【摘 要】 共同富裕強調(diào)全體人民共享社會發(fā)展成果。住房公積金制度是我國住房制度改革的一項重要制度安排，但長期以來靈活就業(yè)人員并未覆蓋在內(nèi)。基于共同富裕視角，闡釋靈活就業(yè)人員參加公積金制度的內(nèi)在邏輯為保障基本住房權(quán)益、促進市民化平等待遇、提高收入分配公平、實現(xiàn)精神富裕，價值定位為普惠加特惠、自愿繳存、幫扶貧困、從有住房到有房住。靈活就業(yè)人員納入公積金制度存在逆向補貼、覆蓋面不全、管理區(qū)域化等障礙，群體特征和就業(yè)形態(tài)也是制約因素。在此基礎(chǔ)上提出重塑功能性定位、堅持公平和自愿原則、擴大制度覆蓋面、拓寬使用范圍的改革思路，通過住房公積金制度安排促進靈活就業(yè)人員實現(xiàn)共同富裕。

【關(guān)鍵詞】 共同富裕； 靈活就業(yè)人員； 住房公積金； 內(nèi)在邏輯； 價值取向

【中圖分類號】 D632.1 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2024）24-0117-08

一、引言

共同富裕是指全體人民通過勤勞努力和互助合作，普遍實現(xiàn)生活富足、精神自信、環(huán)境宜居、社會和諧、公共服務(wù)普及，從而實現(xiàn)個人全面發(fā)展和社會的進步。共同富裕是中國共產(chǎn)黨人的初心和使命。早在1985年召開的中國共產(chǎn)黨全國代表會議上，鄧小平就指出：“在改革中，我們始終堅持兩條基本原則，一是以社會公有制經(jīng)濟為主體，一是共同富裕”。步入新時代，習(xí)近平指出：“共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是人民群眾的共同期盼。我們推動經(jīng)濟社會發(fā)展，歸根結(jié)底是要實現(xiàn)全體人民共同富?！?。共同富裕不是簡單的財富分配，而是在推進社會經(jīng)濟發(fā)展、科技進步的同時，促進人民自由平等地參與發(fā)展、共享發(fā)展成果。將靈活就業(yè)人員納入住房公積金制度是共享發(fā)展成果、實現(xiàn)共同富裕的重要方式。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，我國靈活就業(yè)人口已達2億人，占全國就業(yè)人口的14.3%。這個龐大群體的公共服務(wù)和權(quán)益保障，黨中央、國務(wù)院高度重視，并發(fā)布了一系列政策文件，包括國務(wù)院發(fā)布《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》、國家發(fā)展改革委等21部門聯(lián)合印發(fā)《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》，特別強調(diào)，鼓勵靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度，擴大住房公積金公共服務(wù)覆蓋面，幫助這一群體在城市安居穩(wěn)業(yè)，激發(fā)新經(jīng)濟主體活力。

住房公積金制度從誕生至今，在提高居民住房保障，實現(xiàn)居民住有所居方面做出了歷史性貢獻。但是隨著我國經(jīng)濟體制的不斷完善，住房公積金制度也逐漸顯現(xiàn)出其弊端：低收入人群難以使用住房公積金[1]；制度覆蓋面不足，損害公平性[2-3]；屬地化管理，造成“資金池分割”[4]；影響收入再分配，收入差距擴大[5]。由于現(xiàn)行住房公積金制度存在諸多問題，社會各界圍繞住房公積金制度是應(yīng)該改革還是廢除引發(fā)廣泛的“存廢之爭”。但不可否認的是住房公積金制度對提高個人購房能力、促進房地產(chǎn)市場發(fā)展、穩(wěn)定房地產(chǎn)供給都起到了積極的推動作用，不能因其存在某些弊端就簡單地選擇廢除。在全面推進共同富裕的背景下有必要對住房公積金制度進行改革，擴大覆蓋面，共享制度改革紅利，探索出一條符合共同富裕要求的住房公積金制度發(fā)展之路。

隨著城鎮(zhèn)化和數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，勞動力市場發(fā)生了巨大變革，大量勞動者從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)迅速增長，其中靈活就業(yè)人員規(guī)模急速擴張。靈活就業(yè)形態(tài)門檻低、范圍廣、用工方式靈活，能夠提供大量的工作崗位，在推動就業(yè)、促進經(jīng)濟增長、維護社會穩(wěn)定等方面潛力和優(yōu)勢明顯。靈活就業(yè)形態(tài)起到“蓄水池”作用，減輕了兩億靈活就業(yè)人員的就業(yè)壓力，但是這部分人群長期以來被分離在住房公積金體系之外，沒有享受到公積金制度發(fā)展帶來的紅利。與企事業(yè)單位勞動者相比，靈活就業(yè)人員面臨著更為迫切的住房問題，在新的發(fā)展階段，住房公積金制度覆蓋靈活就業(yè)人員，走向高質(zhì)量住房保障是完善住房社會保障體系、推動實現(xiàn)共同富裕的必經(jīng)之路。為此，本文基于共同富裕視角，研究靈活就業(yè)人員納入住房公積金制度的內(nèi)在邏輯、價值定位以及進入障礙，進而提出靈活就業(yè)人員住房公積金制度改革的實現(xiàn)路徑。

二、共同富裕視角下靈活就業(yè)人員納入住房公積金制度的內(nèi)在邏輯

（一）保障基本住房權(quán)

有房住是居民最基本的需求，是人們生活的重要基礎(chǔ)。住房權(quán)是國民最基本的權(quán)利之一，實現(xiàn)共同富裕要保證靈活就業(yè)人員享有基本的住房權(quán)利[6]。住房公積金制度在設(shè)計、運行和使用原則上都彰顯了對基本住房權(quán)益的保障。通過互助性的制度設(shè)計，以儲蓄和貸款為手段，繳存人共同繳存住房公積金來構(gòu)建資金儲蓄池，利用其中一部分閑置資源，通過互助性貸款，向有購房需求的靈活就業(yè)人員提供支持，由于住房公積金的貸款利率低于同期銀行貸款利率，在很大程度上減輕了靈活就業(yè)人員的購房成本，使其能夠在較低的經(jīng)濟壓力下購置屬于自己的住房，從而保障他們的基本住房權(quán)益。同時，在制度運行過程中，提取公積金增值收益支持保障房和廉租房建設(shè)，一方面擴大了保障性租賃住房供給，另一方面靈活就業(yè)人員公積金支持提取住房公積金用于租賃住房（部分地區(qū)還享有優(yōu)先租賃權(quán)）。由于靈活就業(yè)人員收入不穩(wěn)定，他們購買屬于自己的住房需要很長周期，大部分時間都是租房居住，將增值收益用于廉租房建設(shè)可以更快地幫助他們實現(xiàn)“有房住”。而且，靈活就業(yè)人員公積金制度普遍實行“保一限二禁三”的使用原則[7]，避免了高收入群體對公積金的反復(fù)提取來擠占資金空間，確保靈活就業(yè)人員能夠公平地參與住房公積金制度。住房公積金制度通過其良性循環(huán)的機制，既解決了靈活就業(yè)人員購房或租房資金短缺的問題，又通過資金池產(chǎn)生的增值收益促進了保障房的建設(shè)，在供給端和需求端同時保障了基本住房權(quán)的實現(xiàn)。

（二）促進市民化平等待遇

靈活就業(yè)人員市民化是指靈活就業(yè)人員在城市中獲得市民身份和享受市民權(quán)利的過程，包括政治、經(jīng)濟、文化等方面的轉(zhuǎn)變，其市民化路徑可分為“被動城鎮(zhèn)化”和“主動城鎮(zhèn)化”兩類。將靈活就業(yè)人員納入住房公積金制度由政府推進，因此屬于“主動城鎮(zhèn)化”過程。靈活就業(yè)人員市民化可以讓其在城市享受到同等的制度福利和發(fā)展機會，如就業(yè)、社保、醫(yī)療等。讓靈活就業(yè)人員融入城市享受到福利保障提升自身的幸福感，也是實現(xiàn)共同富裕的途徑之一。

隨著越來越多勞動者選擇進城務(wù)工，新就業(yè)形態(tài)的從業(yè)者越來越多。雖然靈活就業(yè)人員這一群體的規(guī)模在不斷擴大，但是與他們相匹配的保障制度卻沒有跟上。目前靈活就業(yè)人員的工作多在不同地域之間進行轉(zhuǎn)移，與城市居民相比，他們沒有城市戶口以及相應(yīng)的住房保障，沒有享受到應(yīng)有的市民待遇，在公民權(quán)利方面并沒有融入當(dāng)?shù)爻鞘?，缺乏支撐扎根城市的制度安排。以住房公積金為例，現(xiàn)階段靈活就業(yè)人員繳存住房公積金處于試點狀態(tài)，遠未覆蓋到多數(shù)靈活就業(yè)人員，大部分靈活就業(yè)人員無法享受住房公積金體系提供的優(yōu)惠利率等相關(guān)福利，他們在購房上會產(chǎn)生較大的經(jīng)濟壓力。在工作城市沒有穩(wěn)定居所，會加大靈活就業(yè)人員心理上對于城市的隔閡，將靈活就業(yè)人員納入住房公積金制度后，他們可以享受和城市居民一樣的權(quán)利，利用住房公積金進行住房租賃、獲得購房貸款優(yōu)惠利率以及積累購房資金。擁有住房或相同權(quán)利可以使靈活就業(yè)人員更加方便扎根城市，也可以解決子女的入學(xué)教育問題，提高這一群體的城市歸屬感，縮小社會階層差異，實現(xiàn)資源的公平配置。因此，實現(xiàn)對靈活就業(yè)人員的住房消費支持，讓他們享有市民權(quán)利，是實現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵之舉。這是一個重要的步驟，能夠促進不同群體在住房方面享有平等機會，為共同富裕目標的實現(xiàn)貢獻力量。

（三）確保收入分配公平

共同富裕的核心要義之一是共享[8]。所謂共享，即在有效合理的分配機制下，對社會發(fā)展成果實行公平分配，使每一個社會成員都能享受社會發(fā)展產(chǎn)生的福利，其中包括收入分配。住房公積金具有很強的收入分配效應(yīng)[9-10]，可以降低收入的分化程度，對收入分配差異具有負向調(diào)節(jié)作用?；A(chǔ)性的制度安排分為初次分配、二次分配、三次分配。住房公積金是政府以社會保障的方式對收入進行分配，屬于二次分配。相較于其他社會保障，住房公積金的繳存比例和數(shù)額更大，因此在收入分配中發(fā)揮的作用更加顯著，高收入人群通常會繳存更高數(shù)額的公積金，這些資金將注入公積金儲蓄池專門用于互助性住房消費，且資金不能隨意支配，保證了資金積累的長期性，資金池可以在靈活就業(yè)人員購買住房時給予支持。而且住房公積金具有限制繳存上限和繳存的公積金免征個人所得稅的設(shè)計，這些設(shè)計的功能也體現(xiàn)了收入分配，中低收入群體可以通過繳存公積金降低稅負，增加可支配收入，同時公積金保低限高的制度設(shè)計使得高收入群體無法通過提高繳存比例來實現(xiàn)隱性福利并達到避稅目的。因此，從實現(xiàn)共同富裕角度分析，住房公積金的配繳機制可以增加收入分配的公平性。

（四）提升幸福感，實現(xiàn)精神富裕

共同富裕是物質(zhì)生活和精神生活的全面富裕。習(xí)近平總書記指出，讓人民生活幸福是國之大者，要促進人民精神生活共同富裕。住房公積金作為重要的社會福利制度，可以增強參繳人的幸福感[11-12]。住房公積金制度對靈活就業(yè)人員的積極作用不僅局限于物質(zhì)層面，更體現(xiàn)在對精神層面的推動作用。住房公積金制度通過采取租購并舉的方式幫助靈活就業(yè)人員獲得適宜居住的房屋，有效減輕他們的購房壓力，在增強幸福感上具有顯著作用。對于靈活就業(yè)群體而言，能夠和城市居民一樣參加住房公積金制度可以助力實現(xiàn)對美好居住的向往，從心理上消除靈活就業(yè)人員和城市居民之間的身份隔閡，讓靈活就業(yè)人員完全融入城市，享受和市民同樣的權(quán)利，加強靈活就業(yè)人員對城市的歸屬感，激勵其為美好生活而努力奮斗。同時隨著住房公積金制度的不斷完善，覆蓋的人群不斷增加，越來越多的人能夠享受到制度紅利，實現(xiàn)物質(zhì)和精神的雙重富裕。推進公積金制度擴面實施，打破制度和政策壁壘，使靈活就業(yè)人員平等地參與公積金制度，可以提升他們的幸福感、歸屬感、認可度，促進其精神層面的富裕。

三、共同富裕視角下靈活就業(yè)人員納入住房公積金制度的價值定位

（一）明晰制度目標是價值定位的基礎(chǔ)

將靈活就業(yè)人員納入住房公積金制度首先應(yīng)當(dāng)明確制度目標，通過明確制度目標來確定制度的價值定位。《住房公積金管理條例》指出，住房公積金制度具有“提高繳存人解決自住住房的能力”這一制度目標[13]。站在政府責(zé)任角度，住房公積金制度在住房保障領(lǐng)域的目標是保障居民有房居住[14]。住房公積金制度影響共同富裕目標的實現(xiàn)[8]，將靈活就業(yè)人員納入住房公積金制度的根本目標是實現(xiàn)共同富裕。通過保障居民基本住房權(quán)益來促進靈活就業(yè)人員市民化，提高社會財富分配公平性來提升靈活就業(yè)人員幸福感，實現(xiàn)其精神富裕，進而實現(xiàn)共同富裕這一根本目標[6]。所以，靈活就業(yè)人員住房公積金制度的基本目標是提升靈活就業(yè)人員解決購置住房的能力，中級目標是使靈活就業(yè)人員住有所居，最高目標是實現(xiàn)共同富裕。在這一制度目標下，靈活就業(yè)人員納入住房公積金制度的價值定位應(yīng)為“特惠＋普惠”，加大對靈活就業(yè)群體支持；堅持自愿繳存，允許靈活就業(yè)人員從自身實際情況出發(fā)選擇是否繳存；保障靈活就業(yè)人員“有房住”，實現(xiàn)住有所居；滿足中低收入群體住房需求，實現(xiàn)制度公平和效益，最終實現(xiàn)共同富裕。

（二）特惠還是普惠

住房公積金制度在設(shè)立之初以全體職工繳存為基礎(chǔ)，通過個人繳存和單位繳存構(gòu)建起龐大的資金池，將池內(nèi)資金以低息貸款的形式提供給有購房需求的人，在使用設(shè)計上體現(xiàn)“普惠制”。這樣的設(shè)計在制度實施之初有其合理性，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是居民收入差距的不斷擴大，公積金的“普惠”性已經(jīng)不能滿足現(xiàn)行需求[15-16]。對于高收入群體而言，他們更容易達到公積金貸款條件，也更容易使用公積金貸款購房；對于靈活就業(yè)人員而言，他們往往工作不穩(wěn)定、收入相對偏低，而住房公積金貸款需要一定門檻，他們在大部分情況下很難達到提取條件，往往是只存不貸，造成賬戶內(nèi)資金閑置，并且住房公積金存款利率低于銀行，閑置資金使得靈活就業(yè)人員承擔(dān)利率損失，并沒有從制度中受益。因此，從制度實際受惠人群層面上看，這項制度已不具備普惠性。目前來說中高收入群體已經(jīng)基本擁有自己的住房，再次購買住房往往是第二套或第三套，運用公積金貸款買房更有可能是投資和保值行為，而且房價整體偏高，高房價更加削弱了靈活就業(yè)人員的購房能力，使最需改善居住條件的靈活就業(yè)人群支付能力弱化，因而住房公積金制度需要重點關(guān)注“特惠”。但同時，轉(zhuǎn)變的過程中也需要注意高收入群體的基本權(quán)益，否則將會挫傷他們的繳存積極性，因為他們的繳存是資金池的重要資金來源。從這個角度看，公積金應(yīng)該以住房保障為基礎(chǔ)，將制度由“普惠”向“普惠＋特惠”轉(zhuǎn)變，在保持制度原有普惠性的基礎(chǔ)上，加強對靈活就業(yè)人群的特惠性，強化對中低收入靈活就業(yè)人群住房消費能力的支持，集中力量幫助基本住房需求未得到滿足的靈活就業(yè)群體，政策上向他們適度傾斜。

（三）自愿還是強制

現(xiàn)行住房公積金制度規(guī)定繳存人參繳是強制性，但是強制性繳存方式與靈活就業(yè)人員特質(zhì)相矛盾[17]。在職職工繳存分為個人和單位兩部分，個人每月按一定比例將工資的一部分繳存住房公積金，同時單位也繳存相應(yīng)比例數(shù)額。在職職工因為有單位繳存一部分住房公積金，不會對其生活造成較大負擔(dān)，但是由于靈活就業(yè)人員特質(zhì)，即自身工作、收入的不穩(wěn)定性，當(dāng)靈活就業(yè)人員收入較低時不僅要保證基本衣食住行，還要按時足額繳存住房公積金，會擠壓可支配收入，增加經(jīng)濟壓力，而且即使繳存了公積金，靈活就業(yè)人員還面臨制度條款的約束不能自由支配積累資金，所以強制繳存并不適合靈活就業(yè)人員這一群體。為了提高居民幸福感實現(xiàn)精神和物質(zhì)共同富裕，應(yīng)當(dāng)在不增加靈活就業(yè)人員經(jīng)濟壓力的同時解決他們住有所居問題。因此，靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度應(yīng)定性為自愿，寬進寬出，讓靈活就業(yè)人員基于自身實際情況和家庭條件自愿選擇是否繳存以及繳存的方式，同時也要靈活設(shè)置繳存比例和繳存金額，以適應(yīng)靈活就業(yè)人員的多樣化需求。同時也需指出自愿性是相對而言的，靈活就業(yè)人員可以自愿選擇是否繳存以及怎樣繳存，如果靈活就業(yè)人員選擇繳存公積金就需要強制遵循為其制定的規(guī)章制度，獲得公積金貸款后應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行繳存義務(wù)，發(fā)揮互助性幫助其他需要解決購房需求的群體。

（四）有房住還是有住房

靈活就業(yè)人員住房公積金制度立足于住房保障，旨在實現(xiàn)居民“住有所居”。要想實現(xiàn)“住有所居”首先應(yīng)當(dāng)界定其內(nèi)涵，即“有房住”還是“有住房”？“有房住”是為了解決是否有住所的問題，“有住房”是為了解決私人住房購買力問題[15]。如果定位為“有住房”，對于收入不穩(wěn)定的靈活就業(yè)群體來說，盡管擁有使用住房公積金購房的權(quán)利，但由于缺乏支付能力，導(dǎo)致貸款條件不符合要求，因而實際上無法實現(xiàn)他們的公積金權(quán)益。這些群體在資金方面存在不足之慮，使得他們無法兌現(xiàn)公積金所賦予的購房權(quán)利，顯然不利于提升他們的幸福感，更不利于實現(xiàn)共同富裕目標?！白∮兴印备訌娬{(diào)對住房擁有使用權(quán)[1]，使在城市工作的靈活就業(yè)人員有一套住房來滿足自己的居住需求，并不強調(diào)靈活就業(yè)人員是否擁有房屋所有權(quán)，居住和購房并不必須重合。所以靈活就業(yè)人員住房公積金制度的價值定位應(yīng)該是“有房住”。實現(xiàn)“有房住”，公積金可以提供多種途徑和方式，其中之一是支持租房。對于不具備貸款購房能力的靈活就業(yè)群體可以支持其使用住房公積金來租房居住，改善他們的居住條件，避免因無力購房造成公積金“只存不貸”的窘境。對于生活困難的靈活就業(yè)人員來說，這意味著他們可以通過住房公積金來改善基本居住水平，能更好地保障他們的基本居住權(quán)，符合制度安排促進共同富裕的初衷。

（五）扶貧幫困還是利于高收入群體

住房公積金制度最初的受益對象主要集中在體制內(nèi)，之后逐步擴大至其他就業(yè)群體，使得受益人群從高收入階層向低收入階層延伸[15]。但是，住房公積金在住宅需求方面存在明顯的限制差異，包括不同的行業(yè)類型、收入水平等，較高社會地位的群體獲得了住房公積金的更多支持[17]。靈活就業(yè)人員的購房能力較低，應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸叩膬A斜，成為公積金制度的主要受益對象。對于靈活就業(yè)人員來說，他們收入不穩(wěn)定，大部分用于維持生計，且缺乏技能培訓(xùn)和職業(yè)發(fā)展機會，使得其難以提升收入水平，購房難度較大。高收入群體擁有更多的收入，甚至能夠全額支付房款，購房難度較小，即使貸款，每個月應(yīng)繳存額也不會對他們可支配收入產(chǎn)生較大影響，并且家庭還有閑置資金用于投資產(chǎn)生額外收益。這種差異導(dǎo)致高收入群體和低收入群體對住房公積金的依賴存在明顯分化。在資源有限的情況下，政府更應(yīng)將有限的公共資源投放到最需要的地方，以最大限度改善收入二次分配，改善社會公平性。因此，將靈活就業(yè)人員納入住房公積金制度應(yīng)該定位于扶貧幫困，在設(shè)計政策時需要縮小不同收入水平的繳存者之間在獲得優(yōu)惠力度上的差距，避免高收入者享受過高的優(yōu)惠待遇。這樣既能滿足低收入群體的需求，又能避免資源過度集中于高收入者，實現(xiàn)制度公平和效益。

四、共同富裕視角下靈活就業(yè)人員納入住房公積金制度的障礙

（一）制度覆蓋面窄，缺乏公平性

建立住房公積金制度目的是為了幫助繳存人解決基本住房問題，讓全體人民公平地享受社會發(fā)展帶來的福利。當(dāng)前住房公積金制度的受益群體主要為國家機關(guān)、國有企業(yè)、私營企業(yè)、外商投資企業(yè)等建制單位的在職職工，這些職工群體通常具有穩(wěn)定的收入，職工以單位為依托，個人和單位同時繳存，相比其他群體更容易參與該制度。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和各種所有制經(jīng)濟的崛起，促進了個體工商戶、自由職業(yè)者等多樣化就業(yè)形態(tài)的迅猛發(fā)展，靈活就業(yè)人員這一群體規(guī)模不斷擴大，但長期以來住房公積金制度覆蓋面不足，規(guī)模龐大的靈活就業(yè)群體并沒有納入住房公積金制度。根據(jù)《全國住房公積金2023年年度報告》數(shù)據(jù)，截至2023年末，全國13個試點城市共有49.37萬名靈活就業(yè)人員納入住房公積金覆蓋范圍，其中多數(shù)是新市民、青年人，公積金制度在靈活就業(yè)人員中覆蓋范圍較為有限。

共同富裕目標要求所有社會成員能夠共享改革發(fā)展成果。然而，大部分靈活就業(yè)人員分離在公積金制度之外，顯然違背了共同富裕目標，與公平性背離。靈活就業(yè)已經(jīng)成為擴大就業(yè)、提高經(jīng)濟活力和韌性的重要途徑之一，靈活就業(yè)人員在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，我國靈活就業(yè)人員規(guī)模已達2億人，試點城市公積金制度覆蓋的靈活就業(yè)人員遠遠不足以代表這一龐大群體的全貌，制度的差異性待遇會加劇社會不公。共同富裕的目標不僅僅是為了讓部分繳存人享受制度紅利，更應(yīng)該包容和支持各種形式的就業(yè)形態(tài)。切實落實共同富裕理念，需要對公積金制度進行改革，擴大覆蓋范圍，讓更多靈活就業(yè)人員從中受益，只有通過擴大制度覆蓋面，確保靈活就業(yè)人員都能平等地享受“福利”，才能真正體現(xiàn)社會的公平與包容。

（二）存在逆向補貼問題，喪失互助性

由于工作時間、家庭條件和個人收入上的差別，客觀上形成了個人購買住房能力的不同，有的家庭收入水平比較高，已經(jīng)購買屬于自己的住房，有的家庭收入比較低，又沒有住房，這種不平衡狀況，客觀上要求有住房的個人和收入較高的家庭發(fā)揮互助精神，幫助無房低收入家庭解決住房問題，即住房公積金的互助性。從本質(zhì)上看，住房公積金重點解決的是中低收入無房家庭的住房問題。在住房公積金的具體運作方面，無論是儲蓄還是貸款，其利率都低于同期商業(yè)銀行的存款和貸款利率，屬于政策性儲蓄和政策性貸款，這是住房公積金互助性最根本的體現(xiàn)。但是，在現(xiàn)行住房公積金制度運作模式下，由于不同群體支付能力存在差異，公積金的繳存人和提取人存在錯位，有“劫貧濟富”的嫌疑[18]。目前公積金制度規(guī)定職工按照工資的一定比例繳存，同時單位也繳存等額的公積金，公積金賬戶額度與工資緊密相關(guān)，工資越高公積金賬戶余額越高[19]。

由于靈活就業(yè)人員缺乏單位繳存的公積金，與在職職工相比他們的賬戶余額較低，而住房公積金貸款額度與個人住房公積金賬戶余額相關(guān)聯(lián)，高收入者更有可能獲得更高額度的住房公積金貸款。目前我國房價普遍偏高，購房門檻高，對于靈活就業(yè)人員來說一方面他們難以籌集足夠的首付資金；另一方面不穩(wěn)定的收入也讓他們難以負擔(dān)起長期貸款，加之住房公積金“低存低貸”的運行機制，支付能力較弱的靈活就業(yè)人員不能及時使用住房公積金，導(dǎo)致賬戶中繳存資金的閑置，低收入的靈活就業(yè)人員可能出現(xiàn)“只存不貸”的尷尬局面。而高收入者則享受了低息貸款的優(yōu)惠，短期內(nèi)沒有購房能力的靈活就業(yè)人員實際上是將自己繳存的公積金以低成本的方式提供給了高收入群體使用，出現(xiàn)了低收入者反向補貼高收入者的問題，喪失了住房公積金制度的互助性。

（三）屬地化管理，失去資金流動性

根據(jù)現(xiàn)有制度安排，住房公積金實行屬地化管理原則，大多數(shù)城市不允許異地使用和流轉(zhuǎn)[20]。作為一項在全國范圍內(nèi)運作的制度，這種模式阻礙了資金在地區(qū)之間的流通，導(dǎo)致公積金主要在單一的城市中進行循環(huán)。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2021年全國流動人口數(shù)量為3.85億人，占總?cè)丝诘?7.2%，大規(guī)模人口遷徙流動已成為當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進程一項重要特征。靈活就業(yè)人員就業(yè)形式多樣，工作具有不穩(wěn)定性，人員流動大，更容易從一個城市轉(zhuǎn)移到另外一個城市工作，轉(zhuǎn)移需求比較突出，個人賬戶內(nèi)的資金無法在異地使用將會挫傷靈活就業(yè)人員的繳存積極性。此外，各試點城市規(guī)定的靈活就業(yè)人員繳存比例和繳存上下限金額也各不相同，如成都無繳存頻率、金額等限制；重慶推出三種繳存產(chǎn)品，直接限定最低最高繳存金額；廣州和深圳主要依據(jù)繳存基數(shù)乘以繳存比例設(shè)定繳存金額。而靈活就業(yè)人員本身流動性較強，當(dāng)其前往另一個城市工作時，其繳存金額和比例是否按照新城市政策進行，之前在老城市繳存的公積金是否適用、如何提取，這些問題都需要考慮。而且這種屬地化運作模式將資金局限于一個城市內(nèi)進行循環(huán)流通，在公積金使用需求不大的地區(qū)可能會造成資金閑置，不利于資金統(tǒng)籌優(yōu)化配置。因此，至少在資金層面需要改變當(dāng)前屬地封閉式管理模式，構(gòu)建全國性的資金流動體系，使資金池實現(xiàn)跨區(qū)域流通。

（四）存在擴面障礙，難以融入

目前來看，將靈活就業(yè)人員大幅擴面納入住房公積金制度仍存在障礙，一方面是公積金制度本身存在“逆向補貼”問題，靈活就業(yè)人員可能無法滿足住房公積金使用條件，繳存的資金可能為高收入人群提供住房支持；另一方面是靈活就業(yè)群體工作特點和就業(yè)形態(tài)導(dǎo)致的問題。靈活就業(yè)是一種相對于傳統(tǒng)就業(yè)形式的新型勞動方式，工作時間、工作地點和工作內(nèi)容靈活可變，通常包括自由職業(yè)者、個體勞動者、兼職人員和臨時工等。靈活就業(yè)人員具有保障水平低、覆蓋率低，就業(yè)形式靈活多樣，工作場所不固定，收入不穩(wěn)定的特點[21]，與在職職工相比，靈活就業(yè)人員擁有社會保障的比率更低，很難享受到醫(yī)療保險、養(yǎng)老金等福利，這些保障的缺失給他們的生活帶來了巨大壓力和不確定性。

由于靈活就業(yè)人員缺乏穩(wěn)定的工作，工作區(qū)域流動概率較高，甚至一年內(nèi)在多個城市之間流動，收入受經(jīng)濟形勢等因素影響大，隨著社會環(huán)境的快速變化和行業(yè)的不斷更新，導(dǎo)致靈活就業(yè)人員工作受到?jīng)_擊，還可能出現(xiàn)暫時性失業(yè)情況，使得靈活就業(yè)人員無法按規(guī)定每月還款，甚至出現(xiàn)資金缺乏，在貸款后停繳公積金現(xiàn)象，無法保證繳存和還貸的連續(xù)性。而住房公積金的屬地管理，使資金無法流動，這意味著公積金不能在不同城市續(xù)存，而且異地使用也面臨著相當(dāng)大困難。由于缺乏穩(wěn)定的雇傭關(guān)系，工作地點變動頻繁，每到一個新的繳存地繁雜的轉(zhuǎn)移手續(xù)也為靈活就業(yè)人員繳存造成阻礙。鑒于靈活就業(yè)人員自身特點和多樣化需求，在制定相關(guān)政策時要充分考慮靈活性和服務(wù)效能，為靈活就業(yè)人員公積金制度擴面創(chuàng)造有利條件。

五、共同富裕視角下靈活就業(yè)人員納入住房公積金制度的實現(xiàn)路徑

（一）重塑住房公積金的功能性定位

將靈活就業(yè)人員納入住房公積金制度的改革，關(guān)鍵是重新定位住房公積金的功能[1]，變“普惠”為“普惠+特惠”[22]，加強對靈活就業(yè)人員的政策性支持。改革的重點應(yīng)該是將靈活就業(yè)等低收入群體納入住房公積金體系，同時平衡考慮高收入人群的權(quán)益，不能犧牲他們的利益。住房公積金是法律規(guī)定的重要的住房社會保障制度，因此應(yīng)將住房公積金功能定位為提供基本住房保障的資金，保障參繳人都可以有房住，實現(xiàn)“住有所居”。由于城市房價急速攀升和居民收入差距不斷拉大，不同收入群體在購房能力上存在著明顯差異，高收入群體購房能力更強，能有效利用住房公積金實現(xiàn)置業(yè)，與之相反，靈活就業(yè)人員因收入較低難以滿足購房條件，難以獲得公積金的保障作用，造成互惠共利難以實現(xiàn)?？紤]到不同收入群體之間較大的住房購買力差距，靈活就業(yè)人員住房公積金制度應(yīng)當(dāng)朝“普遍受益”和“個別優(yōu)惠”二者結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變，滿足不同收入群體之間對于住房的訴求，兼顧全民普惠和基本保障。同時，明確住房公積金的主要受眾目標，由于高收入群體具有較強的住房購買能力，因此要圍繞“保障基本住房”這一目標將制度更多地向收入較低的靈活就業(yè)人員這一群體傾斜，保障他們的基本居住權(quán)利。

（二）以堅持公平和自愿原則為導(dǎo)向

公平是公積金制度發(fā)揮住房保障功能的必要條件，也是共同富裕的核心價值取向之一[23]。堅持公平原則，首先應(yīng)降低公積金制度的進入門檻，讓更多的靈活就業(yè)人員滿足參與條件，使靈活就業(yè)人員能夠進入住房公積金體系，讓靈活就業(yè)人員和在職職工一樣享受到平等權(quán)利。為了避免上文提到的“逆向補貼”問題，可以建立梯度繳存機制，即繳存期限越長，賬戶內(nèi)的公積金存款利率越高，減少資金閑置造成的利率損失。同時如果單次繳存額高于一定限制，繳存利率將降低一個梯度，避免高收入群體通過多繳納公積金來獲取超額福利。鑒于不同靈活就業(yè)人員的收入差異，可以針對其需求提供不同的利率補貼，對于中低收入群體，由于資金長期不用可以給予較高的利率補貼，避免因資金閑置帶來的利息損失，彰顯制度在保護弱勢群體方面的作用。

自愿是公積金制度更好地發(fā)揮住房保障功能的重要支撐。住房公積金制度覆蓋靈活就業(yè)人員將拓寬繳存參與群體，但由于他們沒有固定的工作單位，沒有簽署正式的勞務(wù)合同，缺少單位依托替他們繳存住房公積金，因此靈活就業(yè)人員公積金制度要始終堅持自愿繳存原則，從政策上增加吸引力，采取“寬進寬出”的策略。具體來說，可設(shè)置靈活的繳存方式，如按月繳存、按季度繳存、多次繳存、一次性繳存、自由繳存等；在繳存比例上設(shè)置更大彈性，降低靈活就業(yè)人員繳存門檻，如更大區(qū)間的繳存比例，或者不需申報繳存基數(shù)和比例，直接申報月繳存額；自愿繳存的存貸比也可以根據(jù)自愿繳存的金額和時長進行靈活調(diào)整，實行“多存多貸、長存長貸”，貸款金額不僅與傳統(tǒng)的金額掛鉤，還與繳存時長掛鉤，避免“繳了提不了”情況出現(xiàn)。

（三）將制度覆蓋至全體靈活就業(yè)人員

如前文所講，住房公積金制度推行三十多年來，主要繳存人為企事業(yè)建制單位和在職職工。隨著經(jīng)濟體制改革和人口流動加快，越來越多人選擇個體經(jīng)營、非全日制、新業(yè)態(tài)等靈活就業(yè)方式，靈活就業(yè)群體逐漸壯大，這一群體的規(guī)模和影響力不容忽視。因此，有必要將靈活就業(yè)人員這一基本人群納入制度當(dāng)中，讓全體人民共享發(fā)展成果，提升住房公積金的應(yīng)用價值，讓更多的靈活就業(yè)人員受益，實現(xiàn)共同富裕[24]。雖然截至2023年住建部在全國13個城市進行了靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度試點，但是住房公積金在靈活就業(yè)群體中的普及率仍然較低，應(yīng)大力推進靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度，實現(xiàn)住房公積金“應(yīng)繳盡繳、愿繳能繳”，讓制度惠及面更廣泛，特別是在當(dāng)前房地產(chǎn)市場消費疲軟期，還要與住房市場、住房保障等相關(guān)政策形成合力，不斷放大制度“乘數(shù)效應(yīng)”。

此外，考慮到大多數(shù)靈活就業(yè)人員并沒有簽訂用工合同，沒有單位或雇主代為繳存住房公積金，城市流動性大，轉(zhuǎn)LgLlN1ZIdLBKH0OtdjWQWg==移需求比較突出，應(yīng)進一步加強智慧公積金建設(shè)，暢通信息通道、打通服務(wù)渠道，提高公積金服務(wù)效能。值得注意的是，推動靈活就業(yè)人員自愿繳存住房公積金需要在法規(guī)保障下有序展開。2015年公布的《住房公積金管理條例（修訂送審稿）》首次將繳存范圍擴大至靈活就業(yè)人員，但2019年第二次修訂，并未將靈活就業(yè)人員納入繳存范圍，建議有關(guān)部門盡快修訂《管理條例》，破除靈活就業(yè)人員參加公積金制度的法律障礙，在法律層面將制度覆蓋至所有靈活就業(yè)人員。

（四）擴大公積金使用范圍，吸引更多繳存

對于大多數(shù)靈活就業(yè)人員而言，制約他們繳存住房公積金的一大因素是如果短期內(nèi)不能貸款買房，那么存入的資金就很難發(fā)揮價值[8]。因此，應(yīng)擴大公積金使用范圍，積極摸索嘗試配套支持政策，以吸引更多靈活就業(yè)人員繳存。在住房方面，目前的《住房公積金管理條例》規(guī)定可以用公積金支付房租，但是只能提取房租超出工資收入規(guī)定比例的部分，這對于靈活就業(yè)人員來說明顯是不夠的。由于靈活就業(yè)人員工作和收入都存在不穩(wěn)定性，他們更傾向于租房居住，因此公積金大力支持“租購并舉”，應(yīng)當(dāng)放寬提取公積金用于租房的門檻，加大對租房的支持力度[25]，為靈活就業(yè)人員提供住房公積金“按月還房租”、住房公積金繳存人免押金、房租補貼和享有優(yōu)先租賃權(quán)等優(yōu)惠政策，使沒有購房能力的靈活就業(yè)群體也能享受到公積金制度的福利。同時，對于已經(jīng)擁有住房的靈活就業(yè)人員，嘗試允許他們使用賬戶內(nèi)的余額支付物業(yè)管理費、供暖裝修費等費用。還可以為繳存人員提供繳存補貼，對靈活就業(yè)繳存人賬戶中的資金存儲時間滿一年的部分，每年給予一定比例的補貼。此外，為了提高公積金制度吸引力，可以大膽摸索其他有力支持政策，如繳存住房公積金不僅可以用于購買住房，當(dāng)家庭成員有重大疾病時也可以提取公積金來支付醫(yī)療費，為靈活就業(yè)人員提供基本醫(yī)療保障；為了增加靈活就業(yè)人員城市歸屬感，實施配套積分落戶政策，對參加住房公積金制度的靈活就業(yè)人員，在本市流動人口積分入戶、入學(xué)、入醫(yī)時可以按規(guī)定計算得分；還可以支持老舊小區(qū)改造，繳存公積金提升信用等級等，總之從各個方面提升制度的吸引力，取之于民，用之于民，促進全體人民共享發(fā)展成果。

六、結(jié)語

城鎮(zhèn)化推進的關(guān)鍵之一是讓靈活就業(yè)人員更好地融入城市，在工作城市安居穩(wěn)業(yè)則是他們?nèi)谌氲幕A(chǔ)。住房公積金制度從建立至今在提高我國居民住房水平方面起到了重要作用，目前需要擴大制度受惠群體，將這一保障體系擴展至靈活就業(yè)人員群體。在共同富裕視角下，目前住房公積金制度改革的關(guān)鍵在于擴大制度覆蓋人群，結(jié)合靈活就業(yè)人員自身特點和就業(yè)形態(tài)為其提供更加適合的制度供給，增強制度受益面和提升支持力度，吸引更多靈活就業(yè)人員參與繳存。創(chuàng)新繳存和還款方式，考慮靈活就業(yè)人員的收入特點，減輕其公積金繳存和還款負擔(dān)，更好地關(guān)注到他們的利益，這樣靈活就業(yè)人員才能夠享受到更為完善的住房保障制度，提升購房能力，通過住房公積金制度安排促進靈活就業(yè)群體實現(xiàn)共同富裕。

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