摘 要：美國保險業(yè)監(jiān)管框架特點鮮明，其職能分工呈現(xiàn)各州、聯(lián)邦政府、美國保險監(jiān)督官協(xié)會“三駕馬車”并行的特征。具體到保險監(jiān)管操作上，美國保險業(yè)監(jiān)管以公司治理、償付能力和市場行為監(jiān)管 “三支柱”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保險業(yè)市場。美國各州的保險業(yè)監(jiān)管規(guī)則差異較大，聯(lián)邦與州的監(jiān)管之間存在持續(xù)博弈，同時也展現(xiàn)出明顯關(guān)注企業(yè)行為的趨勢。對美國保險業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀展開分析研究，對我國保險業(yè)監(jiān)管進(jìn)一步增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、開展多層協(xié)同、豐富監(jiān)管層次具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞：保險業(yè)監(jiān)管；美國監(jiān)管模式；國際比較

中圖分類號：F841.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： B 文章編號：1674-2265（2024）09-0035-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2024.09.003

美國保險業(yè)監(jiān)管框架由各州、聯(lián)邦政府和美國保險監(jiān)督官協(xié)會（National Association of Insurance Commissioners，NAIC）“三駕馬車”組成，重點關(guān)注公司治理監(jiān)管、償付能力監(jiān)管、市場行為監(jiān)管等“三支柱”，形成了較為有效的監(jiān)管協(xié)同。美國保險業(yè)監(jiān)管模式特點鮮明，分工明確，主要呈現(xiàn)出各州之間監(jiān)管差異大、聯(lián)邦與各州持續(xù)博弈、重點關(guān)注行為監(jiān)管三大特征。比較研究美國保險業(yè)監(jiān)管模式，對我國通過加強(qiáng)集中監(jiān)管、增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、深化多層級職權(quán)分工來優(yōu)化保險業(yè)監(jiān)管框架具有借鑒意義。

一、美國保險業(yè)宏觀監(jiān)管框架

（一）“三駕馬車”職能分工

總體來看，美國保險業(yè)宏觀監(jiān)管框架為各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行、聯(lián)邦政府宏觀審慎管理、美國保險監(jiān)督官協(xié)會制定監(jiān)管原則的“三駕馬車”分工模式。各州依據(jù)州內(nèi)監(jiān)管規(guī)定對在其境內(nèi)進(jìn)行商業(yè)活動的保險公司就償付能力考察、實控人資質(zhì)審核、組織形式規(guī)范和財務(wù)報表健康情況監(jiān)控等具體事宜進(jìn)行監(jiān)管；聯(lián)邦政府在聯(lián)邦法律層面對保險規(guī)則進(jìn)行制約，制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策；美國保險監(jiān)督官協(xié)會則在方法論上為各州監(jiān)管提供行為準(zhǔn)則和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

1. 各州政府。各州對州內(nèi)保險活動進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督，審查并頒發(fā)相應(yīng)的保險公司經(jīng)營牌照。州監(jiān)管在美國保險業(yè)監(jiān)管框架中的核心地位與其歷史沿革息息相關(guān)，各州自行監(jiān)管傳統(tǒng)由來已久。美國建國后的數(shù)十年間，保險業(yè)并未被囊括于聯(lián)邦政府的監(jiān)管體系中，其被嚴(yán)格視為一種地方性的商業(yè)交易，并不涉及跨州問題，由各州獨(dú)立監(jiān)管。美國最早的保險業(yè)監(jiān)管出現(xiàn)于1820年，馬薩諸塞州和紐約州政府要求保險企業(yè)定期公示財務(wù)報表。1851年，新罕布什爾州成立了美國第一個保險業(yè)州監(jiān)察部門（Kimball，1961）[1]。

在州層面，美國保險業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是州政府的下屬機(jī)構(gòu)。美國各州的監(jiān)管機(jī)構(gòu)由各自的州政府管轄，各州政府指派或選舉一位保險監(jiān)督官（Insurance comF273oMkzxEasV2BvWKd0GxIZKI26FPDnBh/Q13rYvkc=missioner）作為監(jiān)管部門的負(fù)責(zé)人，全權(quán)對州內(nèi)的保險業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。美國大部分州采用分業(yè)監(jiān)管模式，也有部分州采取混業(yè)監(jiān)管，如佛蒙特州、新澤西州、紐約州等將銀行業(yè)和保險業(yè)合并監(jiān)管（Liskov，2023）[2]。一些州政府在分業(yè)監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上針對不同的險種實行分類監(jiān)管，如對生命、財產(chǎn)、健康險分別設(shè)立監(jiān)管部門；一些州政府則根據(jù)職能實行分類監(jiān)管，如設(shè)立不同的監(jiān)管部門分別監(jiān)管保險公司的財務(wù)狀況、保險公司的顧客關(guān)系等（見表1）。通常來說，實行混業(yè)監(jiān)管的州監(jiān)管機(jī)構(gòu)財務(wù)由當(dāng)?shù)卣С郑渌蟛糠直ｋU業(yè)監(jiān)管部門的運(yùn)營資金并不主要來自當(dāng)?shù)囟愂?，以實現(xiàn)監(jiān)管獨(dú)立性。這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過發(fā)放牌照、受托對保險公司進(jìn)行調(diào)查評估等業(yè)務(wù)收取費(fèi)用以維持運(yùn)轉(zhuǎn)，各州政府僅在必要時提供財政支持。

各州的保險業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有以下七種職能：發(fā)放保險從業(yè)及準(zhǔn)入許可、監(jiān)管州內(nèi)保險企業(yè)償付能力、監(jiān)管州內(nèi)保險企業(yè)市場行為、頒布具體規(guī)則以解釋法規(guī)、協(xié)助執(zhí)法部門調(diào)查可能的犯罪行為、定期披露保險企業(yè)信息、定期告知消費(fèi)者保險種類。在美國的保險監(jiān)管體系中，在大部分情況下，只有州監(jiān)管部門擁有懲罰權(quán)，除非在某些聯(lián)邦法律與州法律有沖突的特殊情況下，否則聯(lián)邦政府不會進(jìn)行干預(yù)。州監(jiān)管部門通過要求停業(yè)整改、暫停或吊銷牌照、罰款等方式對違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)管。

2. 聯(lián)邦政府。聯(lián)邦政府在建國后數(shù)十年的監(jiān)管缺位使得其在監(jiān)管框架體系中相對被動，并一直延續(xù)至今。美國聯(lián)邦政府監(jiān)管在1944年才初見雛形。當(dāng)時，美國南方部分州出現(xiàn)了企業(yè)間勾結(jié)、強(qiáng)迫購買并排擠其他企業(yè)的亂象。美國最高法院于1944年將保險業(yè)確定為跨州（interstate）級別的商業(yè)活動，為聯(lián)邦政府監(jiān)管保險業(yè)奠定了法律基礎(chǔ)。1945年聯(lián)邦政府頒布的《麥卡倫—弗格森法案》（以下簡稱《法案》）確立了美國保險業(yè)聯(lián)邦政府監(jiān)管的法律依據(jù)。然而，《法案》同時明確指出，國會的任何法律不可無效化、損害或凌駕于州保險業(yè)監(jiān)管的條規(guī)之上，確保州政府在保險監(jiān)管中的首要地位。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府和州政府所擁有的保險立法、行政管理等權(quán)利互相獨(dú)立，互不干擾。

聯(lián)邦政府對各州保險監(jiān)管幾乎不進(jìn)行干涉，僅在州政府監(jiān)管失職、《法案》規(guī)定模糊的范圍或州法律和聯(lián)邦法律出現(xiàn)沖突時介入監(jiān)管（見表2）。目前聯(lián)邦政府主要關(guān)注宏觀審慎監(jiān)管。在2008年金融危機(jī)后，聯(lián)邦政府開始有意識地加強(qiáng)對保險機(jī)構(gòu)實體的監(jiān)管，通過聯(lián)邦保險辦公室（Federal Insurance Office，F(xiàn)IO）和金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會（Financial Stability Oversight Council，F(xiàn)SOC）對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行額外的監(jiān)管考察，以防范系統(tǒng)性金融危機(jī)，但監(jiān)管對象通常為大型保險機(jī)構(gòu)或美國各金融部門，且具體的懲罰行為仍由各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)實施。無論是聯(lián)邦保險辦公室還是金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，都只起到咨詢機(jī)構(gòu)的作用。自2017年起，聯(lián)邦政府層面的保險監(jiān)管逐漸向放松監(jiān)管轉(zhuǎn)變，且更加關(guān)注國際保險監(jiān)管有關(guān)的議題。例如，目前聯(lián)邦保險辦公室的主要職能是就重大的國內(nèi)保險政策和審慎的國際保險政策問題向財政部提供咨詢意見。

3. 保險監(jiān)督官協(xié)會。由于《法案》限制聯(lián)邦政府的監(jiān)管權(quán)力與職能，美國保險業(yè)監(jiān)管很難在聯(lián)邦層面達(dá)成某種統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。由于各州都有立法權(quán)調(diào)整州內(nèi)保險規(guī)則，針對各州因政策和準(zhǔn)則差異產(chǎn)生的沖突，為加強(qiáng)州政府監(jiān)管的協(xié)調(diào)，1871年美國在聯(lián)邦政府和各州的協(xié)調(diào)下成立了美國保險監(jiān)督官協(xié)會。美國保險監(jiān)督官協(xié)會是相對獨(dú)立于聯(lián)邦政府的機(jī)構(gòu)，同時也不隸屬于任何一個州，其工作人員由各州的保險監(jiān)督官構(gòu)成，來自不同州的保險監(jiān)管人員在美國保險監(jiān)督官協(xié)會的框架下組成不同的特別行動小組，對保險業(yè)立法及相關(guān)問題給出指導(dǎo)意見，并擬定全國保險監(jiān)管模型法案，作為各州立法的參考。值得指出的是，美國保險監(jiān)督官協(xié)會并不是任何形式上的政府機(jī)構(gòu)，且沒有官方的執(zhí)法和行政權(quán)。和美國各州的保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)一樣，美國保險監(jiān)督官協(xié)會也是自負(fù)盈虧，其運(yùn)轉(zhuǎn)資金大部分來源于其提供的信息服務(wù)。美國保險監(jiān)督官協(xié)會州信息系統(tǒng)（state-based system）和國家保險業(yè)登記信息系統(tǒng)（National Insurance Producer Registry，NIPR）提供信息支持，前者是資質(zhì)信息公示平臺，后者則是從業(yè)者申請或續(xù)期其資質(zhì)的平臺。1999年的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》使美國保險監(jiān)督官協(xié)會成為聯(lián)邦一級的保險監(jiān)督機(jī)構(gòu)。美國保險監(jiān)督官協(xié)會為美國保險業(yè)制定標(biāo)準(zhǔn)，建立最佳實踐指南；協(xié)調(diào)各州對跨州保險事務(wù)的監(jiān)管；向州保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供支持，擬定樣板法律和條例供各州保險立法參考。其建立的目的是盡早發(fā)現(xiàn)有財務(wù)問題的保險公司，以保護(hù)投保人、被保險人和投資人的權(quán)益。雖然法律制定伊始各州對美國保險監(jiān)督官協(xié)會的職能提出了很大意見，但目前各州監(jiān)管部門已經(jīng)全部加入了美國保險監(jiān)督官協(xié)會的認(rèn)證計劃（the accreditation program），監(jiān)管部門按美國保險監(jiān)督官協(xié)會提供的標(biāo)準(zhǔn)對保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行以風(fēng)險為重點的財務(wù)監(jiān)督，包括現(xiàn)場檢查，并通過一致協(xié)商和合作制定與償付能力相關(guān)的示范法律、規(guī)則和指南。認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)同時要求州保險監(jiān)管部門擁有足夠的法定和行政權(quán)力來監(jiān)管保險公司的公司和財務(wù)事務(wù)，并擁有必要的資源來行使該權(quán)力。

（二）“三支柱”監(jiān)管內(nèi)容

依靠美國保險監(jiān)督官協(xié)會平臺，各州具體的監(jiān)管力度存在區(qū)別，目前已總體形成包括公司治理監(jiān)管、償付能力監(jiān)管、市場行為監(jiān)管在內(nèi)的“三支柱”監(jiān)管模式。

1. 公司治理監(jiān)管。美國保險業(yè)監(jiān)管近年來的重點工作方向是公司治理監(jiān)管。自2020年起，美國保險監(jiān)督官協(xié)會基于《公司治理年度披露示范法》和《公司治理年度披露示范條例》，對保險公司的治理進(jìn)行明確的監(jiān)管，對公司結(jié)構(gòu)、企業(yè)文化、信息披露等作出要求，包括但不限于季度監(jiān)管報告、信息披露、保證透明度、定期場外監(jiān)測和分析、定期現(xiàn)場監(jiān)測和分析等。根據(jù)條例要求，保險企業(yè)每年需要提交一份“公司治理年度披露報告”（Corporate Governance Annual Disclosure，CGAD），內(nèi)含董事會的重要決策、會議頻率、關(guān)鍵風(fēng)險領(lǐng)域的監(jiān)督程序和實際行動，以及公司績效評估、薪酬確定方式、糾正措施、繼任計劃等。保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)在進(jìn)行償付能力監(jiān)測時，可利用這些信息了解、審查和評估保險公司的公司治理情況。

2.償付能力監(jiān)管。償付能力監(jiān)管建設(shè)是美國保險監(jiān)管體系的首要關(guān)注目標(biāo)。自20世紀(jì)90年代起，美國開始構(gòu)建基于風(fēng)險資產(chǎn)（Risk-based capital，以下簡稱RBC）的償付能力監(jiān)管體系，該體系要求保險公司持有與其風(fēng)險成比例的資本，即保險公司的規(guī)模應(yīng)與其金融資產(chǎn)和運(yùn)營的固有風(fēng)險相匹配（Lindberg和Seifert，2015）[3]。監(jiān)管層通過風(fēng)險償付監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)（RRC）計算出進(jìn)行監(jiān)管干預(yù)的關(guān)鍵閾值，識別資本薄弱的保險公司。在具體監(jiān)管過程中，不同的險種有著不同的風(fēng)險計算方法，以美國保險監(jiān)督官協(xié)會的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)為例，針對償付能力的監(jiān)管主要按照健康險、生命險、財產(chǎn)和意外險區(qū)分，各州在監(jiān)管過程中分別設(shè)立三個工作組開展工作。

在RBC體系中，不同的商業(yè)行為將對應(yīng)不同的風(fēng)險因子，從而將償付能力和特定公司的運(yùn)營風(fēng)險相結(jié)合，對險種、杠桿率、保費(fèi)、準(zhǔn)備金等各異的公司分別提出考察機(jī)制，以期提高保險業(yè)的整體償付能力水平。許多國家和地區(qū)在建設(shè)本國償付能力監(jiān)管體系時都借鑒了RBC體系的框架和內(nèi)容。

在RBC監(jiān)管的基礎(chǔ)上，目前美國償付體系監(jiān)管主要通過保險監(jiān)管信息系統(tǒng)（IRIS）進(jìn)行，公司必須同時滿足RBC要求和IRIS的比率要求。保險監(jiān)管信息系統(tǒng)基于各保險公司提交的年度財務(wù)報告數(shù)據(jù)，計算十三個比率以衡量保險公司的償付能力（見表4）。定期的財務(wù)報表披露、IRIS系統(tǒng)及其評分準(zhǔn)則被并稱為美國保險監(jiān)督官協(xié)會的財務(wù)分析償付能力工具（Financial Analysis Solvency Tools，F(xiàn)AST）。

3. 市場行為監(jiān)管。市場行為監(jiān)管方面，美國主要關(guān)注三個環(huán)節(jié)。其一，被監(jiān)管企業(yè)的業(yè)務(wù)承攬以及索賠受理環(huán)節(jié)。各州均出臺法律規(guī)定保險企業(yè)必須公平公正對待顧客，不得虛假宣傳，銷售時不得附帶附加條款等。其二，控制保險費(fèi)率。自19世紀(jì)以來，州政府便開始對保險費(fèi)率進(jìn)行管制。各州對保險費(fèi)率的監(jiān)管遵循三個基本原則：適度、足量和公平?！斑m度”要求費(fèi)率與被保險人的風(fēng)險相匹配；“足量”則要求費(fèi)率有最低限額，不可盲目降低費(fèi)率以開展價格競爭；“公平” 意味著相似的風(fēng)險應(yīng)有接近的價格。各州在審批費(fèi)率時，針對不同的險種采取不同的審批模式。通常，一些特殊險種，如摩托車保險、公司員工保險、租房保險等的費(fèi)率采取一險一批制度（Klein，2012）[4]；生命險采取保險公司先按規(guī)定在區(qū)間內(nèi)制定，如州監(jiān)管部門在15～30天內(nèi)不否定即為合規(guī)的制度；商業(yè)保險采取保險公司自定費(fèi)率，在監(jiān)管部門介入前均合規(guī)的制度。其三，限制保險公司投資。保險公司不可隨意投資，以保證資金的充足，防止隨意投資帶來的營業(yè)外損失。各州監(jiān)管部門都制定了嚴(yán)格的投資范圍、保險資金運(yùn)用的結(jié)構(gòu)和可接受的投資種類等。通常允許保險公司投資的對象為風(fēng)險較低的國債、美國各州或市政府債券、評級高的公司債、限額的優(yōu)先股和普通股等。

二、美國保險業(yè)監(jiān)管主要特征

（一）各州監(jiān)管規(guī)則差異大，進(jìn)入壁壘高

從保險業(yè)監(jiān)管模式上看，美國各州有混業(yè)監(jiān)管、按險種監(jiān)管、按職能分類監(jiān)管等模式，導(dǎo)致各州間監(jiān)管部門結(jié)構(gòu)不一，給聯(lián)邦層面上的統(tǒng)籌帶來不便；從保費(fèi)指導(dǎo)制度上看，各州對不同險種的保費(fèi)要求不一，并不能很好地體現(xiàn)聯(lián)邦政府指導(dǎo)準(zhǔn)則中的“公平”原則。不同州的消費(fèi)者在同一風(fēng)險下可能面臨不同的定價。美國保險業(yè)監(jiān)管制度下，各州中小型保險企業(yè)數(shù)量明顯較多，國家性大型保險企業(yè)數(shù)量較少。同時，境外保險公司若想進(jìn)入美國市場，跨州業(yè)務(wù)將帶來額外的規(guī)則成本，這在一定程度上造成了極高的進(jìn)入壁壘，同時也保護(hù)了美國各州中小型企業(yè)的利益。

（二） 聯(lián)邦政府嘗試擴(kuò)大權(quán)力，各州制衡抗?fàn)?/p>

從最初的保險業(yè)定義權(quán)和運(yùn)營權(quán)的制衡開始，美國的保險監(jiān)管制度以《法案》所確立的州政府優(yōu)先權(quán)為基礎(chǔ)，各州獨(dú)立監(jiān)管，聯(lián)邦政府缺乏直接統(tǒng)籌監(jiān)管的法律依據(jù)，也面臨保險業(yè)利益團(tuán)體的反對。近年來，聯(lián)邦政府通過不斷地立法和成立新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，擴(kuò)張監(jiān)管權(quán)力，以嘗試對各州的監(jiān)管形成統(tǒng)籌安排，而保險業(yè)為了躲避聯(lián)邦政府的監(jiān)管，不斷呼吁地方官員拒絕新的監(jiān)管要求。例如，美國眾議院在2017年通過了一項廢除《法案》的法案，但在保險業(yè)的積極游說下，該法案未能在參議院獲得通過。目前各州在美國保險監(jiān)督官協(xié)會的指導(dǎo)下開展保險業(yè)監(jiān)管已然是最為有效的監(jiān)管合作方式，預(yù)計在可預(yù)見的一段時間里，聯(lián)邦政府和州政府在保險業(yè)監(jiān)管方面的分工不會迎來較大的改變。

（三） 圍繞“三支柱”展開監(jiān)管，關(guān)注公司治理與市場行為

近年來，美國保險監(jiān)管關(guān)注重點由基于實體（Entity based）轉(zhuǎn)向基于行為（Activities based）。一方面，以RBC為主要指導(dǎo)的償付體系監(jiān)管制度較為穩(wěn)定；另一方面，美國以州為核心的監(jiān)管制度帶來了更多的區(qū)域性企業(yè)和更加激烈的業(yè)內(nèi)競爭，從而催生了保險業(yè)的逆向選擇和道德風(fēng)險問題。眾多保險企業(yè)違規(guī)采用“超低價格”（Killer Price）和“快速理賠”（Immediate Claim Payments）等營銷手段，以擴(kuò)展市場，吸引顧客；同時，近年來保險科技（InsurTech）的興起也沖擊著原有的行為監(jiān)管準(zhǔn)則，市場上出現(xiàn)了AI機(jī)器人幫助顧客投保理賠等新興商業(yè)模式，對企業(yè)行為規(guī)范提出了新的挑戰(zhàn)。近年來，美國保險監(jiān)督官協(xié)會的主要關(guān)注點更多轉(zhuǎn)向公司治理和市場行為監(jiān)管方面，于2023年多次更新該兩支柱的監(jiān)管指導(dǎo)意見，預(yù)計將更多針對公司行為進(jìn)行規(guī)范。

三、中美保險業(yè)監(jiān)管的比較及啟示

（一）堅持集中監(jiān)管，增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

我國保險業(yè)監(jiān)管框架發(fā)展過程中，中國人民銀行、財政部、原保監(jiān)會、原銀保監(jiān)會和國家金融監(jiān)督管理總局曾在不同的歷史時期行使保險業(yè)監(jiān)管的職能。新中國成立后，中國人民保險公司成立，受中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)。1995年，中國人民銀行成立保險司，專司對中資保險公司的監(jiān)管。之后在分業(yè)監(jiān)管的探索中，國務(wù)院于1998年批準(zhǔn)設(shè)立原保監(jiān)會，專司全國商業(yè)保險市場的監(jiān)管職能。2018年3月，原銀監(jiān)會和原保監(jiān)會合并組建原銀保監(jiān)會。2023年，國家金融監(jiān)督管理總局成立，保險行業(yè)監(jiān)管主體再次發(fā)生了調(diào)整。以美國的監(jiān)管經(jīng)驗來看，監(jiān)管主體不明確或多主體監(jiān)管可能會帶來額外的監(jiān)管成本。美國屬于聯(lián)邦制政體，聯(lián)邦政府與各州監(jiān)管相互制衡，最終的監(jiān)管決定往往是多方利益妥協(xié)的結(jié)果。我國實行的中國特色社會主義制度決定了我國并不適用美國過多分權(quán)的監(jiān)管，強(qiáng)有力的中央集中監(jiān)管可以有效地避免規(guī)則的不統(tǒng)一，有利于保險業(yè)“從嚴(yán)從緊”監(jiān)管。同時，應(yīng)增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對各類保險機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)管，包括保險公司、保險中介機(jī)構(gòu)等，建立健全的監(jiān)管框架和制度體系，規(guī)范市場行為，保護(hù)投保人和利益相關(guān)者的合法權(quán)益，有利于形成監(jiān)管合力，避免監(jiān)管套利和監(jiān)管漏洞，提升金融監(jiān)管的整體效能。

（二）重視職權(quán)分工，開展多層協(xié)同

美國的保險監(jiān)管模式賦權(quán)給各州，在一定程度上推進(jìn)了注重精細(xì)化而非規(guī)?；谋O(jiān)管習(xí)慣。在目前我國監(jiān)管實踐中，更注重宏觀審慎監(jiān)管，落實到地方的監(jiān)管仍不夠細(xì)化，地方監(jiān)管權(quán)力較小。2020年7月，原銀保監(jiān)會下發(fā)《財產(chǎn)保險公司、再保險公司監(jiān)管主體職責(zé)改革方案》，在財險、再保險公司中劃分出原銀保監(jiān)會直接監(jiān)管與各原銀保監(jiān)局屬地監(jiān)管兩類，原銀保監(jiān)會統(tǒng)籌監(jiān)管整體政策，原銀保監(jiān)會、屬地監(jiān)管局分別承擔(dān)直接監(jiān)管公司和屬地監(jiān)管公司的監(jiān)管主體職責(zé)。其中，原銀保監(jiān)會直接監(jiān)管公司約占1/3（3QXRpocxjdIv+t/k3oUvC5w==6家），各原銀保監(jiān)局屬地監(jiān)管公司占2/3（64家）。此次改革對中央與地方的監(jiān)管分工進(jìn)行了較好地探索，有利于提升監(jiān)管的效率和針對性。近年來，國家金融監(jiān)督管理總局也在不斷探索深化多層協(xié)同，與其派出機(jī)構(gòu)通過監(jiān)管評級、風(fēng)險提示、監(jiān)管通報、監(jiān)管會談、與外部審計師會談等非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查方式，對操作風(fēng)險實施持續(xù)監(jiān)管。2024年7月，國家金融監(jiān)督管理總局印發(fā)了《反保險欺詐工作辦法》，明確反欺詐工作目標(biāo)是建立“監(jiān)管引領(lǐng)、機(jī)構(gòu)為主、行業(yè)聯(lián)防、各方協(xié)同”四位一體的工作體系，對其派出機(jī)構(gòu)的地方協(xié)調(diào)聯(lián)動提出了新的要求，體現(xiàn)了中央與地方＼總體與局部的多層級職權(quán)分工體系，搭建更加細(xì)化、分工明確的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）抓牢償付基礎(chǔ)，關(guān)注公司行為

在《保險公司償付能力監(jiān)管規(guī)則（Ⅱ）》的基礎(chǔ)上，2023年9月，國家金融監(jiān)督管理總局為進(jìn)一步完善償付能力監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布了《關(guān)于優(yōu)化保險公司償付能力監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的通知》。如今，我國已經(jīng)基本建立了與國際接軌、具有中國特色的和相對完善的償付能力監(jiān)管體系。然而，關(guān)于三支柱中公司治理和市場行為監(jiān)管，目前并沒有形成成熟的監(jiān)管體系。公司治理方面，我國的監(jiān)管仍主要以《銀行保險機(jī)構(gòu)公司治理準(zhǔn)則》為基準(zhǔn)，開展特別行動整治；市場行為方面，2023年9月，國家金融監(jiān)督管理總局發(fā)布了《保險銷售行為管理辦法》，將保險銷售行為劃分為保險銷售前行為、保險銷售中行為和保險銷售后行為三個階段，針對不同階段特點，分別加以規(guī)制，這是一個良好的開端。為進(jìn)一步加強(qiáng)公司治理監(jiān)管，應(yīng)不斷加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理的有機(jī)融合，治理關(guān)聯(lián)交易亂象，加強(qiáng)資質(zhì)穿透審查，按照“一控兩參”要求清理違法違規(guī)股東，同時提升主體履職能力，加強(qiáng)高管隊伍建設(shè)，提升職業(yè)操守；為進(jìn)一步加強(qiáng)市場行為監(jiān)管，一方面，應(yīng)加強(qiáng)對保險消費(fèi)者合法權(quán)益的直接保護(hù)，另一方面，應(yīng)不斷規(guī)范保險市場秩序，堅決打擊市場壟斷，提前發(fā)現(xiàn)保險公司潛在風(fēng)險，增強(qiáng)保險交易的透明度。

（四）規(guī)范新型產(chǎn)品，增強(qiáng)合規(guī)經(jīng)營

傳統(tǒng)的監(jiān)管模式通常是先制定規(guī)章制度，在制度的范圍內(nèi)對保險公司進(jìn)行監(jiān)管，要求保險公司在規(guī)定的范圍內(nèi)合規(guī)經(jīng)營，而近年來保險科技的運(yùn)用加大了監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的信息不對稱，也帶來了新的數(shù)據(jù)安全問題和風(fēng)險。針對新型產(chǎn)品，監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)對其設(shè)計、定價、銷售等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，確保產(chǎn)品合規(guī)、透明、公平。監(jiān)管部門可以建立審慎的審批制度，對新型產(chǎn)品進(jìn)行嚴(yán)格審核，確保其符合法律法規(guī)和市場需求，并加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和糾正產(chǎn)品存在的問題。同時，在監(jiān)管中可以更進(jìn)一步依托數(shù)據(jù)庫等技術(shù)手段創(chuàng)新監(jiān)管方式，不斷細(xì)化數(shù)據(jù)監(jiān)管制度，加強(qiáng)對保險市場的監(jiān)測和預(yù)警，及時發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對市場風(fēng)險。保險監(jiān)管也應(yīng)由“被動型”轉(zhuǎn)向“積極型”，從事后監(jiān)管走向事前監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化數(shù)據(jù)風(fēng)險管控。

（五）加強(qiáng)對外開放，注重本土保護(hù)

隨著金融對外開放的不斷深化，國際市場對我國保險業(yè)發(fā)展的影響將不斷增大，越來越多的外資保險公司將進(jìn)入我國保險市場，市場競爭日趨激烈。2023年11月，國家金融監(jiān)督管理總局批準(zhǔn)寶馬（中國）和安顧方勝兩家外資保險經(jīng)紀(jì)公司經(jīng)營保險經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)。這是國家金融監(jiān)督管理總局成立后首次批復(fù)保險經(jīng)紀(jì)牌照，也是五年來第一次審批保險中介牌照。我國保險業(yè)對外開放進(jìn)程不斷深入，但同時我們也要充分認(rèn)識到美國保險監(jiān)管模式的本土保護(hù)特征。應(yīng)統(tǒng)籌保險業(yè)國內(nèi)發(fā)展和對外開放，立足國內(nèi)保險業(yè)發(fā)展實際，在推動保險業(yè)高水平開放的同時保障本土保險企業(yè)的合法權(quán)益，加強(qiáng)對國內(nèi)保險公司的支持和監(jiān)管，引導(dǎo)內(nèi)資外資企業(yè)進(jìn)行良性公平競爭，實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。此外，還可以通過建立健全的風(fēng)險防范機(jī)制和提升監(jiān)管能力，預(yù)先對外資進(jìn)入后可能帶來的風(fēng)險與挑戰(zhàn)進(jìn)行規(guī)制，保障本土市場的穩(wěn)定和安全。

注：

①Group life & Health insurance v. Royal Drug Co.，440 U.S. 205 （1979）。

②Stephens v. American Intern. Ins. Co.， 66 F.3d 41 （2d Cir. 1995）。

③United states Dep't of Treasury v. Fabe， 508 U.S. 491（1993）。

④Metropolitan life insurance co v. Massachusetts， 471 U.S. 724（1985）。

⑤Metlife， Inc. v. Financial Stability Oversight Council， 177 F.Supp.3d 219 （D.D.C. 2016）。

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