兩年前，龐鵬通過公務員考試考進四川攀枝花市仁和區(qū)綜合行政執(zhí)法局。他曾在云南省高級人民法院刑事審判庭當過書記員，對法律法規(guī)相對熟悉，于是被安排處理一些普通程序行政處罰案件。

“綜合行政執(zhí)法人員就是大家說的城管，我本來以為就是跟小攤小販打交道，但其實市政基礎、園林、環(huán)境衛(wèi)生、違建治理等也在我們的工作范圍內(nèi)?！饼孂i告訴廉政瞭望·官察室記者，攀枝花市仁和區(qū)綜合行政執(zhí)法局有400多項行政處罰權，涉及面很寬，對于一線執(zhí)法人員來說要一邊工作一邊學習。

在行政學研究中，有人將這些基層人員稱為“街頭官僚”，作為政府龐大體系里的“螺絲釘”，他們既是政策執(zhí)行鏈條上的終端元件，也是公共秩序的直接維護者。也有專家形象地比喻：制定一部法律也許只需要10個人，但執(zhí)行一部法律卻要有10萬人，去面對處理1000萬人，街頭官僚就處于這個鏈條的中間環(huán)節(jié)。街頭官僚既包括村、社區(qū)干部，窗口類公務員、網(wǎng)格員等主要提供公共服務的人員，也包括公安交警、市場監(jiān)管、綜合治理等執(zhí)法類公務員。

執(zhí)法：從一律不準到包容審慎

上午8∶30，龐鵬開啟了一天的工作。10月25日，他一到辦公室就和另一名同事外出開展建筑垃圾巡查?！拔覀兺獬鰣?zhí)法至少要兩人同行。”龐鵬介紹，他們這一天的任務是巡查可能產(chǎn)生違規(guī)傾倒建筑垃圾的場所，尤其是工地。每到一處，龐鵬和同事都要拍照留痕。即使沒有發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，他們也要向所到場所的有關負責人宣傳城市建筑垃圾管理規(guī)定。？

鐘義從事這項工作的時間比龐鵬長，他在某縣級市的綜合行政執(zhí)法中隊做了7年執(zhí)法隊員，即便如此，每次開展巡查工作前他都覺得面臨考驗。

早上7點，鐘義就要上路巡查。作為一線執(zhí)法中隊的一員，他的工作時間比龐鵬這類主要負責辦案的工作人員更早。路邊的流動商販，街口正在施工的建筑工地，整排的房屋立面，平整的人行路面，村里已責令停工的違法建設等等，這些都是他的巡查目標。

2017年底，全國綜合行政執(zhí)法體制改革后，原來由多個部門行使的城市規(guī)劃、市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市政、公用事業(yè)管理、市政公用工程建設安全和質(zhì)量監(jiān)督管理、環(huán)境保護、工商行政、公安交通等方面的行政處罰權及相關的行政監(jiān)督檢查、行政強制職權逐漸集中交由城管部門統(tǒng)一行使。相對集中行使行政處罰權，本質(zhì)上是行政機關職責的橫向轉(zhuǎn)移。執(zhí)法事項增加，執(zhí)法范圍擴大給鐘義提出了更高的要求。鐘義坦言：“機構變革是大勢所趨，作為基層一線工作者，我們要適應新變化，哪里需要哪里搬?！?/p>

成都市城市管理行政執(zhí)法總隊隊長劉踐向記者介紹，隨著城市管理執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變，這些年，在市容秩序管理這一方面，已從過去的“一律不準”逐漸過渡到包容審慎，更注重人性化執(zhí)法?！澳壳?，很多單位都在推行包容審慎的執(zhí)法理念，更注重柔性執(zhí)法?！?/p>

擁有“宇宙局”稱號的市場監(jiān)管局是2018年國家機構改革時，由工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局合并而成的機構，同時還吸收了商務、鹽務、知識產(chǎn)權、物價等領域部分執(zhí)法職能。改革后的市場監(jiān)管局業(yè)務領域涉及到了衣食住行等方方面面。

近兩年，成都市市場監(jiān)管局做出了一個“爆款”網(wǎng)絡執(zhí)法短視頻節(jié)目——“你點我查”。工作人員景贏化名“督哥”開啟“探店”之路，奶茶店、火鍋店、菜市場……他們出其不意地出現(xiàn)在一些餐廳后廚，進行衛(wèi)生檢查，遇到不符合標準的還會現(xiàn)場開出處罰，網(wǎng)友從短視頻中能直觀看到市場監(jiān)管局的執(zhí)法過程。

景贏曾在節(jié)目中突擊檢查過一家缽缽雞店，并發(fā)現(xiàn)不合規(guī)情況。得知店面問題被曝光后，店主非常積極地配合整改，于是“你點我查”還專門跟進拍攝了他們的整改情況?！拔覀兊谋O(jiān)管并非刻板生硬的，店主的配合程度也會影響他所受行政處罰的力度?！本摆A告訴記者。

不久前，龐鵬處理的一起施工噪音污染案件的罰款也從2萬多元下調(diào)到1.5萬元。“這是考慮到這個施工單位是個小微企業(yè)，承接的工程量小，且屬于初次違法。類似的情況還有很多，總的來說就是我們在對違法對象進行處罰時會根據(jù)當事人的實際情況綜合考量處罰力度?！?/p>

服務：既講策略也講人情

“部分老百姓對城市管理工作不理解，甚至存在敵意，所以我們在日常執(zhí)法中會更注意執(zhí)法程序的規(guī)范性，溝通交流的文明度?！饼孂i說，綜合行政執(zhí)法的規(guī)章制度明確了執(zhí)法人員在開展工作中，服務意識要占70%，管理占20%，處罰只有10%。

如果說街頭官僚中的執(zhí)法人員還擔負三成的管理與處罰職責，那么以社區(qū)網(wǎng)格員為代表的主要提供公共服務的人員，做的則是100%的服務工作。

10月24日下午3點，李萍在成都天府新區(qū)華陽街道海昌路地鐵站附近的商鋪巡訪。作為南山社區(qū)的一名網(wǎng)格員，她要負責轄區(qū)內(nèi)的安全隱患、人防信息采集、商戶巡查、燃氣安全問題排查、鄰里矛盾糾紛調(diào)解等工作。？“一日雙巡是我們的常規(guī)工作，網(wǎng)格劃分是根據(jù)人口數(shù)量來的，我負責的小區(qū)常住人口兩千余人，一些人口更多的小區(qū)可能需要兩到三名網(wǎng)格員來負責?！?/p>

網(wǎng)格員工作中最常見的便是解決居民與物業(yè)公司的矛盾，李萍也不例外?！靶^(qū)公共衛(wèi)生問題、電梯維保問題、井蓋松動現(xiàn)象……我們每天面臨的都是這些瑣碎細小的事情。網(wǎng)格員要盡力做好群眾情緒安撫，并向上級匯報問題。”

李萍在與居民的溝通中總結(jié)出一套工作方法。比如前不久小區(qū)里一名阿姨的房屋漏水了，但由于她本人并未居住在小區(qū)，李萍承擔督促樓上業(yè)主解決漏水問題的工作?！凹词刮颐刻於荚谧龆酱俸蛥f(xié)調(diào)工作，并時刻拍照給那名阿姨看，但她依然很焦慮，每天從早到晚給我打電話?！崩钇颊f，有一些電話她會選擇冷處理一下，先不接，等阿姨情緒緩和一點再回過去。“對不同的群眾有不同的溝通方式，面對情緒容易激動的居民，不能和他們硬碰硬，講求一個以柔克剛。對于情緒控制能力強的居民來說，也很難突破他們的防備界限，所以直接和他們講政策更有效率?！?/p>

網(wǎng)格員不僅需要熟知轄區(qū)居民信息，還要具有成熟的群眾工作能力。只有這樣，公安、市場監(jiān)管、綜合行政的執(zhí)法人員才能夠在政策執(zhí)行中、公共服務中有針對性地開展工作。

前不久，市場監(jiān)管局要統(tǒng)計轄區(qū)內(nèi)的藥店數(shù)量，相關工作人員找到李萍后，她在心里盤算了一下就報上數(shù)據(jù)，“比市場監(jiān)管局統(tǒng)計的數(shù)目多一個，因為半個月前我巡查時發(fā)現(xiàn)小區(qū)背面街道新開了一家藥店?！崩钇几嬖V記者，轄區(qū)里每當有新店鋪籌備開業(yè)，她就會去轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，了解情況。

群眾工作能力是在關心群眾、服務群眾并獲取群眾信任支持中生成的。“不管有事沒事，我都會去物業(yè)辦公室和商鋪跟他們分享一些社區(qū)情況，慢慢地大家就會建立起信任關系。他們向我反映的問題，我也會及時幫大家解決，所以網(wǎng)格員與轄區(qū)內(nèi)的服務對象之間屬于一種相互協(xié)助的關系。毋庸置疑，我們是政府與群眾之間聯(lián)系互動的橋梁紐帶。”李萍說。

考核：不重數(shù)量而看質(zhì)量

3年前，內(nèi)蒙古部分地區(qū)交警為完成罰款任務對過往貨車司機隨意罰款的事情曾在網(wǎng)絡上引發(fā)過熱議。

在央視《東方時空》的節(jié)目畫面中，一名貨車司機說：“攔下來啥也沒說就讓出示行駛證駕駛證。我把證件遞給人家，就開了一個罰款單。這都習慣了。”

國務院第八次大督查第五督查組了解到，內(nèi)蒙古自治區(qū)公安部門對各盟市公安局道路交通事故預防“減量控大”工作完成情況進行考核、排名、通報，并對查處違法違規(guī)行為的次數(shù)做出最低數(shù)量要求。部分基層交管部門為完成罰款次數(shù)的任務，以“未按規(guī)定使用安全帶”“未按規(guī)定與前車保持必要的安全距離”等不扣分、只罰款的事由，對過往貨車司機采取“一刀切”式罰款。

無獨有偶，山西介休交警為無違法司機開具罰單，自稱是為“趕任務”，保證“罰一次管三個月”的事件也曾引發(fā)輿論。

一名在市場監(jiān)管局工作多年的干部也向記者透露，一些執(zhí)法人員在辦理經(jīng)營過期食品案件時，如發(fā)現(xiàn)店內(nèi)在售數(shù)量不多的過期食品，有的執(zhí)法人員會認為情節(jié)輕微不予處罰，有的執(zhí)法人員又認為需要給予一定的處罰，便處以5萬元罰款，“0元和5萬元，均在執(zhí)法人員一念之間”。

比如前幾年，陜西榆林市高新區(qū)某超市曾出售4板過期酸奶，案值約60元，在給消費者退貨后被舉報，后被屬地市場監(jiān)管局罰款2萬元。而就在同一年的上半年，榆陽區(qū)市場監(jiān)管局也曾查獲轄區(qū)某超市涉嫌售賣過期螺螄粉，但僅對過期螺螄粉做沒收處理，未做其他處罰。這名市場監(jiān)管局干部介紹，在食品安全領域，過去一些地方的有關部門存在以辦案數(shù)量和罰款規(guī)模進行考核的現(xiàn)象?！敖鼛啄?，這一現(xiàn)象有所改善，執(zhí)法人員對于有違法行為特別是輕微違法、初次違法的市場主體，不過度懲罰?！?/p>

“幾年前，部分地區(qū)確實存在為了完成罰款次數(shù)任務而亂開罰單的現(xiàn)象，但這樣的考核現(xiàn)在不存在了，亂開罰單的現(xiàn)象越來越少?！编嵟d是某市交警支隊的一名警員，他告訴記者，現(xiàn)在仍有部分人對交警罰款存在誤解，認為交警開罰單能從中抽取提成或者認為罰單“成果”與交警績效掛鉤。

“我們現(xiàn)7LKZZqa05HRvX1GNwDGNLw==在頭疼的是怎么完成執(zhí)法質(zhì)量考核。”趙鵬是東部沿海地區(qū)一名主辦法治工作的派出所民警，他告訴記者，派出所每年會統(tǒng)計打擊處理犯罪的數(shù)量，但從未有過數(shù)字目標?！稗k案數(shù)量并不影響我們的績效，而執(zhí)法質(zhì)量得分直接與績效掛鉤?！壁w鵬說，所謂執(zhí)法質(zhì)量就是看出警過程是否有瑕疵，案件辦理中是否存在問題，然后由上級機關負責這項工作的同事進行打分。

為了規(guī)避執(zhí)法人員手中的自由裁量權帶來的一些不利因素，2021年新修改的《中華人民共和國行政處罰法》中增加了行政處罰裁量基準，規(guī)范行使行政處罰裁量權的內(nèi)容。2022年8月，國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步規(guī)范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》，其中專門提到：“堅決避免亂罰款，嚴格禁止以罰款進行創(chuàng)收，嚴格禁止以罰款數(shù)額進行排名或者作為績效考核的指標?！?/p>

“在我國，執(zhí)法人員的自由裁量權是愈發(fā)收緊和規(guī)范的?！蹦铣涫泄簿纸煌ň熘ш犞睂偃箨牳贝箨犻L林立告訴記者，現(xiàn)在交通執(zhí)法人員的自由裁量權極其有限?！氨热鐚τ诰岂{人員的處罰裁量，駕駛?cè)搜褐械木凭看笥诘扔?0毫克/100毫升、小于80毫克/100毫升的行為是飲酒駕駛，處罰1000元到1900元，但現(xiàn)在的處罰標準中在該區(qū)間內(nèi)還進行了細分?！绷至⒔榻B，20—40毫克/100毫升罰款1000元至1300元，40—60毫克/100毫升罰款1300元至1600元，60—80毫克/100毫升罰款1600元至1900元，“也就是說，交警自由裁量的區(qū)間從900元變成了300元?！?/p>

“我們屬于‘末端執(zhí)法’，做什么、怎么做都由上級制定的考核辦法決定?！蹦呈谐鞘泄芾硇姓?zhí)法局局長向廉政瞭望·官察室記者坦言，“像我們這些在一線和老百姓打交道的執(zhí)法人員畢竟隊伍龐大、人數(shù)眾多，有上升空間的極其有限，大部分人還是立足于做好基層治理體系中的一顆‘螺絲釘’?！保☉茉L者要求，文中部分人物為化名）