摘 要：公共數(shù)據(jù)信托是公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理與公共數(shù)據(jù)治理的新興模式，是我國(guó)公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)的創(chuàng)新實(shí)踐探索。公共數(shù)據(jù)委托方以所持有公共數(shù)據(jù)的部分或全部權(quán)利與權(quán)益設(shè)立信托，依托信托的法律功能與金融功能破解公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的數(shù)據(jù)確權(quán)、交易信任與利益分配等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)安全與增值性開(kāi)發(fā)利用雙重目標(biāo)，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)由資源化到資產(chǎn)化再到資本化的價(jià)值生成。對(duì)中國(guó)式公共數(shù)據(jù)信托化有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式的深入探究既是對(duì)當(dāng)前公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)、數(shù)字治理、數(shù)字中國(guó)、數(shù)據(jù)財(cái)政建設(shè)等重大熱點(diǎn)理論問(wèn)題的回應(yīng)，也為當(dāng)下公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)開(kāi)展公共數(shù)據(jù)信托實(shí)踐探索提供參考和指引，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)以公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)引領(lǐng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化培育，釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值，賦能數(shù)字政府建設(shè)、數(shù)字治理與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)；授權(quán)運(yùn)營(yíng)；公共數(shù)據(jù)信托；數(shù)據(jù)財(cái)政；數(shù)字治理

中圖分類(lèi)號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2024）09-0075-08

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2024.09.008

一、問(wèn)題的提出

隨著數(shù)據(jù)資源在數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、數(shù)字治理與數(shù)字中國(guó)建設(shè)中戰(zhàn)略性地位的日益凸顯，體量大、價(jià)值高、權(quán)威而又敏感的公共數(shù)據(jù)資源的賦能效應(yīng)實(shí)現(xiàn)已成為理論與實(shí)務(wù)研究的重要關(guān)切。如何在確保數(shù)據(jù)隱私與安全的前提下激活、釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)與持續(xù)發(fā)展提供新動(dòng)能成為做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要命題。《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕51號(hào)）提出要“探索開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)”，《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“數(shù)據(jù)二十條”）提出的公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制則進(jìn)一步為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)按下加速鍵。自《公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)方案》（國(guó)辦函〔2020〕29號(hào)）啟動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)工作以來(lái)，全國(guó)已有20多個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市，以下簡(jiǎn)稱(chēng)省份）陸續(xù)設(shè)立了以數(shù)據(jù)集團(tuán)公司或數(shù)據(jù)科技公司為主的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)建設(shè)主體，并開(kāi)展了豐富的創(chuàng)新實(shí)踐探索。

當(dāng)前我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)雖然已積累一定的經(jīng)驗(yàn)，但仍面臨諸多共性困難和挑戰(zhàn)。例如，由于公共數(shù)據(jù)的敏感性，持有公共數(shù)據(jù)的政府部門(mén)為規(guī)避承擔(dān)國(guó)家與個(gè)人隱私保護(hù)及數(shù)據(jù)安全責(zé)任而“不愿”授權(quán)或“不敢”授權(quán)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)紅利基本由數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)商獨(dú)占的利益分配格局進(jìn)一步削弱了政府部門(mén)參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的積極性（任江和李文璐，2024）[1]。為破解公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的這一制度困境，學(xué)界開(kāi)始探索將域外數(shù)據(jù)信托理論與實(shí)踐引入我國(guó)公共數(shù)據(jù)治理（任江和李文璐，2024；辛苑，2024）[1，2]，實(shí)踐中也陸續(xù)出現(xiàn)以“中誠(chéng)信托數(shù)據(jù)資產(chǎn)1號(hào)財(cái)產(chǎn)權(quán)信托”“杭工信·數(shù)金晟1號(hào)數(shù)據(jù)信托”等為代表的數(shù)據(jù)信托項(xiàng)目。

國(guó)內(nèi)外數(shù)據(jù)信托理論與實(shí)踐的創(chuàng)新發(fā)展為深入探究數(shù)據(jù)信托與我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的耦合機(jī)制、構(gòu)建具有普適性的中國(guó)式公共數(shù)據(jù)信托運(yùn)作框架與實(shí)踐路徑提供了借鑒?；诖?，本文在廓清相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐樣態(tài)，剖析公共數(shù)據(jù)信托耦合我國(guó)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的內(nèi)在機(jī)理，構(gòu)建適配于我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式的公共數(shù)據(jù)信托基本運(yùn)作架構(gòu)與實(shí)踐路徑，以發(fā)揮公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)在我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化進(jìn)程中的引領(lǐng)作用，挖掘與釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值，賦能數(shù)字政府建設(shè)、數(shù)字治理與數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

二、國(guó)內(nèi)外公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐現(xiàn)狀

（一）公共數(shù)據(jù)的概念內(nèi)涵與特點(diǎn)

1. 公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵。目前，公共數(shù)據(jù)這一概念雖然在國(guó)內(nèi)多項(xiàng)政策法規(guī)中均有提及，但尚未從國(guó)家層面形成統(tǒng)一的內(nèi)涵界定。地方層面上，深圳、上海、浙江、廣東等地出臺(tái)的公共數(shù)據(jù)管理相關(guān)條例與辦法等均是從數(shù)據(jù)來(lái)源角度出發(fā)，將公共數(shù)據(jù)界定為公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)“在管理公共事務(wù)或提供公共服務(wù)中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)”①?！蛾P(guān)于加強(qiáng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)資〔2023〕141號(hào)）對(duì)公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵的界定與各省市層面政策文件保持一致，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步將由公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)“持有或控制”且“預(yù)期能夠產(chǎn)生管理服務(wù)潛力或帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益流入”的公共數(shù)據(jù)資源界定為公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)。

學(xué)界與實(shí)務(wù)界中多存在對(duì)公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)等相關(guān)概念的混用。比較公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)，政務(wù)數(shù)據(jù)中只有部分?jǐn)?shù)據(jù)屬于公共數(shù)據(jù)。根據(jù)中國(guó)通信標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)大數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)委員會(huì)（CCSA TC601）對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)內(nèi)涵的界定，政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)生于政府行使職能、提供公共服務(wù)以及對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行再加工處理的過(guò)程中。其中，涉及公共事務(wù)的敏感數(shù)據(jù)（如個(gè)人、企業(yè)信息）和政府在履職過(guò)程中持有的公共數(shù)據(jù)（政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)）屬于公共數(shù)據(jù)，而涉及政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行決策的敏感數(shù)據(jù)（如國(guó)家秘密、內(nèi)部文件）與涉及政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行決策的非敏感數(shù)據(jù)（內(nèi)部行政管理數(shù)據(jù)）則不屬于公共數(shù)據(jù)。比較公共數(shù)據(jù)與政府?dāng)?shù)據(jù)，二者有重合但不完全等同。狹義政府?dāng)?shù)據(jù)的來(lái)源主體通常僅局限于政府行政機(jī)關(guān)②。現(xiàn)有理論研究與實(shí)務(wù)中更多使用的是廣義政府?dāng)?shù)據(jù)的概念（張會(huì)平等，2021）[3]，如《國(guó)際開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章》中所界定的廣義政府?dāng)?shù)據(jù)不僅包含由政府部門(mén)主導(dǎo)和參與收集的政府?dāng)?shù)據(jù)，還包括具有重大公共價(jià)值的公共數(shù)據(jù)③。因此，公共數(shù)據(jù)與廣義政府?dāng)?shù)據(jù)的內(nèi)涵具有較高的重合性，理論研究與實(shí)務(wù)中對(duì)二者的等同使用也較為常見(jiàn)。但需要注意的是，廣義的政府?dāng)?shù)據(jù)中包含了政務(wù)數(shù)據(jù)，而政務(wù)數(shù)據(jù)不完全屬于公共數(shù)據(jù)，故公共數(shù)據(jù)與政府?dāng)?shù)據(jù)不能完全等同。

2.公共數(shù)據(jù)的特點(diǎn)。來(lái)自麥肯錫與國(guó)內(nèi)權(quán)威數(shù)據(jù)研究機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)測(cè)算結(jié)果一致表明我國(guó)公共數(shù)據(jù)體量占整個(gè)數(shù)據(jù)要素規(guī)模的比重已接近80%，且從數(shù)據(jù)來(lái)源主體、數(shù)據(jù)形成過(guò)程及數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景來(lái)看，公共數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)相比具有多源、權(quán)威、高價(jià)值、敏感等典型特征（鞠雪楠等，2024）[4]。其中，公共數(shù)據(jù)的多源是指在數(shù)據(jù)的收集、加工與使用的全過(guò)程中通常會(huì)涉及多方主體，由此引發(fā)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)中多重復(fù)雜的權(quán)屬關(guān)系與利益分配關(guān)系。公共數(shù)據(jù)的權(quán)威性一方面產(chǎn)生于公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)作為數(shù)據(jù)來(lái)源主體本身具有的法定公信力，另一方面則產(chǎn)生于數(shù)據(jù)主體在數(shù)據(jù)管理過(guò)程中對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的嚴(yán)格遵循。公共數(shù)據(jù)的價(jià)值性源自公共數(shù)據(jù)來(lái)自社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活的各領(lǐng)域，這決定了其具有可拓展的、極為豐富的應(yīng)用場(chǎng)景和巨大的開(kāi)發(fā)利用價(jià)值。值得注意的是，公共數(shù)據(jù)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)以數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、嚴(yán)謹(jǐn)性與權(quán)威性為必要基礎(chǔ)。此外，由于公共數(shù)據(jù)本身通常會(huì)涉及國(guó)家安全事項(xiàng)與個(gè)人隱私，尤其是經(jīng)過(guò)匯聚融合后的公共數(shù)據(jù)能夠呈現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的總體情況，因而公共數(shù)據(jù)具有較高的敏感性，需要進(jìn)行統(tǒng)一的授權(quán)與監(jiān)管以確保數(shù)據(jù)安全。

（二）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)：授權(quán)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)和特許經(jīng)營(yíng)

現(xiàn)有文獻(xiàn)將政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)定義為政府授權(quán)市場(chǎng)主體運(yùn)營(yíng)政府?dāng)?shù)據(jù)（張會(huì)平和顧勤，2022）[5]，是在保證政府?dāng)?shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上充分開(kāi)發(fā)利用政府?dāng)?shù)據(jù)的數(shù)據(jù)流通制度（胡元聰和龔家鋒，2024）[6]。參考政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的概念表述，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)可定義為公共數(shù)據(jù)管理部門(mén)授權(quán)具有專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)能力的市場(chǎng)主體運(yùn)營(yíng)公共數(shù)據(jù)，在保證公共數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上提供公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)不僅包括被授權(quán)方進(jìn)行的公共數(shù)據(jù)加工處理與價(jià)值挖掘等運(yùn)營(yíng)活動(dòng)（馬云鶴和徐舒晗，2023）[7]，還包括公共數(shù)據(jù)供給、數(shù)據(jù)交易流通、數(shù)據(jù)應(yīng)用追溯及應(yīng)用效果評(píng)估等環(huán)節(jié)（中國(guó)軟件評(píng)測(cè)中心，2022）[8]。

當(dāng)前國(guó)內(nèi)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主要采用授權(quán)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)和特許經(jīng)營(yíng)兩種模式（劉陽(yáng)陽(yáng)，2022）[9]。前者是由地方國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司作為公共數(shù)據(jù)的運(yùn)營(yíng)主體，公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)將公共數(shù)據(jù)全權(quán)授予國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司后，由國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司以全資持股或參股新公司的方式對(duì)被授權(quán)數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)發(fā)應(yīng)用和價(jià)值挖掘，從而形成“公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)—國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司—公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)公司”的嵌套架構(gòu)以完成公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)。后者則是由公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)以協(xié)議約定的方式賦予被授權(quán)主體在特定期限和范圍內(nèi)投資運(yùn)營(yíng)特定公共數(shù)據(jù)的權(quán)利，由被授權(quán)主體提供相應(yīng)數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)并獲得相應(yīng)投資運(yùn)營(yíng)收益。鑒于當(dāng)下我國(guó)公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)以國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)為核心且公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)踐受阻④，后文主要圍繞授權(quán)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)這一授權(quán)模式展開(kāi)討論。

（三）數(shù)據(jù)信托的內(nèi)涵、模式與應(yīng)用實(shí)踐

1. 數(shù)據(jù)信托的內(nèi)涵。關(guān)于數(shù)據(jù)信托（Data Trust）的概念，目前學(xué)界尚未達(dá)成一致?！秶?guó)際數(shù)據(jù)隱私法》將數(shù)據(jù)信托定義為數(shù)據(jù)主體在信托法律框架下進(jìn)行個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利委托的一種自下而上的機(jī)制。數(shù)據(jù)信托法律關(guān)系中的委托人應(yīng)當(dāng)是數(shù)據(jù)主體，同時(shí)也是信托的受益人，數(shù)據(jù)信托法律關(guān)系中的受托人必須根據(jù)信托條款對(duì)數(shù)據(jù)主體的數(shù)據(jù)實(shí)施管理以履行信義義務(wù)（Delacroix和Lawrence，2019）[10]。數(shù)據(jù)信托最早應(yīng)用于個(gè)人數(shù)據(jù)領(lǐng)域以解決個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利的失權(quán)問(wèn)題，隨后擴(kuò)展至企業(yè)數(shù)據(jù)、政府公共數(shù)據(jù)等領(lǐng)域，相應(yīng)出現(xiàn)了企業(yè)數(shù)據(jù)信托、公共數(shù)據(jù)信托的實(shí)踐應(yīng)用。歐盟《數(shù)據(jù)治理法案》首次明確提出作為第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)中介服務(wù)方在為數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)用戶(hù)間的數(shù)據(jù)交換提供中介服務(wù)時(shí)，負(fù)有對(duì)數(shù)據(jù)主體的信托責(zé)任，須以信義義務(wù)的履行確保其行為符合數(shù)據(jù)主體的最佳利益（倪楠，2023）[11]。2023年8月印度出臺(tái)的《數(shù)字個(gè)人數(shù)據(jù)保82b425c95f4a7ea3c52041b867dbb9a3護(hù)法》是全球首例搭建在信托關(guān)系上的數(shù)據(jù)保護(hù)法令，該法令使得數(shù)據(jù)信托的概念首次在法律上得到確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)信托從理論研究到立法實(shí)踐的突破。該法令將數(shù)據(jù)主體界定為數(shù)據(jù)委托人，將獲取數(shù)據(jù)并基于數(shù)據(jù)提供服務(wù)的數(shù)據(jù)控制方界定為數(shù)據(jù)受托人。

2. 數(shù)據(jù)信托的模式：美國(guó)模式與英國(guó)模式。數(shù)據(jù)信托的兩種典型模式分別是雙方主體數(shù)據(jù)信托模式和三方主體數(shù)據(jù)信托模式。前者由美國(guó)耶魯大學(xué)的杰克·巴爾金教授提出，是以美國(guó)為代表的“信息受托人”模式⑤。在該模式下，數(shù)據(jù)主體是數(shù)據(jù)信托的委托人和受益人，數(shù)據(jù)控制者作為受托人履行信義義務(wù)，數(shù)據(jù)控制者從數(shù)據(jù)主體那里所收集的數(shù)據(jù)或從處理數(shù)據(jù)過(guò)程中獲得的利潤(rùn)均構(gòu)成信托財(cái)產(chǎn)，數(shù)據(jù)主體作為受益人應(yīng)分享部分利潤(rùn)。后者由尼爾·勞倫斯提出，是以英國(guó)為代表的“第三方受托人”模式。在該模式下，由數(shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)控制者之外的獨(dú)立第三方作為受托人履行信托關(guān)系中的信義義務(wù)，為委托人的利益而管理、經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)⑥。該模式與上文提及的印度《數(shù)字個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》所構(gòu)建的三方主體信托架構(gòu)相似，《數(shù)字個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》中引入的“同意管理人”實(shí)質(zhì)上就是“第三方受托人”模式中的第三方信托機(jī)構(gòu)⑦。

3. 公共數(shù)據(jù)信托的域外應(yīng)用實(shí)踐。加拿大的公共數(shù)據(jù)信托實(shí)踐處于世界前列。加拿大《數(shù)字憲章實(shí)施法案》明確提出，以設(shè)立公共數(shù)據(jù)信托基金的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)公共數(shù)據(jù)的規(guī)范收集和安全治理，并在此基礎(chǔ)上對(duì)公共數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)最大程度地利用和價(jià)值創(chuàng)造。在這一公共數(shù)據(jù)治理模式中，負(fù)責(zé)處理公共數(shù)據(jù)的公司被設(shè)想為一個(gè)獨(dú)立的第三方信托機(jī)構(gòu)，該信托機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)隱私和安全保護(hù)的同時(shí)能夠確保數(shù)據(jù)的價(jià)值歸屬于收集數(shù)據(jù)的個(gè)人、社區(qū)、政府、行業(yè)和社會(huì)（Lau 等，2019）[12]。這種公共數(shù)據(jù)信托模式不僅著眼于公共利益，也致力于探索公共數(shù)據(jù)的商業(yè)價(jià)值（Artyushina，2020）[13]。

三、我國(guó)公共數(shù)據(jù)信托化有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)的模式構(gòu)建

（一）我國(guó)公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐樣態(tài)

當(dāng)下我國(guó)公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐中主要涉及數(shù)據(jù)供應(yīng)方、授權(quán)方、運(yùn)營(yíng)方和使用方四類(lèi)主體。其一，政府扮演公共數(shù)據(jù)供應(yīng)主體的角色。基于公共信托契約理論，公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)歸政府所有，國(guó)家受人民之托管理公共數(shù)據(jù)（衣俊霖，2022）[14]。公共數(shù)據(jù)供應(yīng)主體除了負(fù)責(zé)收集、生成和存儲(chǔ)數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)安全外，還需要持續(xù)性地定期維護(hù)和更新高度可利用且具有價(jià)值的數(shù)據(jù)資源，更新速度和更新頻率是影響公共數(shù)據(jù)質(zhì)量的關(guān)鍵因素，主要取決于各地方的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施投入水平。其二，政府將公共數(shù)據(jù)的管理授權(quán)給授權(quán)主體。我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體主要是各級(jí)數(shù)據(jù)局與數(shù)據(jù)管理部門(mén)，其負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)的匯聚、統(tǒng)一管理和監(jiān)督。授權(quán)主體既可以作為一級(jí)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行數(shù)據(jù)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)和數(shù)據(jù)資源的變現(xiàn)，也可以委托二級(jí)或三級(jí)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)商即公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體（被授權(quán)方）進(jìn)行數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)，從而為各數(shù)據(jù)商提供公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)。

我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主要有統(tǒng)一授權(quán)、分級(jí)授權(quán)及分場(chǎng)景授權(quán)三種模式（楊婕，2024）[15]。統(tǒng)一授權(quán)模式中，由省級(jí)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)作為數(shù)據(jù)授權(quán)方，各地方成立的國(guó)有全資或國(guó)有控股的數(shù)據(jù)集團(tuán)公司作為被授權(quán)方負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)的統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，形成公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)的“建管運(yùn)一體化”模式，地方實(shí)踐中主要以福建、上海為代表。分級(jí)授權(quán)模式中，先由數(shù)據(jù)管理部門(mén)將公共數(shù)據(jù)整體授權(quán)給具有國(guó)資背景的公司，由其負(fù)責(zé)所有公共數(shù)據(jù)的運(yùn)營(yíng)，再由數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)方依據(jù)不同行業(yè)或場(chǎng)景分散授權(quán)給不同行業(yè)的數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)方以開(kāi)發(fā)滿(mǎn)足場(chǎng)景需求的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)和開(kāi)發(fā)相分離，地方實(shí)踐中主要以山東濟(jì)南、湖南長(zhǎng)沙為代表。北京、浙江等地主要采用的是分場(chǎng)景授權(quán)模式，由數(shù)據(jù)管理部門(mén)區(qū)分應(yīng)用場(chǎng)景將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給運(yùn)營(yíng)主體進(jìn)行運(yùn)營(yíng)平臺(tái)建設(shè)和產(chǎn)品研發(fā)，有利于實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)與特定行業(yè)應(yīng)用的精準(zhǔn)對(duì)接，賦能相關(guān)行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

（二）數(shù)據(jù)信托與我國(guó)公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)的耦合機(jī)制

數(shù)據(jù)信托的本質(zhì)是一種可信賴(lài)的數(shù)據(jù)流通制度（夏義堃等，2022；黃京磊等，2023；姜宇，2023）[16-18]，兼具法律功能與金融功能。數(shù)據(jù)信托的法律功能體現(xiàn)在可依托信托法律架構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)中復(fù)雜權(quán)屬關(guān)系與利益分配關(guān)系的行為約束，數(shù)據(jù)信托的金融功能體現(xiàn)在通過(guò)將公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)及其預(yù)期收益打包以發(fā)售公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)證券，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)信托的融資功能（孫宏臣，2022）[19]。

1. 數(shù)據(jù)信托與公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的權(quán)利配置。明晰數(shù)據(jù)權(quán)屬配置是界定公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生與收集過(guò)程中各主體權(quán)利與義務(wù)的前提，數(shù)據(jù)確權(quán)作為世界性難題在公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域同樣存在，成為困擾公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的重要因素。數(shù)據(jù)信托架構(gòu)中，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)成為一種數(shù)據(jù)信托設(shè)立行為，公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等權(quán)能相分離均不會(huì)影響數(shù)據(jù)信托財(cái)產(chǎn)的設(shè)立與運(yùn)行，即對(duì)公共數(shù)據(jù)采用信托化運(yùn)營(yíng)后，公共數(shù)據(jù)歸屬問(wèn)題將不再是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的先決條件（任江和李文璐，2024）[1]。與此同時(shí)，數(shù)據(jù)信托制度設(shè)計(jì)本身所實(shí)現(xiàn)的在諸多信托當(dāng)事人中進(jìn)行數(shù)據(jù)分置產(chǎn)權(quán)的安排與“數(shù)據(jù)二十條”中提出的數(shù)據(jù)“持有權(quán)”“加工使用權(quán)”“產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)”的結(jié)構(gòu)性分置制度高度契合。就具體實(shí)踐而言，公共數(shù)據(jù)委托人擁有數(shù)據(jù)的持有權(quán)，以其合法持有的公共數(shù)據(jù)及相應(yīng)權(quán)益設(shè)立信托，信托機(jī)構(gòu)作為受托人擁有公共數(shù)據(jù)的加工使用權(quán)與公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)等，依據(jù)設(shè)立信托的目的，從受益人的利益出發(fā)托管、運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓數(shù)據(jù)或權(quán)益。即通過(guò)數(shù)據(jù)信托制度將數(shù)據(jù)流通關(guān)系分拆為數(shù)據(jù)持有方和數(shù)據(jù)信托機(jī)構(gòu)之間的信托關(guān)系以及數(shù)據(jù)信托機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)需求方之間的數(shù)據(jù)許可使用或數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)合同關(guān)系，借助信托法律架構(gòu)強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)委托方與數(shù)據(jù)信托機(jī)構(gòu)及數(shù)據(jù)信托機(jī)構(gòu)與數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)商之間的法律義務(wù)關(guān)系，以緩解公共數(shù)據(jù)持有方和數(shù)據(jù)控制方之間的權(quán)利不平衡。

2. 數(shù)據(jù)信托與公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的交易信任。數(shù)據(jù)信托能夠極大地緩解公共數(shù)據(jù)持有方和公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體與運(yùn)營(yíng)主體之間的“信任赤字”問(wèn)題。公共數(shù)據(jù)通常涉及國(guó)家安全與個(gè)人隱私等個(gè)人合法權(quán)益，這一敏感性特征要求公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程必須以數(shù)據(jù)安全為基本前提。持有公共數(shù)據(jù)的政府部門(mén)通常為規(guī)避數(shù)據(jù)安全、國(guó)家與個(gè)人隱私安全等責(zé)任而“不愿”授權(quán)或“不敢”輕易授權(quán)。數(shù)據(jù)信托是借助信托法的理念和制度設(shè)計(jì)進(jìn)行數(shù)據(jù)治理，基于數(shù)據(jù)信托所建立起來(lái)的公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體與運(yùn)營(yíng)主體間的信任機(jī)制與政府自上而下的監(jiān)管所形成的信任關(guān)系截然不同。關(guān)于授權(quán)主體與信托受托人之間的關(guān)系，首先，公共數(shù)據(jù)信托中嚴(yán)苛的信義義務(wù)約束有利于緩解公共數(shù)據(jù)委托人對(duì)公共數(shù)據(jù)安全的擔(dān)憂(yōu)⑧，公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體可將公共數(shù)據(jù)的靜態(tài)安全保障條款寫(xiě)入信托文件中以確立公共數(shù)據(jù)安全的絕對(duì)優(yōu)先性（任江和李文璐，2024）[1]；其次，根據(jù)《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》相關(guān)規(guī)定，資產(chǎn)管理產(chǎn)品中委托人就特定情形對(duì)受托人提出賠償請(qǐng)求的，舉證責(zé)任在受托人而非委托人，這與英美法中對(duì)受托制度適用舉證責(zé)任倒置的安排一致⑨；最后，我國(guó)《信托法》設(shè)定的對(duì)違反信義義務(wù)的歸入權(quán)制度也可以有效約束受托人行為⑩（賀小石，2022）[20]，避免受托人利用公共數(shù)據(jù)謀取私利。關(guān)于信托受托人與運(yùn)營(yíng)主體之間的關(guān)系，運(yùn)營(yíng)主體基于信托受托人的委托代理公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，確保其充分行使公共數(shù)據(jù)的加工使用權(quán)與公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)，避免公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體對(duì)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的不當(dāng)干涉。

3.數(shù)據(jù)信托與公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)的利益分配。數(shù)據(jù)信托本身具有的靈活的數(shù)據(jù)資產(chǎn)收益分配機(jī)制與“數(shù)據(jù)二十條”確立的以“誰(shuí)投入、誰(shuí)貢獻(xiàn)、誰(shuí)受益”為基本原則的數(shù)據(jù)要素收益分配制度發(fā)展目標(biāo)相契合。當(dāng)前我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收征管法律制度尚不完善（王東和羅敬蔚，2023）[21]，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的紅利基本由開(kāi)發(fā)利用者獨(dú)占，公共數(shù)據(jù)授權(quán)部門(mén)取得的授權(quán)使用費(fèi)僅能彌補(bǔ)其開(kāi)發(fā)、管理和整合公共數(shù)據(jù)資源的各項(xiàng)成本，地方政府無(wú)法直接參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)收益分配，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體的參與積極性不足，數(shù)字經(jīng)濟(jì)紅利的全民共享更無(wú)從實(shí)現(xiàn)（謝波峰和朱揚(yáng)勇，2023）[22]。借助數(shù)據(jù)信托的金融功能，公共數(shù)據(jù)信托能夠?yàn)槲腥颂峁臄?shù)據(jù)資源化、資產(chǎn)產(chǎn)品化、產(chǎn)品資本化到數(shù)據(jù)資本化和數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表等一攬子數(shù)據(jù)信托綜合服務(wù)（孫宏臣，2022）[19]，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)在公共數(shù)據(jù)資源化、資產(chǎn)化及資本化三個(gè)層面的收益分配（童楠楠等，2023）[23]。首先，雖然在公共數(shù)據(jù)資源化階段政府部門(mén)是主要的成本投入方，但作為委托方的政府部門(mén)可以通過(guò)信托受益權(quán)的轉(zhuǎn)讓獲得轉(zhuǎn)讓收益；其次，在公共數(shù)據(jù)從資產(chǎn)化到資本化的過(guò)程中，政府部門(mén)作為公共數(shù)據(jù)信托的受益人既可以獲得公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)收益，也可以獲得公共數(shù)據(jù)信托資產(chǎn)證券的融資溢價(jià)收益（任江和李文璐，2024）[1]；最后，公共數(shù)據(jù)信托所具有的長(zhǎng)期管理功能也有利于對(duì)數(shù)據(jù)授權(quán)主體和信托受托人形成長(zhǎng)期激勵(lì)效應(yīng)（姜宇，2023）[18]。

4. 數(shù)據(jù)信托與公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的培育。作為數(shù)據(jù)資源的重要組成部分，公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化定價(jià)與市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)對(duì)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、加快推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用。首先，公共數(shù)據(jù)信托有利于促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化定價(jià)。公共數(shù)據(jù)信托能夠加快公共數(shù)據(jù)權(quán)益的交易，促進(jìn)形成以公允價(jià)值方式進(jìn)行定價(jià)的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表與公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)審計(jì)。其次，以數(shù)據(jù)信托服務(wù)商、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商、交易仲裁服務(wù)商為主的功能多樣的專(zhuān)業(yè)服務(wù)中介在數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化流通交易中不可或缺（李金璞和湯珂，2023）[24]。作為第三方專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，數(shù)據(jù)信托機(jī)構(gòu)的引入有利于降低公共數(shù)據(jù)交易過(guò)程中存在的數(shù)據(jù)安全與信任風(fēng)險(xiǎn)，并通過(guò)對(duì)交易標(biāo)的及合約內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化降低交易成本。最后，公共數(shù)據(jù)信托中社會(huì)資本的引入有利于進(jìn)一步豐富當(dāng)下數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)中的參與者群體與資金來(lái)源，加速我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化建設(shè)進(jìn)程。

（三）我國(guó)公共數(shù)據(jù)信托化有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)的運(yùn)作架構(gòu)

基于前述數(shù)據(jù)信托與我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的天然契合性，構(gòu)建具有中國(guó)特色的公共數(shù)據(jù)信托化有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式既是對(duì)當(dāng)前公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)、數(shù)據(jù)財(cái)政建設(shè)等重大熱點(diǎn)理論問(wèn)題的回應(yīng)，也能夠?yàn)楫?dāng)下公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)的公共數(shù)據(jù)信托實(shí)踐探索提供參考和指引。學(xué)界普遍認(rèn)同我國(guó)可探索實(shí)踐的公共數(shù)據(jù)信托更接近于以英國(guó)為代表的“第三方受托人”模式（席月民，2021；孫瑩，2023）[25，26]，即公共數(shù)據(jù)信托中的委托方以公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體（即各地方數(shù)據(jù)局與數(shù)據(jù)管理部門(mén)）為主，數(shù)據(jù)信托機(jī)構(gòu)擔(dān)任受托人，依據(jù)數(shù)據(jù)信托協(xié)議對(duì)公共數(shù)據(jù)享有相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)與處置權(quán)利，并與符合條件的數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)方簽訂數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)協(xié)議（任江和李文璐，2024）[1]。

公共數(shù)據(jù)信托架構(gòu)下，信托機(jī)構(gòu)受托擁有對(duì)公共數(shù)據(jù)的獨(dú)立管理權(quán)和收益分配權(quán)，可由其自身或委托特定的數(shù)據(jù)服務(wù)商對(duì)相應(yīng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)用和增值，并按照信托協(xié)議對(duì)產(chǎn)生的收益進(jìn)行分配，在數(shù)據(jù)信托的設(shè)立與運(yùn)作中發(fā)揮關(guān)鍵作用。那由誰(shuí)擔(dān)任公共數(shù)據(jù)信托中的信托機(jī)構(gòu)角色？在英國(guó)的數(shù)據(jù)信托運(yùn)作實(shí)踐中，數(shù)據(jù)信托機(jī)構(gòu)主要由以英國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)研究所為代表的權(quán)威研究機(jī)構(gòu)來(lái)?yè)?dān)任。關(guān)于我國(guó)公共數(shù)據(jù)信托化有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的數(shù)據(jù)信托受托人角色，可探索以各地區(qū)數(shù)據(jù)交易所及信托公司為主體。一方面，2015年以來(lái)各地為積極推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化流通而相繼設(shè)立的數(shù)據(jù)交易所是當(dāng)前國(guó)內(nèi)開(kāi)展數(shù)據(jù)交易的主要場(chǎng)所?。基于數(shù)據(jù)交易所的中立性交易平臺(tái)角色定位以及其資源整合能力，可以探索以數(shù)據(jù)交易所作為數(shù)據(jù)受托人的試點(diǎn)，探索數(shù)據(jù)信托機(jī)制的落地。另一方面，在數(shù)字金融的時(shí)代背景下，數(shù)據(jù)信托的興起為信托業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展指明了方向。信托公司要布局?jǐn)?shù)據(jù)信托業(yè)務(wù)、參與數(shù)據(jù)信托業(yè)務(wù)創(chuàng)新，就必須提升對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)托管、賬戶(hù)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等的能力，提升自身的數(shù)據(jù)治理能力和數(shù)智科技含量，加強(qiáng)在金融科技方面的實(shí)力儲(chǔ)備。

圖1呈現(xiàn)了當(dāng)前我國(guó)公共數(shù)據(jù)有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式下進(jìn)行信托化運(yùn)作的基本架構(gòu)。在公共數(shù)據(jù)供應(yīng)主體、公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體、公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體和公共數(shù)據(jù)使用主體間存在三重委托受托關(guān)系。第一重委托受托關(guān)系是包括公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的政府部門(mén)將匯聚、整理公共數(shù)據(jù)的權(quán)力委托給各地方數(shù)據(jù)局或數(shù)據(jù)管理部門(mén)，各a8a888051088ea8a136ad8117bf4d778b555a09721ae4367ecc35162f3fdfd4c地方數(shù)據(jù)局或數(shù)據(jù)管理部門(mén)作為公共數(shù)據(jù)授權(quán)主體，以合法持有公共數(shù)據(jù)的部分或全部權(quán)益設(shè)立公共數(shù)據(jù)信托，由此成為第二重委托受托關(guān)系即信托關(guān)系中的權(quán)益委托方，地方數(shù)據(jù)交易所或信托機(jī)構(gòu)作為信托關(guān)系中的權(quán)益受托方，依據(jù)信托設(shè)立的目的，為受益人的利益托管、運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓數(shù)據(jù)或權(quán)益，由此成為第三重委托受托關(guān)系即數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的委托方。地方數(shù)據(jù)交易所或信托機(jī)構(gòu)依據(jù)數(shù)據(jù)信托協(xié)議對(duì)公共數(shù)據(jù)享有相應(yīng)的數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)與處置權(quán)利，與符合條件的數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)方簽訂數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)協(xié)議，由不同行業(yè)的數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)方進(jìn)行數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)，形成滿(mǎn)足場(chǎng)景需求的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)，最終傳導(dǎo)到作為公共數(shù)據(jù)使用主體的各數(shù)據(jù)商。例如，2023年7月廣西電網(wǎng)有限責(zé)任公司對(duì)所持有的電力數(shù)據(jù)進(jìn)行了信托化運(yùn)作嘗試，將部分電力數(shù)據(jù)以信托形式委托給中航信托和廣西電網(wǎng)能源科技公司，由中航信托作為信托受托人托管數(shù)據(jù)信托產(chǎn)品，同時(shí)由廣西電網(wǎng)能源科技公司作為共同受托人對(duì)相關(guān)電力數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)開(kāi)發(fā)。

當(dāng)前我國(guó)公共數(shù)據(jù)信托化有償授權(quán)運(yùn)營(yíng)尚處于探索中，無(wú)論在適配性制度建設(shè)還是在實(shí)踐操作中，均面臨諸多障礙與難題，有待以“數(shù)據(jù)二十條”為頂層設(shè)計(jì)構(gòu)建數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)政策體系，圍繞數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配和安全治理等方面完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，通過(guò)數(shù)據(jù)信托領(lǐng)域相關(guān)8aecb3156891238d80568724baa752a12f1245eebf0aec38c0ab9efd92d5822d立法與政策措施的不斷完善促進(jìn)我國(guó)數(shù)據(jù)信托的創(chuàng)新發(fā)展。

（一）以數(shù)據(jù)信托立法與數(shù)據(jù)保護(hù)制度協(xié)同實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)安全運(yùn)營(yíng)

數(shù)據(jù)安全與國(guó)家和個(gè)人隱私安全是開(kāi)展公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的基本前提。我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等一系列法律法規(guī)的頒布實(shí)施為國(guó)家數(shù)據(jù)安全與個(gè)人隱私提供了立法保障，2024年4月深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)布的《公共數(shù)據(jù)安全評(píng)估方法》進(jìn)一步從數(shù)據(jù)源單位出發(fā)推動(dòng)公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)落實(shí)公共數(shù)據(jù)安全要求，為公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用和流通提供保障。數(shù)據(jù)信托本身作為一種數(shù)據(jù)管理的法律結(jié)構(gòu)，能夠與現(xiàn)行數(shù)據(jù)保護(hù)制度相輔相成，更好地解決數(shù)據(jù)共享和流通中的隱私和安全問(wèn)題。但需要注意的是，公共數(shù)據(jù)信托與普通法上的信托并不完全等同，尤其是公共數(shù)據(jù)上承載的權(quán)利能否作為信托財(cái)產(chǎn)以及公共數(shù)據(jù)信托的受益人不一定是明確的群體等問(wèn)題亟須從理論研究上升到立法層面。

（二）公共數(shù)據(jù)高質(zhì)量供給是公共數(shù)據(jù)信托化運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量前提

公共數(shù)據(jù)質(zhì)量是公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化、公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)定價(jià)與入表、公共數(shù)據(jù)交易及公共數(shù)據(jù)價(jià)值釋放的必要前提。盡管我國(guó)公共數(shù)據(jù)規(guī)模龐大，但當(dāng)前國(guó)內(nèi)大數(shù)據(jù)交易所交易的數(shù)據(jù)以企業(yè)數(shù)據(jù)為主，公共數(shù)據(jù)的交易量占比很小，公共數(shù)據(jù)尚未實(shí)現(xiàn)批量化供給。除受限于各地方公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)能力、公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)政策的制定和實(shí)施進(jìn)度不一外，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高整體上阻滯了公共數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)化與資本化的進(jìn)程。繼2018年發(fā)布《信息技術(shù) 數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)》（GB/T 36344-2018）以來(lái)，貴州、杭州、北京等地陸續(xù)出臺(tái)了地方政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估規(guī)范，后續(xù)有待進(jìn)一步從數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估方法的完善、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一及評(píng)估機(jī)構(gòu)的培育等方面入手，在公共數(shù)據(jù)匯聚、治理與共享的全過(guò)程中提升可供交易的公共數(shù)據(jù)質(zhì)量水平，從而推動(dòng)公共數(shù)據(jù)信托化運(yùn)作的實(shí)施。

（三）以數(shù)據(jù)財(cái)政促進(jìn)公共數(shù)據(jù)信托收益分配的實(shí)現(xiàn)

收益與責(zé)任不對(duì)等是政府部門(mén)推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)內(nèi)生動(dòng)力不足的重要原因之一。公共數(shù)據(jù)信托收益分配機(jī)制中，政府部門(mén)對(duì)信托受益權(quán)的轉(zhuǎn)讓收益、公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)收益以及公共數(shù)據(jù)信托資產(chǎn)證券融資溢價(jià)收益的獲得需要以適配的數(shù)據(jù)財(cái)稅制度為基礎(chǔ)。政府作為公共數(shù)據(jù)的所有者，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的公共利益需要通過(guò)數(shù)據(jù)財(cái)政得以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的相關(guān)條例和政策文件中多次出現(xiàn)了“有償使用”“增加財(cái)政收入”“納入非稅收入”的提法，未來(lái)可探索設(shè)立面向公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)交易活動(dòng)的數(shù)據(jù)交易服務(wù)稅、對(duì)將公共數(shù)據(jù)要素投入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值的企業(yè)征收相應(yīng)企業(yè)所得稅等與數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相匹配的數(shù)據(jù)財(cái)稅制度，充分發(fā)揮財(cái)政在數(shù)據(jù)要素資源配置中的作用，通過(guò)數(shù)據(jù)信托收益分配機(jī)制激發(fā)政府部門(mén)參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的積極性。

（四）積極推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)與數(shù)據(jù)信托業(yè)務(wù)試點(diǎn)

就公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)而言，繼2023年12月北京頒布《北京市公共數(shù)據(jù)專(zhuān)區(qū)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法（試行）》后，浙江、江蘇、山東等地陸續(xù)出臺(tái)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)相關(guān)實(shí)施方案或管理辦法，但仍有待制定國(guó)家層面的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)與具體方案，為各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的具體規(guī)定提供統(tǒng)一指引。就數(shù)據(jù)信托業(yè)務(wù)而言，基于近年來(lái)我國(guó)在個(gè)人數(shù)據(jù)信托、電力數(shù)據(jù)信托與數(shù)據(jù)服務(wù)收益權(quán)信托等多個(gè)領(lǐng)域的深入實(shí)踐，各級(jí)金融監(jiān)管部門(mén)與數(shù)據(jù)管理部門(mén)可適時(shí)出臺(tái)配套政策支持與規(guī)范數(shù)據(jù)信托業(yè)務(wù)的開(kāi)展，并可在全國(guó)推廣成熟案例以發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，推進(jìn)我國(guó)數(shù)據(jù)信托的創(chuàng)新發(fā)展。

注：

①詳見(jiàn)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》《上海市數(shù)據(jù)條例》《浙江省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與安全管理暫行辦法》《廣東省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》等。

②如《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》中將“政府?dāng)?shù)據(jù)”定義為“行政機(jī)關(guān)在依法履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的各類(lèi)數(shù)據(jù)，包括行政機(jī)關(guān)直接或者通過(guò)第三方依法采集、管理和因履行職責(zé)需要依托政府信息系統(tǒng)形成的數(shù)據(jù)”。

③根據(jù)《國(guó)際開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章》的定義，廣義上的政府?dāng)?shù)據(jù)不僅包括國(guó)家、區(qū)域和地方政府、國(guó)際政府組織以及廣義的公共部門(mén)所掌握的數(shù)據(jù)，還包括外部機(jī)構(gòu)為政府所創(chuàng)建的數(shù)據(jù)以及掌握在外部機(jī)構(gòu)手中但與政府項(xiàng)目和服務(wù)相關(guān)并具有重大公共利益的數(shù)據(jù)。

④2023年11月和12月，湖南衡陽(yáng)市與懷化市對(duì)城市公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)進(jìn)行探索，但被相繼叫停。

⑤如2018年Alphabet的子公司Sidewalk Labs在多倫多城市振興項(xiàng)目中使用公民數(shù)據(jù)信托管理其在多倫多碼頭區(qū)智慧城市項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中收集的數(shù)據(jù)（歐陽(yáng)日輝，2023）[27]。

⑥英國(guó)的數(shù)據(jù)信托實(shí)踐主要集中在城市數(shù)據(jù)和健康數(shù)據(jù)等領(lǐng)域，融合公共和非公共數(shù)據(jù)，通過(guò)不同場(chǎng)景的數(shù)據(jù)信托機(jī)制為數(shù)據(jù)管理和服務(wù)提供支持。

⑦數(shù)據(jù)委托人可以通過(guò)同意管理人給予、管理、審查或撤回對(duì)數(shù)據(jù)受托人的同意，同意管理人仍對(duì)數(shù)據(jù)委托人負(fù)責(zé)，必須以規(guī)定的方式代表數(shù)據(jù)委托人行事，并遵守規(guī)定的義務(wù)。

⑧我國(guó)《信托法》第二十五條規(guī)定：“受托人應(yīng)當(dāng)遵守信托文件的規(guī)定，為受益人的最大利益處理信托事務(wù)。受托人管理信托財(cái)產(chǎn)，必須恪盡職守，履行誠(chéng)實(shí)、信用、謹(jǐn)慎、有效管理的義務(wù)。”

⑨《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》第九十四條規(guī)定：“資產(chǎn)管理產(chǎn)品的委托人以受托人未履行勤勉盡責(zé)、公平對(duì)待客戶(hù)等義務(wù)損害其合法權(quán)益為由，請(qǐng)求受托人承擔(dān)損害賠償責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)由受托人舉證證明其已經(jīng)履行了義務(wù)?！?/p>

⑩我國(guó)《信托法》第二十六條規(guī)定：“受托人除依照本法規(guī)定取得報(bào)酬外，不得利用信托財(cái)產(chǎn)為自己謀取利益。受托人違反前款規(guī)定，利用信托財(cái)產(chǎn)為自己謀取利益的，所得利益歸入信托財(cái)產(chǎn)?！?/p>

?自2015年貴州、湖北等省份在省會(huì)城市成立區(qū)域性數(shù)據(jù)交易所以來(lái)，至今全國(guó)已成立49家數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所。

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