黨的二十屆三中全會(huì)對進(jìn)一步全面深化改革作了系統(tǒng)部署。其中，健全全過程人民民主制度體系，是進(jìn)一步全面深化改革中政治篇章的核心議題與重點(diǎn)任務(wù)，是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。闡明全過程人民民主制度體系的理論內(nèi)涵，明確健全這一制度體系的改革要求，對書寫好新征程上政治領(lǐng)域改革的時(shí)代新篇、實(shí)踐續(xù)篇具有重要意義。

一、全過程人民民主：重大理念與制度體系的統(tǒng)一

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記立足中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代這個(gè)新的歷史方位，以全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家為目標(biāo)導(dǎo)向，在理論與實(shí)踐的結(jié)合上對社會(huì)主義民主政治發(fā)展作了系統(tǒng)思考與深入探索。2019年，習(xí)近平總書記在上海長寧區(qū)虹橋街道古北市民中心考察工作時(shí)首次創(chuàng)造性提出：“我們走的是一條中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的?！睆摹叭嗣衩裰魇且环N全過程的民主”的語義結(jié)構(gòu)看，它與“全過程人民民主”是一致的。此后，在2021年慶祝中國共產(chǎn)黨成立一百周年大會(huì)上的講話中，習(xí)近平總書記正式使用了“全過程人民民主”。黨的十九屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》提出了“積極發(fā)展全過程人民民主”的要求。

在2021年召開的中央人大工作會(huì)議上的講話中，習(xí)近平總書記將全過程人民民主定位為“重大理念”：“我們深化對民主政治發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識，提出全過程人民民主的重大理念?！敝v話還對全過程人民民主的內(nèi)涵與特點(diǎn)等作了系統(tǒng)論述：“四統(tǒng)一”，即實(shí)現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主與實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志的統(tǒng)一；“三全”，即全鏈條、全方位、全覆蓋的民主；“三最”，即最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主。黨的二十大明確“全過程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性”，并以“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”為主題從人大民主、協(xié)商民主、基層民主、統(tǒng)一戰(zhàn)線等方面作出了發(fā)展全過程人民民主的戰(zhàn)略部署。為了貫徹落實(shí)黨的二十大要求，黨的二十屆三中全會(huì)提出“健全全過程人民民主制度體系”，并作為進(jìn)一步全面深化改革聚焦的重要目標(biāo)和任務(wù)之一。

顯然，全過程人民民主從作為“重大理念”到“制度體系”，體現(xiàn)了黨對民主政治發(fā)展規(guī)律的進(jìn)一步深化認(rèn)識，也是新時(shí)代全面發(fā)展全過程人民民主，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化取得的成果。在強(qiáng)調(diào)全過程人民民主作為重大理念的同時(shí)，習(xí)近平總書記也從制度建設(shè)角度謀劃和推動(dòng)全過程人民民主發(fā)展，提出“人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體”“具有踐行全過程人民民主、保障人民當(dāng)家作主的顯著優(yōu)勢”等新論斷新要求。在這個(gè)意義上，全過程人民民主作為重大理念與制度體系是統(tǒng)一的。

二、全過程人民民主制度體系的理論內(nèi)涵

作為制度體系的全過程人民民主，有兩個(gè)基本規(guī)定性：一是人民民主，意味著它有別于蘇聯(lián)時(shí)期的無產(chǎn)階級專政國體制度，是中國共產(chǎn)黨在民主革命時(shí)期創(chuàng)造性提出人民民主專政的理論構(gòu)想，并在新中國成立以來的社會(huì)主義民主法制建設(shè)中，尤其是改革開放以來的政治體制改革、民主法治發(fā)展、國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，從理論、制度、實(shí)踐等方面不斷豐富人民民主制度而形成的。二是全過程，意味著它不同于一些發(fā)展中國家照搬西方民主制度推行的“選舉主義”或“一次性”民主，而是將選舉與選舉后的決策、管理、監(jiān)督等參與實(shí)踐相結(jié)合的民主制度。我國社會(huì)主義政治制度的人民民主價(jià)值屬性極為鮮明。黨領(lǐng)導(dǎo)人民在治國理政實(shí)踐探索中逐步建立起了保障人民當(dāng)家作主的全過程人民民主制度體系，其豐富內(nèi)涵為以下幾個(gè)方面。

一是政治發(fā)展道路。方向決定前途，道路決定命運(yùn)。堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，最根本的是把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。此“三者有機(jī)統(tǒng)一”是歷史結(jié)論、規(guī)律認(rèn)識，是全過程人民民主制度建設(shè)的政治制度框架、實(shí)踐遵循，具有極強(qiáng)的制度規(guī)范意義。它要求無論是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揚(yáng)人民民主，還是依法治國，都要堅(jiān)持“三者有機(jī)統(tǒng)一”。正如習(xí)近平總書記指出的：“不能把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)同人民當(dāng)家作主、依法治國對立起來，更不能用人民當(dāng)家作主、依法治國來動(dòng)搖和否定黨的領(lǐng)導(dǎo)。那樣做在思想上是錯(cuò)誤的，在政治上是十分危險(xiǎn)的?！边M(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平總書記以“全面”思維，將黨的領(lǐng)導(dǎo)提升為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，依法治國提升為全面依法治國，自然也將人民當(dāng)家作主提升至全過程人民民主發(fā)展的新高度。

二是根本政治制度。國體和政體是國家政治制度之根本，是政治領(lǐng)域中發(fā)揮頂層決定性、全域覆蓋性、全局指導(dǎo)性的制度。從國體看，雖然黨始終強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持人民民主專政，但在全面依法治國條件下更強(qiáng)調(diào)法治。2021年發(fā)布的《中國的民主》白皮書指出：“始終堅(jiān)持人民民主專政中的‘專政’，充分履行國家政權(quán)的專政職能，依法打擊破壞社會(huì)主義制度、顛覆國家政權(quán)、危害國家安全和公共安全等各種犯罪行為，維護(hù)法律尊嚴(yán)和法律秩序，保護(hù)國家和人民利益。”從政體看，人民代表大會(huì)制度作為根本政治制度，是因?yàn)樗畜w現(xiàn)了現(xiàn)代國家主權(quán)在民的原則，正如憲法宣誓的，中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民，而人民行使國家權(quán)力的最高形式和根本途徑是人民代表大會(huì)制度，整個(gè)國家政權(quán)體系是以人民代表大會(huì)制度為紐帶組織起來的；也是因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)制度是中國共產(chǎn)黨在政權(quán)工作中走群眾路線、發(fā)揚(yáng)人民民主最根本的形式，而群眾路線是黨的根本工作路線，進(jìn)而人民代表大會(huì)制度成為我國的根本政治制度。

三是基本政治制度。它是貫徹和體現(xiàn)基本政治原則、規(guī)范基本政治關(guān)系、發(fā)揮重大政治影響的制度，體現(xiàn)在政治領(lǐng)域各方面。具體而言，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度作為基本政治制度，規(guī)范的是政黨與人民、與國家，政黨與政黨、與無黨派人士等諸多關(guān)系，是我國的新型政黨制度，有助于代表和實(shí)現(xiàn)最廣大人民、全國各族各界根本利益；人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是多黨合作和政治協(xié)商機(jī)構(gòu)，也是人民民主的重要實(shí)現(xiàn)形式。民族區(qū)域自治制度作為基本政治制度，堅(jiān)持統(tǒng)一和自治相結(jié)合、民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合，規(guī)范的是國家和民族自治地方關(guān)系，被歷史證明是維護(hù)國家統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)的制度保障?；鶎尤罕娮灾沃贫茸鳛榛菊沃贫龋?guī)范的是國家與群眾性自治組織、群眾與基層公共事務(wù)等關(guān)系，是人民依法參與管理社會(huì)事務(wù)、體現(xiàn)全過程人民民主的制度安排。

四是重要政治制度。它指的是我國社會(huì)主義民主的制度程序和參與實(shí)踐，規(guī)范的是民主制度運(yùn)行的組織、體制、機(jī)制，民主參與的規(guī)程、渠道、平臺等，如選舉制度、立法制度、國家機(jī)構(gòu)組織制度等。從選舉制度看，它又包括設(shè)立選舉委員會(huì)、選區(qū)劃分、選民登記、候選人確定和介紹、秘密投票、計(jì)票、宣布選舉結(jié)果等程序要求。這些重要政治制度是由根本政治制度和基本政治制度派生出來的。它們上連國家治理之頂層，下接社會(huì)政治生活之基層，是讓全過程人民民主制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)，并具體地落實(shí)至國家政治生活與社會(huì)生活各方面的制度形式。

以上幾方面制度中，中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，是實(shí)踐探索形成的政治制度規(guī)范，為健全全過程人民民主制度指出了方向、明確了邊界、劃出了底線，并與根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度彼此關(guān)聯(lián)、相輔相成、相互銜接，共同支撐全過程人民民主制度運(yùn)行，構(gòu)成全過程人民民主制度體系。當(dāng)然，“法治屬于政治建設(shè)、屬于政治文明”，全過程人民民主也必須在法治軌道內(nèi)進(jìn)行。這也是黨的二十屆三中全會(huì)總結(jié)進(jìn)一步全面深化改革要堅(jiān)持全面依法治國原則做到改革和法治相統(tǒng)一的道理所在。所以，中國特色社會(huì)主義法律體系中與政治制度運(yùn)行相關(guān)的法律法規(guī)，如憲法、相關(guān)組織法、選舉法、民族區(qū)域自治法等，也是中國特色社會(huì)主義政治建設(shè)的制度規(guī)范，進(jìn)而是全過程人民民主制度體系的重要內(nèi)容。

三、健全全過程人民民主制度體系的改革要求

民主發(fā)展史表明，制度不健全必然會(huì)導(dǎo)致民主政治建設(shè)落空，但是民主質(zhì)量與制度數(shù)量并不必然呈正相關(guān)關(guān)系。如果民主制度運(yùn)行的體制、機(jī)制、程序無法相互支撐，民主參與的規(guī)則、渠道、平臺等難以有效銜接，那么再多的制度也于事無補(bǔ)，民主也將徒有虛名。全過程人民民主是在既有制度存量基礎(chǔ)上推進(jìn)的。黨的二十屆三中全會(huì)聚焦發(fā)展全過程人民民主，提出要堅(jiān)持以制度建設(shè)為主線進(jìn)一步全面深化改革，“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、總體謀劃，破立并舉、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，創(chuàng)新重要制度”。

一要更加注重系統(tǒng)集成。健全全過程人民民主制度體系要注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，這是“制度體系”的題中之義，也是“全過程”的內(nèi)在要求。從政治發(fā)展道路看，在現(xiàn)代國家，民主政治發(fā)展多是在政黨、民主、法治密切關(guān)聯(lián)與深刻互動(dòng)中有效展開的。因此，在推進(jìn)民主制度建設(shè)實(shí)踐中，要將豐富各層級民主形式、拓展民主參與渠道等制度創(chuàng)新，與完善中國特色社會(huì)主義法治體系、推進(jìn)民主政治法治化，與堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，尤其是黨內(nèi)民主制度與黨的民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的體制機(jī)制結(jié)合起來，以更好實(shí)現(xiàn)“三者有機(jī)統(tǒng)一”。堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)是為更好保證權(quán)威，人民當(dāng)家作主有助于激發(fā)活力，依法治國是為更好保障秩序，三者結(jié)合起來正是權(quán)威、活力與秩序的統(tǒng)一，與“三者有機(jī)統(tǒng)一”的規(guī)律性認(rèn)識是一致的。從制度建設(shè)看，黨的二十屆三中全會(huì)主要從民主與團(tuán)結(jié)兩個(gè)維度上提出了相應(yīng)改革要求：堅(jiān)持好、完善好、運(yùn)行好人民代表大會(huì)制度，健全協(xié)商民主機(jī)制，健全基層民主制度，完善大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局等。發(fā)展全過程人民民主要求廣泛參與，意味著“多”，即多樣利益博弈、差異訴求表達(dá)等；也要求實(shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)，意味著“一”，即在利益結(jié)構(gòu)、價(jià)值觀念等多元化條件下達(dá)成最SdRHFGZiFoLbnZwWgVX7fA==大公約數(shù)、畫出最大同心圓。結(jié)合起來，正是“多”與“一”的統(tǒng)一，展現(xiàn)了全過程人民民主的特質(zhì)。例如，完善人大協(xié)商，是健全協(xié)商民主機(jī)制的重要方面，也是完善人大制度的主要內(nèi)容，要求健全人大議事規(guī)則和論證、評估、評議、聽證制度；完善和發(fā)展好中國新型政黨制度，既是完善大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局的內(nèi)容，也是推進(jìn)政黨協(xié)商、健全協(xié)商民主制度體系的要求，還有助于改進(jìn)黨對人大工作領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，以更好支持和保證人民當(dāng)家作主。

二要更加注重突出重點(diǎn)。馬克思主義認(rèn)為，在歷史變遷的合力體系中，“經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)是最強(qiáng)有力的、最本原的、最有決定性的”，所以經(jīng)濟(jì)體制改革仍然是進(jìn)一步全面深化改革整體布局的重點(diǎn)，但它必然會(huì)對政治體制改革形成“牽引”作用，促進(jìn)完善全過程人民民主制度體系。例如，堅(jiān)持和落實(shí)“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”的改革，要求保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)；健全宏觀調(diào)控體系，要求健全專家參與公共決策制度；等等。這些改革涉及政府與市場、與社會(huì)、與公民的關(guān)系，事關(guān)人民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各方面權(quán)利，體現(xiàn)了全過程人民民主“全覆蓋”的制度特點(diǎn)。黨的二十屆三中全會(huì)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦發(fā)展全過程人民民主，提出了這一制度體系改革的重點(diǎn)任務(wù)。例如，針對人大履職的非平衡性尤其是監(jiān)督剛性短板，提出要健全人大對“一府一委兩院”監(jiān)督制度，完善監(jiān)督法；針對近年來一些地方國有資產(chǎn)流失、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加問題，要求強(qiáng)化人大預(yù)算決算審查監(jiān)督和國有資產(chǎn)管理、政府債務(wù)管理監(jiān)督，這也是深化國資國企改革，完善管理監(jiān)督體制機(jī)制的內(nèi)容；針對人民政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)效問題，提出完善人民政協(xié)民主監(jiān)督機(jī)制的改革要求；針對協(xié)商成果運(yùn)用的弱項(xiàng)，提出健全協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，完善協(xié)商成果采納、落實(shí)、反饋機(jī)制；針對民族團(tuán)結(jié)問題，提出制定民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法，健全筑牢中華民族共同體意識制度機(jī)制，增強(qiáng)中華民族凝聚力；等等。這些改革舉措可謂是扼住了關(guān)鍵、抓住了重點(diǎn)。

三要更加注重改革實(shí)效。改革從來都不是“為改而改”?！耙獔?jiān)持以人民為中心，把為人民謀幸福作為檢驗(yàn)改革成效的標(biāo)準(zhǔn)，讓改革開放成果更好惠及廣大人民群眾。”健全全過程人民民主制度體系，要堅(jiān)持人民主體地位，適應(yīng)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化促生的人民日益增長的民主、法治剛性需求，將改革與社會(huì)進(jìn)步、國家發(fā)展結(jié)合起來，與人民的民主獲得感、安全感、幸福感更好貫通起來。尤其是，“在中國社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦”。比較而言，協(xié)商民主作為實(shí)踐全過程人民民主的重要形式，對于解決人民需要解決的問題具有獨(dú)有優(yōu)勢和整體效應(yīng)。因此，黨的二十屆三中全會(huì)圍繞健全協(xié)商民主機(jī)制提出了一系列改革舉措，要求完善協(xié)商民主體系，豐富協(xié)商方式，健全政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商制度化平臺，加強(qiáng)各種協(xié)商渠道協(xié)同配合。作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)要更好發(fā)揮作用，必須健全深度協(xié)商互動(dòng)、意見充分表達(dá)、廣泛凝聚共識的機(jī)制，加強(qiáng)反映社情民意、聯(lián)系群眾、服務(wù)人民機(jī)制建設(shè)等。作為協(xié)商民主體系重要方面，基層協(xié)商有助于在社會(huì)日益多元化、差異化條件下達(dá)成人民意愿的最大公約數(shù)，以解決基層治理的堵點(diǎn)問題、影響公平正義的熱點(diǎn)問題、人民群眾遇到的急難愁盼問題、安全與發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)問題。因此，要圍繞發(fā)展所需、順應(yīng)民心所向，完善基層民主制度體系和工作體系，拓寬基層各類組織和群眾有序參與基層治理渠道，完善辦事公開制度等。這也是新時(shí)代改進(jìn)黨的群眾工作的新要求、新形式。

作者上官酒瑞系中共上海市委黨校教授；劉寬仁系中共上海市委黨校碩士研究生

責(zé)任編輯：雙艷珍