為壓實食品安全屬地管理責任和企業(yè)主體責任，貫徹習近平總書記“四個最嚴”要求，2014年，國務院食安委啟動了國家食品安全示范城市建設工作。截至2023年底，已經有200余座城市被命名為“國家食品安全示范城市”，食品安全全過程監(jiān)管能力和人民滿意度得到顯著提升。食品安全城市建設的關鍵在于構建健全、科學、嚴謹的食品安全監(jiān)督管理制度，推動食品安全治理能力與治理體系的現代化。因此，食品安全法治建設是破解食品安全城市建設瓶頸，提升城市建設效果的重要保障。

一、食品安全城市建設的核心問題

食品安全城市建設的最終目的是保障人民群眾“舌尖上的安全”，其關鍵是讓監(jiān)管部門管得住違法、讓生產經營主體守得住底線。從各地實踐來看，監(jiān)管資源有限與市場機制失靈是制約食品安全城市建設的核心問題。

“事多人少”，監(jiān)管資源明顯不足。長期以來，食品監(jiān)管部門面臨著人力資源稀缺與監(jiān)管任務繁重的矛盾，有限的監(jiān)管資源無法匹配高強度的監(jiān)管負荷。其一，從農田到餐桌的全鏈條，都不能缺少必要的監(jiān)管，任何環(huán)節(jié)監(jiān)管的缺失，都可能引發(fā)安全風險；其二，食品生產經營主體不僅規(guī)模龐大，而且類型多元，監(jiān)管部門很難實現監(jiān)管對象的全覆蓋；其三，食品安全風險變化較快，新的生物技術、食品技術的應用增加了食品安全風險的不確定性，使監(jiān)管成本進一步提升?？梢?，僅靠監(jiān)管部門的監(jiān)管資源難以實現食品安全的有效監(jiān)管。

市場機制難以自我矯正食品安全違法行為。由于消費者并不了解食品的生產、加工、儲存過程，加之其難以僅憑觀察就分辨出食品的原料、成分，食品生產經營主體與消費者之間存在明顯的信息不對稱，消費者不能對食品安全作出正確評判，所以就存在食品生產經營者利用信息不對稱而違法逐利的巨大空間。例如，餐飲企業(yè)不標識使用轉基因食品，銷售者隨意改寫生鮮生產日期等。而對于只進行短期或一次性交易的流動攤販來說，其違法行為更是無法得到市場機制的糾偏。

二、食品安全城市建設的制度需求

盡管《國家食品安全示范城市標準》為食品安全城市建設提供了規(guī)范指引，但仍然需要圍繞補充監(jiān)管資源與有效組織市場兩個方面進行制度構建，以為食品安全城市建設提供長久的法治保障。

第一，補充監(jiān)管資源的制度需求。有效補充監(jiān)管資源應主要從兩個方面著手：一是調動其他行政資源與社會資源共同發(fā)揮監(jiān)管職責；二是高效利用既有監(jiān)管資源，實現無資源增長的監(jiān)管效果的改善。對于前者，首先應當建立食品安全社會評估、舉報、獎勵制度，鼓勵第三方機構或社會主體監(jiān)督食品安全；其次，建立食品安全“包保責任”制度，壓實單位主體責任與屬地管理責任，擴充監(jiān)管資源，提升監(jiān)管能力。對于后者，要建立分類監(jiān)管、繁簡分流制度，通過對監(jiān)管對象的分級分類，以及對案件的分流，實現監(jiān)管資源的高效配置。

第二，有效組織市場的制度需求。對市場的組織不完全等同于對市場的強制性干預，而是通過制度設計幫助市場機制發(fā)揮作用，克服自身弊端。其一，通過公開制度，對生產制作過程、檢查結果、違法行為等全面公開，縮小食品生產經營者與消費者之間的信息差，使消費者能夠有充分的信息選擇安全可靠的食品；其二，流動攤販管理制度，使流動的食品經營攤販的不法投機行為不僅受到監(jiān)管者的懲罰，同時也承受市場的制裁；其三，建立食品安全責任保險制度，對權益受到侵害的消費者給予及時賠償，補充市場自身公共責任缺失的問題。

三、構建食品安全城市的法治保障

習近平總書記強調，“制度的生命力在于執(zhí)行”?！秶沂称钒踩痉冻鞘性u價與管理辦法》與《國家食品安全示范城市標準》雖然都對食品安全城市建設的相關制度進行了設計，但若要提高制度執(zhí)行力，使食品安全城市標準在全國推廣，則要細化制度內容、優(yōu)化制度供給、提升監(jiān)管能力與強化執(zhí)行監(jiān)督，以法治方式保障食品安全城市建設。

第一，固化食品安全城市建設經驗成果，規(guī)范權利和義務責任關系，補充食品安全城市建設的制度體系。

出臺食品安全信用管理辦法，統一食品安全信用評級與信用檔案管理。為解決食品安全城市建設過程中信用管理對象不全面、信用管理手段不豐富、信用管理不規(guī)范等問題，其一，應將所有食品經營主體納入信用評級范圍，并按照經營特點分類設定評價內容，實現食品安全監(jiān)管的全覆蓋；其二，分類使用食品安全信用信息，無關食品安全風險的信用信息無須公開，防范監(jiān)管部門以公開為名對食品安全經營者實施懲戒[1]；其三，吸納實踐經驗，豐富以信用信息為基礎的信用監(jiān)管手段，推行非強制性的“助推”式監(jiān)管，通過信用分級、信用公開、信用積分兌換等方式實現市場的自我矯正。

建立食品安全責任保險制度，兜底食品安全風險責任。食品安全責任保險制度既具有公益性又具有商業(yè)性，在商業(yè)保險的基礎上，政府要發(fā)揮必要的作用，設立保險基金或公益險種。對于學校、農貿市場、養(yǎng)老機構等食品安全重點領域，應當全部納入保險范圍，實現保險全覆蓋。對于流動攤販、小型食品作坊、互聯網外賣企業(yè)等食品經營主體，可以采用政府、平臺補貼的方式，強制其購買責任險，監(jiān)管機構或保險公司可以定期公布事故率，倒逼經營者強化食品安全責任[2]。同時，可以設置1+X的險種模式，以基礎險為兜底，為食品經營者與消費者量身定制安全保障。

推動網紅經濟立法，防范虛假網絡宣傳。網紅的有償推介已經成為食品經營者普遍采用的銷售策略，但由于立法缺失，網紅推宣缺乏責任約束，有可能誤導消費者選擇存在食品安全風險的經營者。因此，亟須網紅經濟立法規(guī)范網紅推宣的責任義務[3]。網紅接受食品帶貨或推介宣傳前，應盡合理的安全風險核查義務，不僅應在形式上審查相關部門的審批許可以及有資質機構的檢測鑒定意見，還應對食品的制作、生產環(huán)境與原料進行實質審查。對于法律明確要求標識風險的食品，應當在推宣中明示。

出臺食品安全第三方監(jiān)督管理辦法，吸納并規(guī)范第三方主體對食品經營者進行食品安全監(jiān)督。為補充監(jiān)管資源，部分地區(qū)采用購買第三方服務的方式實施食品監(jiān)督。但第三方監(jiān)督存在專業(yè)性欠缺、公共責任意識不足等問題，如不合理規(guī)范，同樣可能擾亂正常的食品市場秩序，浪費監(jiān)管資源。因此建議出臺食品安全第三方監(jiān)督管理辦法，明確第三方監(jiān)督主體的資質要求、法律地位、服務標準與法律責任等內容。

第二，優(yōu)化資源配置、轉變執(zhí)法方式、強化協同參與，提升食品安全治理能力，充分落實既有制度安排。

構建“食品行政案件快速辦理程序”，實現案件的精細化分流，精準配置執(zhí)法資源。行政案件快速辦理程序，是行政處罰一般程序的特殊方式，其通過簡化程序流程，可以實現案件的快速處置[4]?？燹k程序已經在治安執(zhí)法中取得了較好的執(zhí)法效果，有效節(jié)約了警力，《中華人民共和國治安管理處罰法（修訂草案）》將其設定為治安案件辦理的法定程序。建議在食品辦案程序中加入快速辦理程序，對于當事人認錯認罰，且對事實認定與法律適用無異議的食品行政案件，就可以適用快速辦理程序，精簡文書，簡化流程，節(jié)約辦案資源，以使執(zhí)法資源集中于重大、疑難的食品行政案件中。

以數字化改革推動執(zhí)法方式轉變，實現食品安全的智慧化、全鏈條監(jiān)管。有效實施食品安全的分級分類監(jiān)管，有賴于快速、精準的風險研判能力，人工智能、區(qū)塊鏈、大數據等新技術的應用，可以完成食品安全風險的自動監(jiān)測、快速溯源與敏捷處置，改變了傳統的食品安全執(zhí)法方式，提升了監(jiān)管機關的制度執(zhí)行能力。如上海市閔行區(qū)通過搭建“智慧監(jiān)管云中心”實現了食品安全的非現場監(jiān)管；浙江省依托“浙食鏈”實現了食品安全風險的溯源監(jiān)管?？梢?，技術應用帶來的執(zhí)法方式的轉變，可以為制度實施提供有效支撐，是實現監(jiān)管能力無資源增長型改善的有效途徑。

拓寬參與渠道，匯集監(jiān)管合力，形成監(jiān)管部門主導、群眾共同參與、社會多元共治的食品安全監(jiān)管格局。人民群眾既是食品安全的直接受益者，也是最靈敏的風險感知者。實踐表明，僅靠經濟激勵的群眾舉報，無法充分激活社會監(jiān)督活力。監(jiān)管部門應主動拓寬參與渠道，強化與社會團體、自治組織的監(jiān)管合作，開發(fā)便捷、快速的線索舉報APP，通過角色再造與價值賦能，充分調動各類群體監(jiān)督食品安全問題的積極性。對“包保責任主體”開展宣傳、培訓，提升其監(jiān)督履職能力，保證食品安全監(jiān)督效果。

第三，構建法治化的監(jiān)督考核指標體系，保障食品安全城市建設相關制度既落地又生根。

“人民性”是法治的根本底色，要以人民滿意作為食品安全城市建設的出發(fā)點與落腳點，防范食品安全城市建設工作成為“盆景”工程。人民滿意體現于人民在食品安全城市建設中的獲得感，具體表現為人民群眾關心的食品安全問題是否得到及時回應，食品安全風險能否得到有效控制。因此，考核應突出問題導向與結果導向，既要考核制度建設情況與亮點，更要對制度落實情況以及食品安全治理效果進行考核評估。

“科學性”是法治的基本要求，要科學設定考核指標，謹防矯枉過正，遏制市場活力與破壞營商環(huán)境。食品安全城市建設要遵循市場規(guī)律，并非監(jiān)管越多越有效，對食品市場的過度干預同樣難以保障食品安全。尤其在制度競爭的時代背景下，優(yōu)化食品營商環(huán)境、激發(fā)食品市場活力應當成為食品安全城市建設的目標追求。因此，食品安全城市的考核，應當兼顧安全與效率，注重評估制度執(zhí)行的科學性，避免出現過度執(zhí)法與過度干預。

“正當性”是法治的內在品質，要注重考核權力運行的規(guī)范性與正當性。食品安全監(jiān)管是食品安全城市建設的核心內容之一，無論是規(guī)范性文件制定還是監(jiān)管執(zhí)法活動，除了要嚴格遵守法律規(guī)定外，也要遵循法治精神，保護當事人的正當權益不被侵犯。例如，對于流動的食品經營攤販不能“一刀切”，取締了之或沒收了之，而是要通過規(guī)范管理，幫助其實現合規(guī)經營，保障其生存權與經營權?？山叽a登記臨時經營制度，在地攤集中區(qū)域劃定臨時經營攤位并設置二維碼，通過掃碼登記攤位經營者信息，以實現規(guī)范經營[5]。只有注重監(jiān)督權力運行的正當性，才能建設有溫度、有品質的食品安全城市。