呈現(xiàn)出不適應性。

1. 1 財產(chǎn)法的概念困境

碳排放治理市場化的核心概念——排放配額是一般意義上的財產(chǎn)嗎？理論界對排放配額（emission allowance）的法律性質(zhì)和法律定義并不一致，存在“執(zhí)照”（licences）、“污染權”（pollution rights）或“許可”（permits）的不同視角［9-13］，這些不同的觀點看法以及實體法上的矛盾規(guī)定，反映出從財產(chǎn)角度理解大氣碳排放治理存在概念上的困難。

排放配額財產(chǎn)權贊成者認為，在聯(lián)合國會議廳外，幾乎所有參與碳交易的機構，包括世界銀行和歐盟，都承認歐盟排放交易體系（European Union Emissions TradingScheme）和聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）締約方根據(jù)京都議定書創(chuàng)建的各種計劃實際上已經(jīng)創(chuàng)造了數(shù)十億美元的價值；普華永道（PwC）在分析歐盟排放交易體系的稅收影響時指出，“CO2排放交易等同于版權、專利、許可權以及商業(yè)和工業(yè)商標等類似權利的轉(zhuǎn)讓”；可銷售排放許可證的分配構成了一種有限的私有化形式。排放配額財產(chǎn)權反對者堅持，如果承認排放配額是私人財產(chǎn)權，政府對排放配額的限制和收回就須遵循憲法有關私人財產(chǎn)“征收條款”規(guī)定。同時如果承認排放配額是私人財產(chǎn)權，政府必須在出現(xiàn)違約的情況下對排放企業(yè)進行補償。然而在碳排放治理法律實踐中，政府一方面通過排放配額總量控制賦予私人排放配額，鼓勵排放配額的市場自由交易和轉(zhuǎn)讓；另一方面又保留終止和限制授權的權力，不愿承認財產(chǎn)權而受有關私人財產(chǎn)“ 征收條款”限制［14-15］。在實際操作中出現(xiàn)的矛盾做法反映出這一規(guī)范解釋的困難。以美國SO2 排放市場為例，美國立法者在《清潔空氣法修正案》（Clean Air Act Amendments）中明確規(guī)定，排放配額“不構成財產(chǎn)權”，可以由政府“終止”或“限制”而無須補償。卻又竭盡全力向排放者和公用事業(yè)投資者保證，他們應該期望配額具有持久的經(jīng)濟價值，并且商業(yè)和其他相關法律將適用于配額和功能，以保護他們的利益價值。美國環(huán)境保護署有意識地在2010年以后的幾年內(nèi)向符合條件的各方分配配額，以確保它們基本上會被視為財產(chǎn)權。環(huán)保署表示其“有意將排放配額視為絕對財產(chǎn)權，除非在緊急情況下”［16］。SO2排放雖然不屬于一般意義上溫室氣體排放，但兩者在市場條件下排放配額的概念抽象具有相同的困難，即排放配額財產(chǎn)屬性的認定困境。

1. 2 財產(chǎn)法的類別隱喻

引入市場信號和激勵措施給排放定價并交易是碳排放治理市場模式的基本思路，這一過程中基于市場的排放配額分配是何種財產(chǎn)類型？對于國家所有權、集體所有權、私人所有權、公共所有權的單一類型區(qū)分來說，從財產(chǎn)角度分析大氣碳排放治理面臨類型化障礙。

21世紀前10年針對環(huán)境污染和排放交易，美國理論界提出了從公共財產(chǎn)制度向混合財產(chǎn)制度轉(zhuǎn)變的學說和理論，試圖開發(fā)一種更豐富的財產(chǎn)類型，以適應既不是純粹公共的也不是純粹私人的財產(chǎn)［17］。理論上，對GarrettHardin關于“公地”管理以及財產(chǎn)解決方案的批評主要集中于其將私有財產(chǎn)與政府監(jiān)管完全分離的二元區(qū)分，新制度經(jīng)濟學文獻直接質(zhì)疑Hardin，因為他沒有注意到公共財產(chǎn)權作為解決公地問題的中間方法。而近年來的TEA制度也間接譴責了Hardin的工作，因為TEA考慮了將政府監(jiān)管與個人財產(chǎn)相結合的混合制度［4］。實踐中，新西蘭漁業(yè)管理人員發(fā)現(xiàn)自己陷入了被個人捕撈配額權利持有人索要賠償?shù)南葳澹驗槭聦嵶C明魚類的總供應量被高估了，配額必須減少；在美國，為避免單一財產(chǎn)類別導致的誤解并阻止其他可預測的“征收”索賠，《清潔空氣法》（Clean Air Act）謹慎地拒絕將可交易的排放權指定為可補償?shù)摹柏敭a(chǎn)”。大氣碳排放中引入產(chǎn)權制度被理解為是為了防止政府在管理公地中追求地方利益、部門利益和單純經(jīng)濟利益，這是引入可交易的產(chǎn)權來替代政府對公共資源的控制所必需的，這樣才能讓“財產(chǎn)所有者有權按照自己的條件使用和管理公共資源”［18］。然而理論界和實務界比較一致性共識是，任何單一的產(chǎn)權制度，包括私有財產(chǎn)或者政府監(jiān)管，都無法為現(xiàn)實世界大氣利用的所有排放問題提供最佳解決方案［19-21］。

1. 3 財產(chǎn)法的結構難題

碳排放法律監(jiān)管可以被區(qū)分為以“命令-控制”為特征的傳統(tǒng)方式和基于“市場與合作”的新監(jiān)管模式。第一類表示“命令和控制”或“強制”方法，通過制定和實施成員必須實施的標準來尋求解決排放問題的方法（“自上而下”的監(jiān)管方式）。第二類是“以市場為基礎”的方法，它提倡通過利用“市場機制”直接影響行為者的選擇（無論是消費者還是生產(chǎn)者），利用經(jīng)濟手段解決排放問題。美國和歐洲共同體監(jiān)管實踐表明，傳統(tǒng)“命令-控制”監(jiān)管模式，與基于“市場-合作”的新管理模式，并非如理論爭論上“非此即彼”般的對立與排斥，恰恰相反，兩種模式長期共存、相互交織。從財產(chǎn)角度觀察大氣碳排放治理的制度化過程能夠發(fā)現(xiàn)這一結構化的難點，大氣作為資源財產(chǎn)權利與行政監(jiān)管更加復雜的相互作用和關聯(lián)。一方面“命令和控制”工具仍然是解決排放問題的主要手段。氣候變化被稱為“有史以來最大、最廣泛的市場失靈。”［22］碳排放是市場外部性的典型例子，只能通過政府政策來糾正。排放配額的數(shù)量不會因交易而減少，只會因國家（有時是通過國際協(xié)議）施加的逐步降低的排放配額總量“上限”而減少（回滾roll）。在建構排放交易市場的全部過程和各個關鍵環(huán)節(jié)，排放配額始終處于國家調(diào)控的“行政有形之手”下。一些學者甚至將美國SO2 交易計劃理解為“只不過是一種提高經(jīng)典命令和控制監(jiān)管計劃經(jīng)濟效率的技術”［23］。與此同時，新模式更多表現(xiàn)為對傳統(tǒng)模式缺乏靈活性的補償和增加。監(jiān)管者既看到一些新的財產(chǎn)手段作為保護生態(tài)環(huán)境可能發(fā)揮的作用，但也看到了對許多類型的生態(tài)環(huán)境風險進行舊式監(jiān)管的必要性［24］。在歐共體第五環(huán)境行動計劃（ EAP）中，“命令和控制”的政策制定方法仍然很重要，出現(xiàn)了第三個“混合”類別，指那些同時包含“行政”要素（例如基于“條件”原則的金融支持機制）和不那么強加的勸說性要素的工具（強調(diào)管理合作和共同決策的規(guī)則）［25］。

2 古典財產(chǎn)法理論在碳排放市場治理中的變革

基于普通法和成文法的古典財產(chǎn)法教義學理論，那些被廣泛運用的概念、類型、模式等一般理論描述，在大氣碳排放市場條件下的矛盾深入到法律治理結構。

2. 1 大氣作為資源成為財產(chǎn)：財產(chǎn)概念法律意涵的擴展

財產(chǎn)是一個基于經(jīng)濟利益創(chuàng)設的法學概念，其源自經(jīng)濟或功利主義原則［26］。當大氣碳排放具有道德因素的生態(tài)環(huán)境價值內(nèi)涵時，這意味著承認大氣生態(tài)環(huán)境也具有一定的商品性（財產(chǎn)），將現(xiàn)在被視為神圣的東西——氣候的生態(tài)的道德要求能夠被視為資產(chǎn)，至少是部分“商品化”。大氣作為資源轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)的障礙或者爭議本質(zhì)上是將道德因素商品化是否可行？

對各類資源的市場利用是一個不斷發(fā)展的歷史進程，也反映人們對各類資源所具有的價值內(nèi)涵和利益訴求的擴展理解。在大氣利用領域，很長一段時間大氣能夠為公眾提供的好處僅僅在于呼吸，即取用這一利用方式，因人人可得，相互之間既不妨礙又無干涉，幾無法律調(diào)整的必要和可能，其上設立財產(chǎn)權利加以保護無從談起。到了20世紀無線廣播頻譜出現(xiàn)，大氣利用系統(tǒng)所帶來的好處增加了一種利用方式，是增加普通公民的通訊能力。從那時起，廣播頻譜的管制和所有權一直是公共政策和政府行動的一個不斷發(fā)展的領域，在大氣上設置財產(chǎn)權利漸成必需。到了現(xiàn)在，大氣利用又增加了兩個好處：①通過減少污染來維持空氣質(zhì)量；②通過出售大氣中承載碳的能力而獲得相應的經(jīng)濟利益。大氣作為資源這些利用方式，并不具有絕對的經(jīng)濟效益，尤其是呼吸和減排的需求滿足本身不能產(chǎn)生直接的經(jīng)濟利益，但法律努力通過財產(chǎn)化、市場化、權利化的過程，來發(fā)現(xiàn)、更新、確認并保護大氣作為資源所具有的特殊價值內(nèi)核，可以看到法律對大氣碳排放利用方式的承認，擴展了該種資源滿足人類生態(tài)環(huán)境價值需求的法律意涵。在環(huán)境和資源問題已成人類主要社會矛盾的時代背景下，資源“非經(jīng)濟性價值”不可避免地影響資源的權利配置，影響資源權利人的行為形態(tài)。以美國環(huán)境資源權發(fā)展為例，20世紀70年代以來，環(huán)境和自然資源法正是通過注入、接納并內(nèi)化這些新的哲學、經(jīng)濟學原理推動其發(fā)展。在歐洲，作為歐盟各國環(huán)境資源立法指導性文件的《歐洲環(huán)境責任指令》（EU Environmental Liability Directive）也采納了擴張資源權利的法益內(nèi)核，將“非經(jīng)濟價值”納入環(huán)境資源損害賠償?shù)姆秶?。該指令?guī)定的環(huán)境損害修復方法與美國的《石油污染法》（Oil Pollution Act）和《綜合環(huán)境反應、賠償和責任法》（Comprehensive Environmental Response， Compensation，and Liability Act）規(guī)定相似，指令明確規(guī)定環(huán)境損害修復不僅指對資源本身的修復，還包括資源提供的生態(tài)功能，這里指服務功能的修復［27］。其“服務”定義中包括對人類的一種（非經(jīng)濟性）服務功能，例如游泳、遠足和休閑釣魚等。中國目前已經(jīng)有了能夠量化生態(tài)環(huán)境效益的方法和技術規(guī)范，主流的自然資本核算方式之一是生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算，至今已有深圳、浙江、福建、山東等省市發(fā)布地方GEP核算指南或技術規(guī)范，中央政府正積極推進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制［28］。

2. 2 大氣上建構財產(chǎn)權利：重新定義財產(chǎn)權內(nèi)容

私人財產(chǎn)的個體性和排他性特征容易產(chǎn)生潛伏在生態(tài)環(huán)境正義下的部分財產(chǎn)化問題?！耙驗椋ㄋ饺耍┊a(chǎn)權只能是局部的，部分的財產(chǎn)化導致不平衡，不平衡可能導致沖突和浪費?！保?］水污染的點源污染控制就是一個典型例子，捕獲海洋魚類則是另一個可以觀察的例子。財產(chǎn)權不平衡問題在大氣碳排放中同樣存在，如果將某局部地區(qū)、個別行業(yè)的碳排放作為財產(chǎn)權控制，排放者因交易成本高而逃避選擇沒有財產(chǎn)權設置的地區(qū)做更多的“權外”排放，或者在沒有財產(chǎn)權設置的行業(yè)做更多投資，從而造成整個大氣碳排放增加和氣候環(huán)境急劇變化。

為了克服私人財產(chǎn)的分割性和局部性，避免財產(chǎn)在大氣碳排放引入中的不平衡加劇氣候變化，需要建構一個新的財產(chǎn)權系統(tǒng)。從排放配額交易實踐中可以看到這是一個與私人財產(chǎn)權不同的混合權利/力，更確切地說是一個政府權力和私人財產(chǎn)相互組合的財產(chǎn)機制［29］。在這個機制中，政府公共權力與私人財產(chǎn)利益既區(qū)分又組合的關系在排放配額這同一物上連接。只有實際排放量小于法律要求的排放量，多出的排放配額可以買賣，排放源企業(yè)對其具有可支配性，這部分排放配額具有財產(chǎn)權特征，不能被政府隨意收回而不給予補償。法律要求內(nèi)的排放配額不能買賣，不具有財產(chǎn)權特征，并且排放配額法律要求是公法性行為，由立法決定，以行政許可執(zhí)行，是排放企業(yè)財產(chǎn)利益與國家管理行政權力的分界線，排放配額法律要求以內(nèi)是行政監(jiān)管的范疇，排放配額法律要求之外是私人財產(chǎn)交易的范疇。代表兩個不同來源的支配力在“排放配額”這同一個物上交匯，但仍然能清晰地區(qū)分兩個支配力的所在和界限。

這種混合財產(chǎn)權能夠適應大氣碳排放氣候生態(tài)問題漸進和整體的需要。首先，對給定碳排放的總使用量設定監(jiān)管“上限”，保護了更大的資源免于過度占用，而上限允許數(shù)額內(nèi)的個人混合權利促進了可分配數(shù)量之間的交易，最終進行的交易權利掌握在最重視他們的人（產(chǎn)權人）手中。其次，該財產(chǎn)制度總是依賴行政監(jiān)管首先確定碳排放使用總量，避免為務實的市場利用而孤立一個要素可能會破壞相互支持的更大的生態(tài)環(huán)境網(wǎng)絡。這樣的財產(chǎn)制度會引導將注意力集中于整體而不是部分，適用于保護大量分散但有限的生態(tài)環(huán)境資源，例如空氣、水或野生動物種群。最后，該財產(chǎn)權以對排放配額的擁有、使用和處置，替代對大氣的直接支配，實現(xiàn)了與私有財產(chǎn)獨占排他特性的聯(lián)通。與此同時，該財產(chǎn)權又通過監(jiān)管確定碳排放使用總量，借助行政權力，不僅將大氣作為整體納入其中，還創(chuàng)造出生態(tài)環(huán)境價值市場利用的外部性條件——生態(tài)環(huán)境價值的結構性短缺。大氣作為資源其上財產(chǎn)權利的建構以及它與行政監(jiān)管連接的獨特性，既是其與既有的公共財產(chǎn)權、私人財產(chǎn)權、國家財產(chǎn)權區(qū)別所在，也是其作為一種新財產(chǎn)權的實證所在。

2. 3 財產(chǎn)與監(jiān)管的連接：超越傳統(tǒng)模式

從20世紀60年代后期環(huán)境意識覺醒，財產(chǎn)和監(jiān)管兩種法律路徑在公共資源上一直伴生而行。理論上如何看待兩者的相互關系并指導碳排放法律治理的制度化，存在競爭性思路。一種是將“命令與控制”行政監(jiān)管作為一套來自上層的指令系統(tǒng)，是財產(chǎn)治理模式的一個主要競爭對手。該思路不是重新審視私有財產(chǎn)的適用可能，或者作為一個獨立領域探索新的財產(chǎn)形態(tài)，而是表現(xiàn)為行政法在環(huán)境法學科的擴展，是集中控制命令監(jiān)管模式的各種延續(xù)和改進［7］。另一種是基于“命令與控制”行政監(jiān)管與基于“市場與合作”財產(chǎn)權利相互連接謀求統(tǒng)合。持這種觀點的學者認為歐洲層面的環(huán)境政策是這種監(jiān)管方法的混合體［24］。作為一套由行政權力與私人財產(chǎn)組合系統(tǒng)，政府指令與產(chǎn)權享有不是“非此即彼”般的對立與排他，包含明確的行政指令內(nèi)容與私有財產(chǎn)適用可能的相互分離，劃定出作為一個新的財產(chǎn)形態(tài)探索的獨立領域，表現(xiàn)為行政法和財產(chǎn)法在生態(tài)環(huán)境法學科的結合。

從歷史生發(fā)的視角意欲理清是監(jiān)管產(chǎn)生了新型財產(chǎn)？還是財產(chǎn)加載了新型監(jiān)管？有關財產(chǎn)與監(jiān)管的相互關系很難給出明確的結論。轉(zhuǎn)向認知功能的“元”理論，則提供了分析兩者伴生關系的另一個可能?！懊詈涂刂啤钡暮诵臋C制是需要許可證，允許政府通過制定詳細要求和固定實施活動來行使控制權，“合作與市場”模式則利用市場機制給排放定價以實現(xiàn)能源使用結構性變革?！懊詈涂刂啤弊鳛樵Ｊ?，是第一位的原初模式，“合作與市場”作為對象模式，是作為對象的第二位模式，是被元模式反映、解釋和限定的模式。被反映和限定不可能沒有對象而存在，但限定和反映獨立于對象本身。大氣碳排放適用元理論不僅具有揭示兩者相互關系的認識論價值，還能現(xiàn)實地指導碳排放法律治理的制度實踐。第一，在大氣碳排放制度中適用元理論有助于解釋大氣作為資源成為財產(chǎn)。行政監(jiān)管者持續(xù)性參與排放交易：確定排放量、分配形式、承認權利和執(zhí)行、確保公平競爭等，這些都是其監(jiān)管自由裁量權范圍內(nèi)的活動。此類交易本質(zhì)上不是挑戰(zhàn)政府監(jiān)管自由裁量權的問題，而是通過不同但更有效的措施來滿足既定生態(tài)環(huán)境政策目標的問題，例如減少碳排放。第二，大氣碳排放制度中財產(chǎn)權經(jīng)常利用行政監(jiān)管的概念。在一個新創(chuàng)制的混合財產(chǎn)制中需要圍繞行政許可的概念和結構劃定出私人權利的界限和范疇。借助行政許可的概念來界定排放配額財產(chǎn)權的概念，利用行政監(jiān)管的特征來闡釋排放配額財產(chǎn)性的特征，創(chuàng)建了一個不那么“強硬”的監(jiān)管工具。第三，行政監(jiān)管對財產(chǎn)權利進行檢測和控制以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境目標。元模式與對象模式之間存在進行信息的往返交流，元模式正是通過這一信息過程對對象模式進行主動的檢測以及連續(xù)的調(diào)節(jié)和協(xié)調(diào)，從而完成某一具體目標和任務［30］。當信息從私人權利系統(tǒng)向行政監(jiān)管系統(tǒng)流動時，它使行政監(jiān)管系統(tǒng)得知私人財產(chǎn)系統(tǒng)所處的狀態(tài)，形成一個檢測關系；當信息從行政監(jiān)管系統(tǒng)向私人財產(chǎn)系統(tǒng)流動時，它使私人財產(chǎn)系統(tǒng)得知下一步該做什么，形成一個控制關系。通過這種元模式與對象模式之間信息的往返交流（亦即反復的檢測和控制），能夠達到碳排放治理政策目標。

3 公有財產(chǎn)理論模型與制度設計：中國的經(jīng)驗與實驗

大氣碳排放法律治理深植于各國立法的一般背景和制度實踐，在中國既往資源權利化的經(jīng)驗現(xiàn)實中可以觀察公有制下大氣碳排放市場利用制度化的過程。

3. 1 大氣生態(tài)環(huán)境價值的法律內(nèi)化

當代社會對大氣利用的需求突破了經(jīng)濟價值的范疇，過去被忽略而長期處于財產(chǎn)權益范疇外的生態(tài)環(huán)境價值被納入到財產(chǎn)權制度設計中，中國這一“非經(jīng)濟價值法律內(nèi)化”的過程主要通過市場類比經(jīng)濟效益機制完成。

3. 1. 1 堅持大氣資源的國家所有

碳市場以科斯定理為理論基礎，主要解決了大氣碳排放交易追求“利潤”的動力問題。市場機制不加區(qū)分地同時鼓勵不同方向的成本控制，為一些排放者尋求減少排放的方法提供了財政激勵，但同時也為其他排放者不減少排放提供了財政激勵［31］。

基于市場及其經(jīng)濟激勵機制的中立性，中國碳市場利用市場交易的經(jīng)濟效益模型，引入利潤作為大氣碳排放治理外部性內(nèi)化動力。中國碳市場到2022年7月15日運行一年來，其碳排放配額累計成交量1. 94 Gt，累計成交金額84. 92億元［32］。排放交易被定義為利潤中心，它本身不會減少排放，但可以使這樣做有利可圖。在排放控制和資源保護的市場模式中，創(chuàng)造出可轉(zhuǎn)讓的準財產(chǎn)的權利。對于處在排放交易系統(tǒng)中的各排放源私人企業(yè)來說，全球變暖、減排節(jié)能不再是抽象遙遠的社會和環(huán)境問題，而是一個具體明確的商業(yè)和公共關系問題，是獲得新的產(chǎn)權、資本和資本積累機會的市場安排。從這個角度來看，排放交易被視為一種實用的外部性分配經(jīng)濟過程，它可以降低交易成本，進而提高權利的經(jīng)濟價值，使得交易計劃特別有效，而不是一種理論上的自由放任理論，其與大氣作為自然資源的國家所有制不存在本質(zhì)沖突，能夠在堅持國家所有的基礎上，以利潤支持的大氣“生態(tài)環(huán)境價值”實現(xiàn)從“減排義務”向“減排權利”轉(zhuǎn)化［33］。

3. 1. 2 市場分配和篩選機制

市場提供了私人享有大氣生態(tài)環(huán)境價值的場所和機制，大氣的氣候生態(tài)環(huán)境價值是財產(chǎn)權利“法益+強制力”圖式中新的法益內(nèi)核［34-35］。

第一，市場分配機制（圖1）。①、②兩次市場分配機制改變了大氣作為資源國家所有制下由國家獨自承擔生態(tài)環(huán)境保護義務的國有公地狀況。其中①國家通過有償/無償分配，不僅將部分減排收益（生態(tài)環(huán)境利益）移轉(zhuǎn)給私人企業(yè)，同時轉(zhuǎn)移部分減排成本（減排義務），②私人企業(yè)通過向消費者征收一定比例、一定價格的排放許可成本進行移轉(zhuǎn)。兩次市場分配機制實現(xiàn)大氣碳排放所有者、初次使用者、再次使用者共享生態(tài)環(huán)境利益又分擔減排成本。

第二，市場篩選機制（圖1）。①、②兩次市場篩選機制改變了過去國家所有制下（即全民所有）所有人平均承擔減排成本的“搭便車”問題。其中①第一次篩選基準為歷史排放量，承載生態(tài)環(huán)境價值的排放份額只分配給了依賴電力資源的私人企業(yè)（部分企業(yè)）。中國碳市場建設之初曾提出納入8大行業(yè)，后縮減為先行納入電力、電解鋁、水泥3個行業(yè)，至2021年7月16日全國碳市場正式啟動時，僅納入數(shù)據(jù)基礎較好的發(fā)電行業(yè)，目前該市場僅包括2 000多家單一電力行業(yè)的排放單位。②第二次篩選基準是消費產(chǎn)品服務量，承載生態(tài)環(huán)境利益的排放份額只隨消費產(chǎn)品（包含減排成本）分配給了消費電力資源的消費者（部分消費者），實現(xiàn)享受利益-負擔成本的特定化分配。中國碳市場未來擴容后若將其他行業(yè)一并囊括，全國將有8 000余家企業(yè)、約七成碳排放量被有效管控。大氣碳排放市場建設就是不斷利用市場機制篩選和分配排放行業(yè)和排放企業(yè)，將承認和納入的氣候生態(tài)環(huán)境的價值轉(zhuǎn)化為大氣利用財產(chǎn)權的過程。

3. 1. 3 中國特有的程序管道

資源利用和減少排放計劃意欲利用價格信號和激勵措施的市場機制，然而，缺乏此類計劃的經(jīng)驗一直是設計和實施這些計劃的主要障礙。中國自20世紀80年代開始的國有土地資源市場利用實踐提供了一個相對成熟的程序框架，支持在堅持國有的基礎上建立一種土地限定利用的市場機制，既為全體人民（國家所有即全民所有）實現(xiàn)土地的價值，又監(jiān)督與土地經(jīng)濟承載能力有關的政府處置。這一土地利用規(guī)范提供的國有資源有償利用權利化的方式和程序具有形式特征，能夠接收基于生態(tài)環(huán)境價值的氣候資源利用內(nèi)容，從而擴展適用于大氣碳排放配額市場交易。

中國國有土地市場利用的規(guī)范框架是以“出讓”和“劃撥”制度為核心，清晰劃分了土地有償交易與無償交易的兩個系統(tǒng)，并保留了兩個系統(tǒng)聯(lián)通和單向轉(zhuǎn)化的路徑和要求。大氣碳排放配額分配存在有償分配和無償撥付兩類，市場交易方式與行政撥付方式長期并行，這與土地市場利用出讓和劃撥的程序管道具有相似性，兩個系統(tǒng)存在形式意義上的同一性：土地限制性開發(fā)利用，賦予土地使用的權利本質(zhì)是將土地開發(fā)的資格和能力法定化，這與大氣碳排放限定利用賦予排放配額使用權本質(zhì)相同，即將大氣碳排放的資格和能力法定化。大氣碳排放限定利用的權利——排放配額使用權，是權利資格能力和權利行為能力形成過程的“內(nèi)容”，也是形成過程的“方式”。出讓和劃撥制度可以擴展到新的資源利用領域，為解決與大氣碳負荷能力有關的碳排放問題提供有用的規(guī)范程序管道。

3. 2 資源范疇的物對財產(chǎn)權結構的影響

3. 2. 1 大氣生態(tài)環(huán)境價值的稀缺

隨著工業(yè)社會不斷發(fā)展，大氣碳排放需求在持續(xù)性加大，碳排放利用情形下的生態(tài)環(huán)境價值稀缺也逐漸顯現(xiàn)，即碳排放主觀需求的無限性與大氣碳排放負荷客觀供給的有限性之間結構性沖突。此時大氣作為資源其上具備了設置財產(chǎn)權的必要，以使碳排放外部性內(nèi)化。即使大氣碳排放權利內(nèi)核的性質(zhì)具有特殊性，從經(jīng)濟價值向生態(tài)環(huán)境價值擴展，但這類特殊權利內(nèi)核被法律認可的動因，即賦予權利外觀的原因，仍然基于這類特殊生態(tài)環(huán)境價值所負載、所反映的人的需求與物的客觀供給之間的結構性緊張。這種生態(tài)環(huán)境價值稀缺會在法律制度內(nèi)部產(chǎn)生相對的供給壓力，從而推動法律賦予特殊生態(tài)環(huán)境價值以權利保護的外觀和強制力，來滿足法律認可平等主體間的利益移轉(zhuǎn)、主體能夠承受的交易成本以及市場穩(wěn)定必須的強制排他秩序。污水排放雖然與大氣碳排放不同，但在法律治理的確權上顯示出同樣的結構性矛盾。中國最初普遍采取的是一種排污收費的政府管制方式，這種完全基于行政公權的排污收費制度在污染治理實踐中廣受詬病。從20世紀90年代初以來中國各地開始探索排污權交易的替代方式。2003年起開展排污權有償使用和交易的浙江嘉興，賦予污染企業(yè)對污染排放的權利外觀與強制力，即承認行政審批所獲得的主要污染物排放是污染企業(yè)受法律保護的一種權利，該種權利必須通過排污權交易中心購買，解決企業(yè)排污的現(xiàn)實需要與生態(tài)環(huán)境承受能力有限的結構性沖突。

3. 2. 2 國家生態(tài)環(huán)境權能的移轉(zhuǎn)

中國在2021年啟動了全國碳市場，中國碳市場的基礎仍然是“將財產(chǎn)權分配給排放者，然后允許進行交易”。但這一權利化過程是公有制國家特定的生態(tài)環(huán)境權能移轉(zhuǎn)的具體方式和規(guī)范系統(tǒng)，國家作為資源所有者不是在大氣公地中引入私人產(chǎn)權從而修正或者替代政府對公共資源的（失效）控制，而是利用市場機制將獨享的“生態(tài)環(huán)境權能”部分讓渡給個體的資源使用者，國家不再自己保留而是將大氣作為資源的“生態(tài)環(huán)境權能”轉(zhuǎn)讓給個體資源使用者，即進入碳市場的2 000多家重點排放單位。此時“排放者不僅在法律上有義務將排放量減少到其許可證規(guī)定的限制；它在法律上也有權排放至該數(shù)量”［5］。這些個體性的重點排放單位有權按照自己的條件安排排放、減少、購買或者出售其排放配額，這是他們作為私人企業(yè)享有“生態(tài)環(huán)境權能”的權益內(nèi)容。此時，私人企業(yè)是大氣“生態(tài)環(huán)境權能”的主體，而國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機構只為個體化的權利實現(xiàn)提供公共政策和法律監(jiān)管上的功能，成為權能行使主體的保障者和監(jiān)管者。通過排放交易國家所有人、政府監(jiān)管者和個體使用者重新配置大氣碳排放利用的財產(chǎn)權益。

這一過程也是減排成本重新分配的過程。當國家將生態(tài)環(huán)境權能通過賦權轉(zhuǎn)移給私人電力企業(yè)后，目前依賴電力的公用事業(yè)公司被允許按照一定比例通過向客戶收取額外的排放許可費用，在眾多的消費者中，尤其是享有更多排放利益的消費者，依據(jù)享有排放利益的多少來分擔減排成本。此時的減排成本的分擔者既包括國家（主要通過初始分配時的無償分配方式），也包括電力行業(yè)公司與眾多消費者（通過排放許可費用的征收比例和征收價格在兩者間合理分配）。通過碳排放交易市場過去由國家承擔的減排成本在國家、私人企業(yè)和消費者之間合理分配。

3. 2. 3 私人財產(chǎn)與行政監(jiān)管的聯(lián)結點

中國重點排放單位享有的生態(tài)環(huán)境權能來源于大氣作為資源國家所有權的權能讓渡，具有“混合權利”的特性。對于私人企業(yè)而言，對碳排放配額的控制和支配具有以“自由處分”為核心的權能內(nèi)容，可以通過技術創(chuàng)新廉價地減少排放，可以以市場承擔的任何成本出售超額配額。此外，減碳技術可以避免購買昂貴的排放信用額度。與此同時，這種對碳排放配額控制支配的權能又始終受國家行政許可的管控，碳排放市場的產(chǎn)權看起來比汽車市場的產(chǎn)權更不“絕對”。大氣碳排放的權利化主要通過私人財產(chǎn)權利與國家行政監(jiān)管的聯(lián)結點實現(xiàn)。

中國碳市場由政府監(jiān)管機構確定排放配額總量、分配形式、承認權利和執(zhí)行等內(nèi)容，重點排放單位無償獲得排放配額的過程要求其既獲得政府排放許可，又獲得能轉(zhuǎn)讓和交易的排放配額，前者是行政許可行為，后者為財產(chǎn)權利行為。中國生態(tài)環(huán)境部/省級生態(tài)環(huán)境主管部門按照排放者的歷史排放量來確定排放配額，歷史排放量既是排放者獲得行政許可的資格門檻，也是排放者享有財產(chǎn)權利的衡量標準。排放配額的有償轉(zhuǎn)讓方式受行政監(jiān)管的限制，目前中國的一些試點機構允許在未來的交易期間內(nèi)無限期地存儲剩余配額，但試點機構尚未允許借入未來的配額。排放配額的有償轉(zhuǎn)讓內(nèi)容受行政監(jiān)管的限制，中國在波恩舉行的聯(lián)合國氣候變化會議的首席談判代表謝振華在2017年11月被引述說，在ETS開始時，排放權證的期貨交易將不是一種選擇。全國碳市場至少在目前階段沒有允許排放證書的衍生產(chǎn)品開發(fā)。

3. 3 大氣生態(tài)環(huán)境監(jiān)管立法結構

“元模式—對象模式”的理論框架為大氣碳排放配額財產(chǎn)權與政府生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管相互關系，提供了一個解釋模型，在很大程度上方便和簡化了對于這一復雜社會現(xiàn)象的把握。

3. 3. 1 碳排放監(jiān)管的元模式

中國碳市場，行政許可作為傳統(tǒng)行政“命令和控制”模式的核心機制是移動和擴散源的排放領域的主要生態(tài)環(huán)境監(jiān)管策略，行政監(jiān)管必須也可以確定“合作與市場”模式的起點和界限。第一，法律以行政許可作為權利主體資格的篩選程序，將享有碳排放配額財產(chǎn)權的能力完全置于行政主管機關支配之下：碳排放限定利用權利化的第一步是獲得大氣碳排放許可。中國碳排放權交易市場覆蓋的溫室氣體種類和行業(yè)范圍，由生態(tài)環(huán)境部擬訂，按程序報批后實施。省級生態(tài)環(huán)境主管部門應當按照生態(tài)環(huán)境部的有關規(guī)定，確定本行政區(qū)域重點排放單位名錄，向生態(tài)環(huán)境部報告后實施。第二，法律以行政許可的方式將進入特定資源利用法律關系的主體資格與一般民事主體普遍享有的主體資格做了區(qū)分。對于大氣碳排放，行政許可具有法律所承認的、作為法律上的主體資格條件，獲得主體資格是享有資源利用權利能力和行為能力的前提。與此同時，行政許可沒有財產(chǎn)性的權利能力和行為能力的權能內(nèi)涵，即大氣碳排放的限定利用在經(jīng)過行政許可后，碳排放者以自己的資格條件和意思能力，通過市場出售或者購買排放配額行使和享有財產(chǎn)權。行政許可對于碳排放配額使用權具有資格門檻的程序意義，是財產(chǎn)權利形成過程的方式，而不是財產(chǎn)權形成過程的內(nèi)容。

3. 3. 2 碳排放監(jiān)管的對象模式

中國碳市場，基于“合作與市場”的碳排放配額財產(chǎn)系統(tǒng)是對象模式，是被行政監(jiān)管檢測和控制的監(jiān)管內(nèi)容。一方面，排放配額的財產(chǎn)權利與減排增效的合規(guī)成本，不能相互分離，也不能相互替代，而是以元模式與對象模式的結構謀求統(tǒng)合。碳排放配額財產(chǎn)權作為法律監(jiān)管的一部分，是為行政監(jiān)管包圍著?？山灰椎呐欧排漕~含有生態(tài)環(huán)境權能的財產(chǎn)內(nèi)容也同時負有“減排增效”的權能義務，國家通過排放配額的分配在生態(tài)環(huán)境權能移轉(zhuǎn)中將基于減排增效內(nèi)涵的權利要求移轉(zhuǎn)給了私人企業(yè)，從這一權利要求中抽身的政府以生態(tài)環(huán)境權能監(jiān)管方式要求私人企業(yè)利用市場機制來落實減排增效內(nèi)容。獲得碳排放份額財產(chǎn)權的私人企業(yè)，同時承擔了減排增效內(nèi)容的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管合規(guī)成本。在同樣獲得碳排放配額的私人企業(yè)間，排放配額是同質(zhì)同值的財產(chǎn)權，獲得更多的排放配額，意味著承擔更多的基于“減排增效”的被監(jiān)管“合規(guī)成本”。另一方面，行政監(jiān)管能夠?qū)μ寂欧排漕~財產(chǎn)的信息過程進行主動的監(jiān)測以及連續(xù)的調(diào)節(jié)和協(xié)調(diào)，包括碳排放計劃、檢查、檢測、檢驗等。中國生態(tài)環(huán)境部擬定《碳市場配額總量設定與分配實施方案》下發(fā)到重點排放單位，此時減排信息從行政監(jiān)管系統(tǒng)向私人財產(chǎn)系統(tǒng)流動，連續(xù)的政策信息能夠傳遞較強的減排信號，督促企業(yè)減排，它使私人財產(chǎn)系統(tǒng)得知下一步該做什么，形成一個控制關系；重點排放單位每年經(jīng)地方生態(tài)環(huán)境主管部門提交碳排放報告，生態(tài)環(huán)境主管部門組織開展碳核查，此時減排信息從私人權利系統(tǒng)向行政監(jiān)管系統(tǒng)流動，它使行政監(jiān)管系統(tǒng)得知私人財產(chǎn)系統(tǒng)所處的狀態(tài)，形成一個檢測關系；通過行政監(jiān)管與私人產(chǎn)權之間進行的往返交流（亦即反復的檢測和控制）達致大氣碳排放的生態(tài)環(huán)境政策目標。

3. 3. 3 碳排放監(jiān)管實踐的理論軌線

中國碳市場建設正是沿著元模式與對象模式這一理論軌線不斷推進實踐操作。第一，中國碳排放權交易實踐，最早可以追溯到1991年原國家環(huán)境保護總局在16個城市進行排放大氣污染物許可證制度試點，以及1994年起在其中6個城市開展的大氣污染物排放權交易試點，雖然當時該試點工作僅針對大氣污染排放，作為大氣生態(tài)環(huán)境法律治理財產(chǎn)化市場化的開端，可以說中國行政許可系統(tǒng)是作為大氣碳排放權交易系統(tǒng)的前提和基礎。第二，中國碳市場強調(diào)注重發(fā)揮政府主導作用的基礎上，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。行政規(guī)劃和行政指標系統(tǒng)構筑了碳排放權交易系統(tǒng)的基本框架。以鋼鐵行業(yè)碳排放為例，2021年12月，工業(yè)和信息化部等聯(lián)合發(fā)布了《“十四五”原材料工業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，首次將包括鋼鐵在內(nèi)的國內(nèi)全部原材料工業(yè)整合起來進行規(guī)劃。截止2022年1月10日，有23家鋼企、1. 45 Gt產(chǎn)能已完成全流程超低排放改造；225家鋼企5. 36 Gt粗鋼產(chǎn)能正在實施超低改造；至2022年底前，仍有超過4. 2 Gt粗鋼產(chǎn)能有待改造［36］。在有了行政規(guī)劃和按行政指標改造后，“十四五”期間，鋼鐵行業(yè)也將被納入碳市場。鋼鐵行業(yè)碳排放市場的執(zhí)行需碳核算、碳配額發(fā)放等行政配套機制完善。第三，碳排放配額財產(chǎn)權系統(tǒng)受行政監(jiān)管的檢測和控制。自中國碳市場試點起，排放企業(yè)對碳排放配額的支配就處于政府核查機構的監(jiān)管之下。無論是由政府購買第三方機構開展的碳核查服務還是由企業(yè)購買核查服務，其本質(zhì)特征都體現(xiàn)了政府監(jiān)管（元模式）與企業(yè)碳排放配額使用權（對象模式）之間信息的往返交流，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管模式通過它們之間進行的往返交流（亦即反復的檢測和控制）達到減排增效的生態(tài)環(huán)境政策目標。

4 結 論

大氣碳排放問題市場治理的本質(zhì)是排放行為的權利化過程。第一，碳排放的權利化進程源于法律關聯(lián)結構中人與人利益訴求發(fā)生了內(nèi)容擴張，生態(tài)環(huán)境價值的法益內(nèi)涵被明確承認。這一生態(tài)環(huán)境價值法律內(nèi)化的動力、機制和程序管道能夠在中國的資源市場化實踐中觀察。第二，碳排放的權利化方式促進了行政權力與私人產(chǎn)權的結合，重新定義了大氣作為資源其上碳排放配額財產(chǎn)權的內(nèi)容。在中國，具體體現(xiàn)為作為資源的所有者—國家通過行政許可控制下的市場機制，將大氣兼有生態(tài)環(huán)境價值內(nèi)涵與合規(guī)成本要求的生態(tài)環(huán)境權能授予私人享有和行使，實現(xiàn)該生態(tài)環(huán)境權能在“國家—私人企業(yè)—終端消費者”之間有償轉(zhuǎn)移。第三，對大氣碳排放權利化的法律監(jiān)管遵循元模式與對象模式的監(jiān)管結構，中國碳市場建設正是沿著這一理論框架的邏輯軌線展開和調(diào)整。

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［36］ 羅國平. 鋼鐵碳達峰穩(wěn)節(jié)奏［N/OL］. 廣州：財新周刊，（2022-02-12）［2022-02-12］. https：//weekly. caixin. com/2022?02?12/101840818.html.

（責任編輯：于 杰）

基金項目：教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“大氣環(huán)境問題的市場治理：氣候法學的權利范式”（批準號：23YJA820036）。