摘要：隨著國家建筑行業(yè)市場的不斷發(fā)展，工程總承包模式在建筑領(lǐng)域的應(yīng)用在大規(guī)模增加。相比傳統(tǒng)的施工總承包模式，從項目立項、可行性研究、初步設(shè)計、招投標、項目管理、竣工驗收等全過程環(huán)節(jié)，管控重點都在發(fā)生變化。本文將重點分析工程總承包模式下招標管控工作，包括前期招標準備與策劃、招標文件編制、合同履約等，希望為工程總承包項目在招標管理階段的工作提供一定的參考。

關(guān)鍵詞：工程總承包；招標管控；合同履約

DOI：10.12433/zgkjtz.20242212

工程總承包是國際通行的建設(shè)項目組織實施模式，近年來，隨著國家建筑市場的不斷發(fā)展，參考借鑒FIDIC條件，工程總承包模式在建筑領(lǐng)域的應(yīng)用越來越廣泛。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委于2019年聯(lián)合制定《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》，其目的在于為企業(yè)提供工程總承包模式法律層面的指導(dǎo)及規(guī)范性文件，強化對工程總承包項目的管理，優(yōu)選工程總承包單位，同時也是為了加強對項目風(fēng)險的全過程監(jiān)控，有效防范建設(shè)風(fēng)險。

一、工程總承包項目

工程總承包是指總承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程設(shè)計、采購、施工或者設(shè)計、施工等階段實行總承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責(zé)的工程建設(shè)組織實施方式，根據(jù)項目執(zhí)行經(jīng)驗，一般工程總承包項目采用以下兩種形式組織：

（1）交鑰匙總承包方式（EPC）?？偝邪鼏挝话凑蘸贤s定對工程建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工、試運行等實行全過程承包，總承包單位最終向建設(shè)單位提交一個符合招標要求、滿足使用功能、具備使用條件的工程項目，即進行設(shè)計—施工—設(shè)備采購一體化招標。

（2）設(shè)計—施工總承包方式（DB）?？偝邪鼏挝话凑蘸贤s定，承擔(dān)工程項目設(shè)計和施工，包括工程所需的建筑材料和施工設(shè)備的采購（合同約定項目單位自行采購的除外），并對承包工程的質(zhì)量、安全、工期、造價全面負責(zé)。建設(shè)單位涉及到機電設(shè)備的采購及安裝工程，由建設(shè)單位根據(jù)國家建設(shè)法規(guī)有關(guān)規(guī)定另行采購，即進行設(shè)計—土建施工一體化招標。

二、工程總承包的招標管理

（一）前期招標準備與策劃

建設(shè)單位應(yīng)結(jié)合項目地政策制度、營商環(huán)境、工期要求、自身管理能力和項目實際情況等，綜合考慮是否采用工程總承包模式。

1.提前調(diào)研項目建設(shè)地屬地化政策，當(dāng)?shù)卣欠癯雠_鼓勵實施工程總承包的相關(guān)政策和制度，優(yōu)先考慮營商環(huán)境良好，并在后續(xù)項目執(zhí)行中給予備案、審批等環(huán)節(jié)能夠開通綠色通道的建設(shè)地。目前很多省份陸續(xù)出臺鼓勵實施工程總承包的政策和制度，例如，山東省鼓勵項目以工程總承包模式進行招標，對實行工程總承包的項目，通過開辟綠色審批通道、調(diào)減農(nóng)民工工資保證金比例、增加評優(yōu)評獎指標、加大信貸支持等措施，實施正向激勵；海南省從2022年9月開始，陸續(xù)發(fā)布了《海南省房屋建筑和市政工程工程總承包（EPC）招標文件》范本及《海南省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理實施細則》，鼓勵房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目在海南全省行政區(qū)域內(nèi)實施工程總承包發(fā)包，同時為進一步優(yōu)化招投標營商環(huán)境，推動建筑業(yè)高質(zhì)量健康發(fā)展，從2022年3月開始在全省范圍內(nèi)試點推行“評定分離”，工程總承包和評定分離模式近期在海南省得到了地方主管部門的大力支持。此外，還需重點關(guān)注的是，雖然全國絕大多數(shù)省市都有針對開展工程總承包項目的省級住建部門發(fā)布的制度和要求，但是因為項目屬地化管理原則，很多在縣一級監(jiān)管單位監(jiān)管，部分屬地監(jiān)督單位存在以各類理由不配合開展工程總承包項目備案及監(jiān)管的情況，因此，建議在選定工程總承包項目試點單位前，建設(shè)單位聯(lián)合招標代理機構(gòu)，提前與項目地住建局、公管辦、管委會等監(jiān)督單位落實項目地是否具備開展工程總承包招標的條件，為后續(xù)項目實施提前做好準備。

2.重視可行性研究成果文件。一般工程總承包模式在可研階段要進行初步可行性研究與詳細可行性研究兩個階段。建設(shè)單位在選擇委托編制可研報告的咨詢單位前應(yīng)充分調(diào)研，優(yōu)先考慮具有較強設(shè)計能力的單位，初步可行性研究階段，主要論證項目總圖布局、工藝路線和倉型選擇等內(nèi)容，提出初步可行性研究報告。初步可行性研究經(jīng)審定后，由建設(shè)單位依據(jù)國家建設(shè)法規(guī)和審定的總圖布局等，向當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)管理部門辦理規(guī)劃及報建手續(xù)。在詳細可行性研究階段，根據(jù)初步可行性研究審定內(nèi)容，深化可行性研究各項內(nèi)容，并組織實施項目詳細地質(zhì)勘察、樁基工程試樁等前期工作，詳細可行性研究報告一般要求咨詢單位按照施工總承包模式下的初步設(shè)計深度編制，項目投資估算細化到初步設(shè)計概算深度，細化總圖布局、建設(shè)標準、具體做法等細節(jié)，確保項目使用功能要求清晰、建設(shè)內(nèi)容完整、建設(shè)做法明確。

3.建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟、建設(shè)條件完善，選擇前期具有相關(guān)建設(shè)經(jīng)驗及造價數(shù)據(jù)信息的項目。工程總承包模式在招標階段設(shè)計圖紙如果深度不夠，會導(dǎo)致發(fā)包人要求及模擬工程量清單存在不足。因新建項目前期可參考數(shù)據(jù)不足，針對此方面可考慮在項目地擴建項目，借助之前項目經(jīng)驗及質(zhì)量及造價等方面數(shù)據(jù)，可了解后續(xù)項目建設(shè)的參數(shù)及情況，在招標階段有極大的幫助。

4.工期要求緊張的項目。項目采用工程總承包模式，可以實現(xiàn)“邊設(shè)計邊施工”，極大程度上縮短項目建設(shè)工期，對于工期要求緊張的項目，可以重點考慮采用此模式。

5.異議投訴及各地營商環(huán)境情況。鑒于全國各地的營商環(huán)境不同及工程建設(shè)項目的特殊性，前期部分區(qū)域在采用傳統(tǒng)施工總承包模式的時候，在施工招標階段惡意投訴情況較多，會嚴重影響項目進度。據(jù)以往項目經(jīng)驗，以工程總承包模式進行招標的項目，如考慮以設(shè)計單位作為牽頭方，最終參與到項目的投標單位家數(shù)相對少很多，異議投訴較少，故在考慮選擇工程總承包項目時，可以考慮前期異議投訴較多的地區(qū)采用工程總承包模式招標，投標單位減少的同時進一步減少圍標串標的情況，同時在很大程度上可以減少異議投訴，保證項目的進度。

（二）招標文件條款設(shè)置

1.在招標文件中首先應(yīng)明確項目建設(shè)總體要求，建設(shè)內(nèi)容應(yīng)符合該項目詳細可行性研究報告批復(fù)相應(yīng)內(nèi)容，不得擅自變更主要建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標準、工藝路線和總圖布局等主要內(nèi)容。在詳細可研深度的基礎(chǔ)上，建議根據(jù)項目招標范圍及要求，編制盡量詳細的模擬工程量清單和最高投標限價，合理控制項目成本。

2.明確投標人資格，項目投標人必須具備與項目規(guī)模相對應(yīng)的設(shè)計資質(zhì)和施工總承包資質(zhì)；允許投標人組成聯(lián)合體進行投標，聯(lián)合體成員數(shù)量根據(jù)項目招標文件要求的企業(yè)資質(zhì)確定，另根據(jù)項目性質(zhì)，應(yīng)妥善考慮聯(lián)合體牽頭單位須具備相應(yīng)的設(shè)計資質(zhì)還是施工資質(zhì)。首先從全過程來看，設(shè)計工作是所有工程項目的出發(fā)點，設(shè)計單位具有技術(shù)主動權(quán)和主導(dǎo)權(quán)帶來的優(yōu)勢，對比仍處于勞務(wù)密集型的施工單位，設(shè)計單位作為智慧密集型企業(yè)更容易贏得建設(shè)單位信任；而施工單位具有較強的項目管理能力，在實際施工過程中解決復(fù)雜問題時，施工單位往往比設(shè)計單位更加靈活且措施有效，施工單位具有豐富的現(xiàn)場施工經(jīng)驗，清楚施工環(huán)節(jié)中需要優(yōu)化的方面，對造價更為敏感，由施工企業(yè)牽頭更有利于對項目價格的控制，在保證合理性的前提下降低項目建設(shè)成本。

3.在招標文件中加強對設(shè)計能力和設(shè)計方案的考核。在工程總承包招標投標中，設(shè)計圖紙是投標文件的重要組成部分，項目針對性很強，無法用標準投標文件替代，必須有針對性編制。設(shè)計圖紙的優(yōu)良和是否準確理解業(yè)主需求，又對于整體項目的實施具有十分重要的作用和意義。因此，應(yīng)擴大設(shè)計文件在評分辦法中的比重，重點考核設(shè)計能力和設(shè)計對本項目業(yè)主需求的理解，同時應(yīng)結(jié)合業(yè)主關(guān)注點，設(shè)置具體的評分細則。

4.進一步明確和細化發(fā)包人要求。影響工程總承包項目成敗的關(guān)鍵是明確發(fā)包人要求，發(fā)包人要求應(yīng)主要包括項目建設(shè)標準、技術(shù)要求、質(zhì)量要求、驗收要求等，一般通過設(shè)計任務(wù)書、技術(shù)規(guī)格書的形式來實施，設(shè)計任務(wù)書及技術(shù)規(guī)格書從不同的角度出發(fā)，均應(yīng)包含項目涉及到的全部專業(yè)及建設(shè)內(nèi)容，應(yīng)全面、準確、清晰。在技術(shù)規(guī)格書中，為控制項目品質(zhì)，建設(shè)單位可以將項目使用的重要材料設(shè)備設(shè)置合理的品牌推薦表，每種材料設(shè)備推薦三個以上同一檔次的品牌供投標人參考選擇。

5.防范工程總承包項目不平衡報價導(dǎo)致的后期潛在風(fēng)險。工程總承包項目通用慣例是采取總價合同，合同價格在投標人充分競爭的基礎(chǔ)上合理確定，除招標文件或者工程總承包合同中約定的調(diào)價原則外，合同價款一般不予調(diào)整。工程總承包投標階段，客觀上很難實現(xiàn)全專業(yè)圖紙施工圖深度分析，但投標報價是全專業(yè)全范圍，雖然是總價合同，因為設(shè)計單位和施工單位組成的聯(lián)合體，在項目后期結(jié)算過程中容易出現(xiàn)扯皮等情況，一旦在招標環(huán)節(jié)采用不平衡報價，后期風(fēng)險很大。為了防止不平衡報價，應(yīng)參考防范施工總承包不平衡報價的考核辦法，考核各專項工程的費用指標，從源頭上確保各專項品質(zhì)及價格的相對一致性。

6.招標時應(yīng)清楚約定合同內(nèi)及與其他合同間的工作界面，即總承包單位與二次招標事項的工作界面，避免總承包單位通過責(zé)任轉(zhuǎn)嫁至分包單位，最終讓建設(shè)單位付費。工程總承包合同與其他合同間工作界面，主要指合同內(nèi)容與其他合同出現(xiàn)工作界面重復(fù)或缺漏，以及總承包配合責(zé)任不清，從而影響合同履約及施工。對此，應(yīng)細化合同內(nèi)容，明確合同界面，在招標之前應(yīng)當(dāng)面明確工程總承包單位的工作界面，在合同中重點關(guān)注承包單位原因?qū)е碌墓て谘诱`或費用增加的結(jié)算爭議，發(fā)生不可抗力引起的雙方的費用結(jié)算爭議等，以上情形均需要在合同中約定清楚，減少后期爭議。

（三）合同履約

1.加強合同管理，減少結(jié)算爭議。工程總承包項目在招標后還要進行深化設(shè)計，在工程實施過程中難免發(fā)生較多變化，如果合同約定不清晰就很容易產(chǎn)生非常多的結(jié)算爭議。如在合同履行過程中，因非建設(shè)單位原因?qū)е碌淖兏鸬慕Y(jié)算爭議，因項目實施周期長引起承包人不能預(yù)見的人、料、機等方面價格變化的結(jié)算爭議，因非建設(shè)單位原因?qū)е碌墓て谘诱`和（或）費用增加的結(jié)算爭議，發(fā)生不可抗力引起的雙方的費用結(jié)算爭議等，以上情形均需要在合同約定中完善清楚，減少后期爭議。

2.限額設(shè)計。為避免工程總承包項目在實施過程中出現(xiàn)重大設(shè)計變更，進而導(dǎo)致合同價格出現(xiàn)調(diào)整，建議在合同中要求限額設(shè)計，即設(shè)計單位需要在限額下提出滿足工藝要求的圖紙，如增加費用不額外進行補償。

3.二次計量。工程總承包單位出具施工圖并完成施工圖審查合格后，應(yīng)委托專家以及咨詢管理機構(gòu)對施工圖設(shè)計成果進行經(jīng)濟性、耐用性、先進實用性等進行全面的審查，同時建議建設(shè)單位在此過程中引入工程造價咨詢單位，對施工圖進行二次計量，明確具體費用使用情況，方便控制整體項目投資預(yù)算。

4.嚴格控制工期。根據(jù)合同約定的工期和工期節(jié)點，分解工程進度計劃，根據(jù)工程進度計劃，要求工程總承包單位應(yīng)編制各專業(yè)、各專項設(shè)計進度計劃，按計劃組織相關(guān)工作。同時在工期方面加大懲罰力度，從源頭上把控進度。

5.增加跟蹤審計單位，加強質(zhì)量把控。隨著建設(shè)項目的全面鋪開，很多建設(shè)單位存在專業(yè)技術(shù)力量和建設(shè)經(jīng)驗不足等情況，尤其是在招標前期以及項目后期結(jié)算環(huán)節(jié)，通過增加跟蹤審計單位，進一步加強項目單位建設(shè)力量，增加項目審核及把控環(huán)節(jié)，在進一步保障項目合規(guī)的同時，提高項目建設(shè)質(zhì)量。

四、結(jié)束語

在我國市場經(jīng)濟不斷發(fā)展進步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)升級的大環(huán)境下，與國際接軌的工程總承包模式健康、有序、合理發(fā)展，有利于更好地推動設(shè)計、采購、施工的深度融合。工程建設(shè)項目單位首先應(yīng)從強化招標管理工作著手，優(yōu)選出合格的工程總承包單位，保證工程總承包項目順利實施。工程總承包模式能夠推升國家建筑市場行業(yè)的整體質(zhì)量，提高工程效益以及社會效益，為我國建筑市場的繁榮穩(wěn)定做出貢獻。

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