黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出“完善生態(tài)文明基礎體制”“編纂生態(tài)環(huán)境法典”。編纂生態(tài)環(huán)境法典成為當前的一項重要立法任務。在此背景下，生態(tài)環(huán)境法典究竟應該采取怎樣的體例和結構成為立法者首先需要考慮的問題。可以肯定的是，生態(tài)環(huán)境法典作為生態(tài)環(huán)境保護最具綜合性的實體法必將成為后法典時代環(huán)境法學研究的重要對象，生態(tài)環(huán)境法典的結構也將成為解讀環(huán)境法體系的重要實體法文本。因此，研究生態(tài)環(huán)境法典的結構及其與環(huán)境法體系結構的問題不僅非常必要且意義重大。

對于生態(tài)環(huán)境法典編纂結構，學界普遍認為，應當設立自然生態(tài)保護編，這樣，如何編纂自然生態(tài)保護編就成為關注焦點。筆者認為，獨立設定自然生態(tài)保護篇，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境法典與環(huán)境法體系的學理融貫和接軌，對科學制定和設計自然生態(tài)保護編有著重要意義。因此，本文主要從學理角度分析作為環(huán)境法體系中的自然生態(tài)保護法的法理結構及其對制定生態(tài)環(huán)境法典自然保護篇的學理啟示。

一、自然生態(tài)保護法在環(huán)境法體系中的定位

環(huán)境法是一個特色鮮明的部門法，是社會主義法律體系的重要組成部分，它調整在環(huán)境與資源開發(fā)利用保護和污染防治過程中形成的社會關系。①環(huán)境法體系的內部法領域構成存在 “二法域論”“三法域論”②

和“多法域論”③

之說。較為具有共識的是，環(huán)境污染防治法和資源開發(fā)利用保護法是環(huán)境法體系公認的兩大傳統(tǒng)法域，而自然生態(tài)保護法則是發(fā)展形成中的新興組分。

筆者認為，以環(huán)境法律調整的社會勞動行為及其目的為邏輯主線，環(huán)境法的部門法體系構成可分為環(huán)境污染防治法、自然資源法和自然生態(tài)保護法三個子部門領域。環(huán)境污染防治法，也稱污染防治法，是國家為了預防和治理環(huán)境污染和其他公害而制定的法律規(guī)范的總稱。自然資源法是調整自然資源的開發(fā)、利用、管理、保護社會活動的法律規(guī)范的總稱，是我國環(huán)境法體系中數(shù)量最多的、相對比較完善的法律體系。

自然生態(tài)保護法是為了保護原真自然生態(tài)系統(tǒng)，維護生態(tài)系統(tǒng)質量和功能，增強生態(tài)產(chǎn)品供給能力和生態(tài)系統(tǒng)服務功能，通過禁止或限制資源環(huán)境開發(fā)利用行為，對生態(tài)系統(tǒng)、自然保護區(qū)、國家公園、森林公園、人文遺跡和自然遺跡、生物多樣性、濕地、氣候和氣象生態(tài)系統(tǒng)等進行保護、修復和恢復而制定的法律規(guī)范的總稱。根據(jù)保護客體和保護行為的不同，自然生態(tài)保護法可分為自然保護法和生態(tài)保護法。自然保護法的立法目的是對原真自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性進行保護；生態(tài)保護法的立法目的是對自然生態(tài)系統(tǒng)的維護尤其是對生態(tài)破壞后果進行修復、治理和恢復。自然生態(tài)保護法與自然資源法在立法目標上不同，但在規(guī)范依據(jù)上卻有交叉和重疊。

參見杜群、丁寧：《環(huán)境法法典化中自然資源法的定位與展開》，載《北京航空航天大學學報（社會科學版）》2022年3期，第45頁。

在環(huán)境法體系的“三分法”框架之下，環(huán)境污染防治法、自然資源法和自然生態(tài)保護法是法律一次調整的基礎領域，生態(tài)保護法則是二次調整的派生領域，是調整因治理、修復和維護生態(tài)系統(tǒng)的行為而形成的社會關系，是在對環(huán)境污染防治法、自然資源法和自然生態(tài)保護法等環(huán)境法基礎法域進行一次調整之后派生的法域。

從國土空間區(qū)位上看，環(huán)境污染防治法主要指向主體功能區(qū)中的重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，自然資源法主要指向限制開發(fā)區(qū)，而自然生態(tài)保護法主要指向禁止開發(fā)區(qū)和位于限制開發(fā)區(qū)的重要生態(tài)功能區(qū)。

參見杜群：《環(huán)境法體系化中的我國保護地體系》，載《中國社會科學》2022年第2期，第130頁。禁止開發(fā)區(qū)包括國務院和有關部門正式批準的國家級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質公園等。限制開發(fā)區(qū)中的重要生態(tài)功能區(qū)主要包括天然林保護地區(qū)、草原退化地區(qū)、自然災害頻發(fā)地區(qū)、石漠化和荒漠化地區(qū)、水土流失嚴重地區(qū)等；重要生態(tài)功能區(qū)指在水土保持、水生態(tài)保護、防風固沙、環(huán)境質量維護、保護生物多樣性等方面具有重要作用，關系國家或區(qū)域整體生態(tài)安全的地域空間。

我國在20世紀50年代以前沒有樹立自然保護的概念，與之相關的概念僅指對自然界中的自然資源的保護。1987年，國務院原環(huán)境保護委員會發(fā)布的《中國自然保護綱要》首次對自然保護的概念作了如下定義：自然保護即保護人類生活其中的自然環(huán)境和自然資源，使之免遭破壞。這是我國第一份保護自然資源和自然環(huán)境的宏觀指導性文件，該文件的出臺有力推動了我國自然資源保護事業(yè)的發(fā)展。

參見《中國自然保護綱要》編寫委員會編：《中國自然保護綱要》，中國環(huán)境科學出版社1987年版，第11頁。1997年黨的十五大提出“實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，國家將生態(tài)環(huán)境保護上升到與經(jīng)濟社會發(fā)展同等重要的地位，國家環(huán)境安全的觀念初步形成。自此，我國先后制定了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》（1994年頒布）、《中國保護生物多樣性行動計劃》（1999年發(fā)布），提出“山水林田湖是一個生命共同體”“人與自然是生命共同體”等生態(tài)文明建設理念。上述理念立足于人與自然生命共同體這一人類生態(tài)系統(tǒng)的基礎之上，統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護與系統(tǒng)治理，進一步豐富了生態(tài)保護的內涵。

目前，我國自然生態(tài)保護立法得到較快發(fā)展，形成了自然生態(tài)保護的法律法規(guī)體系，主要有：（1）有關生態(tài)系統(tǒng)保護的法律規(guī)范，如《中華人民共和國水土保持法》（2010年修訂）、《中華人民共和國防沙治沙法》（2018年修正）、《中華人民共和國防洪法》（2016年修正）、《中華人民共和國濕地保護法》（2021年公布）；（2）有關區(qū)域性自然生態(tài)保護的法律法規(guī)規(guī)章，如《風景名勝區(qū)條例》（2016年修訂）、《自然保護區(qū)條例》（2017年修訂）、《中華人民共和國長江保護法》（2020年公布）、《中華人民共和國黃河保護法》（2022年公布）、《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護法》（2023年公布）、《國家級自然公園管理辦法（試行）》（2023年公布）等。今后，我國自然生態(tài)保護立法發(fā)展需要實現(xiàn)從要素分散治理到區(qū)域集中治理的轉變，形成從環(huán)境要素保護到生態(tài)系統(tǒng)保護的躍升，實現(xiàn)對生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護。

二、自然生態(tài)保護法的保護客體和保護目的

（一）自然生態(tài)保護法的保護客體

按照自然生態(tài)保護法客體的范圍規(guī)模大小，可以將其分為“原真自然”“生態(tài)系統(tǒng)”“自然生態(tài)空間”，由點到面實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性的全面保護?！霸孀匀弧薄吧鷳B(tài)系統(tǒng)”“自然生態(tài)空間”不同于以人類為中心的“環(huán)境”概念，前者強調自然界之中的客觀存在，通常與特定的空間相聯(lián)系，具有區(qū)域性特征，以提供生態(tài)服務或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能，具有客觀性、空間性和自然性。

生態(tài)保護法的首要保護客體是原真自然。原真自然是指并未受到人類生產(chǎn)、生活活動沖擊和影響的天然的自然客體，作為組成部分的天然生態(tài)因素或天然生態(tài)條件，如動物、植物、微生物、土地、礦物、海洋、河流、陽光、大氣、水分等，尚處于原真和天然、并未受到人為改變的自然狀態(tài)。我國自然保護地體系中的國家公園和自然保護區(qū)中的大部分自然客體就屬于原真自然。

其次是生態(tài)系統(tǒng)。人類保護生態(tài)的價值在于實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)對人類的服務功能。生態(tài)學所言“生態(tài)系統(tǒng)”是一個包括人類在內的生態(tài)因子之間的互動關系系統(tǒng)?！叭祟悺笔恰吧鷳B(tài)系統(tǒng)”最活躍、最能動的組成部分，人類對生態(tài)系統(tǒng)的長期作用往往導致生態(tài)系統(tǒng)結構和功能的演變，形成自然生態(tài)系統(tǒng)、半人工生態(tài)系統(tǒng)和人工生態(tài)系統(tǒng)等形態(tài)的“生態(tài)系統(tǒng)”。自然生態(tài)保護法在保護生態(tài)系統(tǒng)中著重保護生態(tài)系統(tǒng)服務功能。聯(lián)合國千年生態(tài)系統(tǒng)評估項目概念框架工作組在《生態(tài)系統(tǒng)與人類福祉：評估框架》中指出，生態(tài)系統(tǒng)的服務功能，是指作為大自然的生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)過程所形成的有利于人類生存與發(fā)展的生態(tài)環(huán)境條件及其效用，即人類從生態(tài)系統(tǒng)中獲得的各種直接或間接的效益。具體包括：（1）產(chǎn)品供給功能（如供給林木、水產(chǎn)、礦產(chǎn)、野生動植物產(chǎn)品等）；（2）人居支持功能（如提供潔凈空氣、清潔水源、美麗景觀等）、生態(tài)調節(jié)功能（如調節(jié)氣候、納污凈化、涵養(yǎng)水源、水土保持、防風固沙等）；（3）文化承載功能（如精神和宗教、故土情懷、文化遺產(chǎn)、靈感啟發(fā)等）；（4）生態(tài)支持功能（對前述其他功能的支持，如空氣產(chǎn)生、物質遷移、能量傳輸、土壤形成、初級生產(chǎn)等）。生態(tài)系統(tǒng)服務功能的變化通過影響人類的安全、維持高質量生活的基本物質需求、健康，以及社會文化關系等而對人類福利產(chǎn)生深遠的影響。

最后是自然生態(tài)空間。自然生態(tài)空間是指具有自然屬性，以提供生態(tài)服務或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。

生態(tài)空間，又稱“自然生態(tài)空間”，是國土空間規(guī)劃中以保護為主的一類基礎性空間格局。2010年12月21日，國務院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃——構建高效、協(xié)調、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局》最早出現(xiàn)生態(tài)空間的概念，但只用列舉法解釋了生態(tài)空間的外延：生態(tài)空間，包括綠色生態(tài)空間、其他生態(tài)空間；綠色生態(tài)空間包括天然草地、林地、濕地、水庫水面、河流水面、湖泊水面；其他生態(tài)空間包括荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠等。自然生態(tài)空間將山水林田湖草等各類自然生態(tài)要素納入生態(tài)空間，作為一個生命共同體進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復。政策語境中的自然生態(tài)空間的范圍是指：（1）具有特殊重要生態(tài)功能或生態(tài)敏感脆弱、必須強制性嚴格保護的陸地和海洋自然區(qū)域，包括：陸域生態(tài)保護紅線、海洋生態(tài)保護紅線集中劃定的區(qū)域，以及生態(tài)保護紅線之外需要予以保留原貌、強化生態(tài)保育和生態(tài)建設、限制開發(fā)建設的陸地和海洋自然區(qū)域；（2）生態(tài)廊道（珍稀動植物遷徙廊道、基礎設施緩沖廊道、隔離廊道、生態(tài)屏障等）、生態(tài)斑塊（國家公園、自然保護區(qū)、自然公園等各類自然保護地布局、規(guī)模和名錄）等。

（二）自然生態(tài)保護法的立法目的

自然生態(tài)保護法以生態(tài)善為價值坐標，以生態(tài)惠益為價值追求，通過保護原真自然、生態(tài)系統(tǒng)服務功能和自然生態(tài)空間，實現(xiàn)提供生態(tài)產(chǎn)品和維護生態(tài)安全的目的。

1. 提供生態(tài)產(chǎn)品。生態(tài)產(chǎn)品是指為維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素所必需的，包括清新的空氣、潔凈的水源、清潔的土壤和宜人的氣候等在內的產(chǎn)品。生態(tài)產(chǎn)品來自自然生態(tài)系統(tǒng)，人們最終享受到的生態(tài)產(chǎn)品實質上是一種生態(tài)系統(tǒng)服務。參見曾賢剛、虞慧怡、謝芳：《生態(tài)產(chǎn)品的概念、分類及其市場化供給機制》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2014年第7期，第12-13頁。從構成上看，生態(tài)產(chǎn)品所涵蓋的內容范圍小于生態(tài)系統(tǒng)服務，生態(tài)系統(tǒng)服務包含了生態(tài)系統(tǒng)為人類提供的所有環(huán)境條件和效用，既包括為人類福祉提供的各種終端產(chǎn)品和服務，也包括生態(tài)系統(tǒng)自身的維持功能和必須依賴其他功能和過程才會對人類福祉有益的中間服務。生態(tài)產(chǎn)品只是生態(tài)系統(tǒng)服務中直接對人類社會有益、直接被人類社會消費的服務和產(chǎn)品，不包含生態(tài)系統(tǒng)服務中的支持服務、間接過程和資源存量因素。

2.維護生態(tài)安全。生態(tài)安全是指生態(tài)系統(tǒng)的健康和完整情況。生態(tài)系統(tǒng)在其各種生物要素和環(huán)境要素所組成的生態(tài)系統(tǒng)結構得以保持的條件下，其生態(tài)功能得以發(fā)揮，生態(tài)系統(tǒng)就可以保持平衡，其作為經(jīng)濟發(fā)展基礎的作用也因此得到有效發(fā)揮。參見陳亮、楊攀：《國家安全體系中的生態(tài)安全及其法治完善》，載《西南政法大學學報》2022年第5期，第100-101頁。相反，一旦生態(tài)系統(tǒng)的結構由于某種原因遭到破壞，其系統(tǒng)的功能就不能保持，生態(tài)系統(tǒng)的運行就不能維持平衡，其作為經(jīng)濟發(fā)展基礎的作用也就不能有效地發(fā)揮，甚至會引起嚴重的生態(tài)問題。

生態(tài)安全的前提是保證生態(tài)系統(tǒng)服務正常發(fā)揮，或者在一定的范圍內正常發(fā)揮。從生態(tài)安全定義可以看出生態(tài)安全與生態(tài)系統(tǒng)服務功能之間有著密切關聯(lián)，生態(tài)系統(tǒng)服務是生態(tài)安全的正向目標。生態(tài)系統(tǒng)服務功能越強，生態(tài)安全程度就越高；反之，則存在生態(tài)安全隱患。生態(tài)系統(tǒng)服務與生態(tài)安全密切相關，生態(tài)安全的顯性特征之一是生態(tài)系統(tǒng)服務的狀態(tài)。因此，“生態(tài)安全”包含著兩重含義，其一是生態(tài)系統(tǒng)自身是否安全，即其自身結構是否受到破壞；其二是生態(tài)系統(tǒng)對于人類是否安全，即生態(tài)系統(tǒng)服務是否能提供足以維持人類生存和發(fā)展的可靠生態(tài)保障。

參見郭中偉、甘雅玲：《關于生態(tài)系統(tǒng)服務功能的幾個科學問題》，載《生物多樣性》2003年第1期，第67頁。

三、自然生態(tài)保護法的領域劃分

根據(jù)保護方式的不同特征，可將自然生態(tài)保護法劃分為自然保護法和生態(tài)保護法兩個子領域法。這兩個子領域法在保護目標上具有一致性，但在法律調整行為上有差異。自然保護法主要調整保護原真性自然的“不勞動行為”，而生態(tài)保護法主要是調整維護、修復功能性生態(tài)系統(tǒng)的“生態(tài)行為”，即前者體現(xiàn)為消極的保護，后者體現(xiàn)為積極的保護。

參見杜群：《環(huán)境法體系化中的我國保護地體系》，載《中國社會科學》2022年第2期，第136頁。

（一）自然保護法

自然保護法主要是調整國土空間之中的禁止開發(fā)區(qū)和位于限制開發(fā)區(qū)的重要生態(tài)功能區(qū)，自然保護地的范圍主要分布在禁止開發(fā)區(qū)與限制開發(fā)區(qū)，在國土空間中屬于禁止進行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，調整客體的空間屬性決定自然保護地的調整行為不能是積極性的開發(fā)行為。自然保護地法律規(guī)范體系旨在保護自然的原真性，因此，主要通過禁止、限制環(huán)境資源的社會化開發(fā)的消極性的“不勞動”此處的“不勞動”行為是指社會化生產(chǎn)性、建設性行為，不包括個人生存性生產(chǎn)、生活行為。行為規(guī)范進行調整。自然保護法主要包括自然保護地體系、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線相關法律法規(guī)。

自然保護地由各級人民政府依法劃定或確認的重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域組成。自然保護地體系相關法律包括國家公園、自然保護區(qū)、各類自然公園有關的國家和地方法律法規(guī)。

生態(tài)空間即自然生態(tài)空間，是國土空間規(guī)劃中旨在保護國家自然生態(tài)安全而禁止和限制開發(fā)的一類重要的國土空間。2010年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、2017年《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》均對生態(tài)空間進行了規(guī)定。此外，地方各級人大制定的國土空間規(guī)劃條例也規(guī)定了生態(tài)空間的內容。在內容上生態(tài)空間相關法律側重表達地表空間的物理特性和可塑性或地表空間的性質、功能和結構等內容。

生態(tài)保護紅線相關法律和其他規(guī)范主要包括《中華人民共和國環(huán)境保護法》生態(tài)保護紅線條款、中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年2月7日印發(fā)的《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》以及相關環(huán)境規(guī)劃和技術標準。生態(tài)保護紅線納入國家法律之后，較長一段時間內容相對單薄。

參見陳海嵩：《“生態(tài)紅線”的規(guī)范效力與法治化路徑——解釋論與立法論的雙重展開》，載《現(xiàn)代法學》2014年第4期，第85-87頁。

自然保護地、自然生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線相關法律法規(guī)在法律目標、科學依據(jù)和管制措施方面具有高度的同質性。自然保護地體系基礎形態(tài)以自然保護區(qū)劃和區(qū)域保護制度為內容，核心范式是生態(tài)文明建設中形成的自然生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線制度。但這兩個核心范式不是平行關系，而是包容的構建關系，根據(jù)自然生態(tài)空間格局構建理論，自然保護地體系基礎形態(tài)可稱之為“自然生態(tài)空間格局下的生態(tài)保護紅線體系”。

（二）生態(tài)保護法

生態(tài)保護法是對不可避免的或已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞采取積極措施進行治理的法律。在環(huán)境污染行為和資源開發(fā)利用行為經(jīng)生態(tài)環(huán)境影響評價和生態(tài)環(huán)境風險評價等基礎法律制度的一次調整之后，對仍然存在具“外溢性”的負外部性生態(tài)環(huán)境影響和損害的法律調適，主要采取生態(tài)修復的方式實現(xiàn)。生態(tài)保護法的核心內容是生態(tài)恢復和生態(tài)修復。

生態(tài)恢復就是通過自然的休養(yǎng)生息，運用生態(tài)環(huán)境的自我調節(jié)、凈化和恢復能力，改善、恢復或重建生態(tài)系統(tǒng)，維護生態(tài)平衡。

參見呂忠梅、竇海陽：《以“生態(tài)恢復論”重構環(huán)境侵權救濟體系》，載《中國社會科學》2020年第2期，第136-137頁。生態(tài)恢復與自然保護法的內容有一定重合，如劃定限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)，禁止或限制經(jīng)濟開發(fā)行為，利用自然恢復能力自我調節(jié)等。

生態(tài)修復是在不破壞或盡量少破壞自然生態(tài)的前提下，遵循生態(tài)學原理和生態(tài)系統(tǒng)內在機制，采用一定的生物、生態(tài)及工程技術措施，使受損的生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)近自然恢復。生態(tài)修復領域法規(guī)主要包括國務院各部門有關生態(tài)修復的技術性文件、地方有關生態(tài)修復的法規(guī)。例如，2021年7月自然資源部辦公廳印發(fā)的《海洋生態(tài)修復技術指南（試行）》、2023年12月自然資源部辦公廳印發(fā)的《互花米草治理區(qū)域生態(tài)修復技術指南（試行）》、2023年4月7日山西省朔州市人民代表大會常務委員會公布的《朔州市桑干河流域生態(tài)修復與保護條例》、2017年7月27日遼寧省人民代表大會常務委員會批準通過《朝陽市礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理條例》等。

生態(tài)恢復和生態(tài)修復并不是非此即彼的關系，而是兼容關系。采取生態(tài)恢復措施，并不是完全順其自然；采取自然修復措施，并不是忽略生態(tài)系統(tǒng)的自然屬性。正確處理生態(tài)恢復和生態(tài)修復的關系，就是要綜合運用恢復和修復手段。

四、自然生態(tài)保護的主要法律制度

（一）主體功能區(qū)制度

自2010年的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》發(fā)布，到2012年黨的十八大報告提出主體功能區(qū)戰(zhàn)略，再到2013年黨的十八屆三中全會提出實施主體功能區(qū)制度，在主體功能區(qū)從規(guī)劃引領、戰(zhàn)略推進到制度落實的發(fā)展過程中，針對生態(tài)和農業(yè)空間的保護屬性以及針對城鎮(zhèn)空間無序開發(fā)的約束性日益強化。

參見賈克敬、祁帆、趙成雙蘋等：《主體功能區(qū)優(yōu)化完善技術方法研究》，載《國土資源導刊》2024年第1期，第10頁。主體功能區(qū)是依據(jù)自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律、社會規(guī)律和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，以分區(qū)的方式確定不同地區(qū)國土空間開發(fā)保護導向與差別化空間政策的宏觀規(guī)劃方法和過程。主體功能區(qū)制度是基于主體功能區(qū)理念，在統(tǒng)籌落實國家重大戰(zhàn)略基礎上，對國土空間開發(fā)保護作出的總體性部署，是我國國土空間開發(fā)管理思路和戰(zhàn)略的一個重大創(chuàng)新，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。其中限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)的相關規(guī)定對生態(tài)系統(tǒng)保護意義重大，如限制開發(fā)區(qū)制度要求盡快建立和完善一系列生態(tài)補償機制，用于限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)維護和保養(yǎng)；禁止開發(fā)區(qū)制度則強調了對自然文化資源的原真性和完整性保護。

（二）生態(tài)保護紅線制度

生態(tài)保護紅線制度是指在生態(tài)空間范圍內具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域限制。該制度要求優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線內。在生態(tài)保護紅線內，自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動；在生態(tài)保護紅線內自然保護地核心保護區(qū)外，禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設活動，在符合法律法規(guī)的前提下，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。生態(tài)保護紅線的劃定對象主要包括重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感和脆弱區(qū)。重點生態(tài)功能區(qū)包括在限制開發(fā)區(qū)域的重點生態(tài)功能區(qū)和在禁止開發(fā)區(qū)域的重點生態(tài)功能區(qū)。政府應當將生態(tài)保護紅線作為編制空間規(guī)劃的核心內容，對不符合生態(tài)保護紅線管控要求的規(guī)劃及時進行調整。禁止不符合主體功能定位的各類開發(fā)建設活動。生態(tài)保護紅線內已有的符合生態(tài)保護紅線準入清單的開發(fā)活動可以依法進行；不符合生態(tài)保護紅線準入清單的開發(fā)活動應當退出；耕地可以正常耕作，但依法退耕還林（草、濕）的除外；居民生活點、農（林）場場部等生產(chǎn)生活設施可以正常使用；具備條件的地區(qū)逐步推進生態(tài)移民或者集中安置；交通、通信、能源管道、輸電線路、防洪水利等設施應當依法管理、運行和維護。參見《寧夏回族自治區(qū)生態(tài)保護紅線管理條例》，載寧夏人大網(wǎng)，http：//www.nxrd.gov.cn/rdlz/lfgz/fglb/202308/t20230808_758705.html，2024年6月23日訪問。生態(tài)紅線領域的監(jiān)測包括生態(tài)質量監(jiān)測與生物多樣性監(jiān)測。生態(tài)環(huán)境行政主管部門制定生態(tài)保護紅線生態(tài)環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范，完善天地一體的生態(tài)質量監(jiān)測網(wǎng)絡，組織開展生態(tài)保護紅線生態(tài)質量監(jiān)測。除生態(tài)紅線監(jiān)測外，生態(tài)環(huán)境行政主管部門建立生態(tài)保護紅線監(jiān)督指標體系，制定生態(tài)狀況調查評估技術規(guī)范，組織開展生態(tài)保護紅線生態(tài)狀況調查評估，評估生態(tài)狀況和保護成效。評估結果納入全國生態(tài)環(huán)境狀況公報和中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報，并向社會公布。

（三）生態(tài)補償制度

生態(tài)保護補償是指通過財政縱向補償、地區(qū)間橫向補償、市場機制補償?shù)?，對按照?guī)定或者約定開展生態(tài)保護的單位和個人給予補償?shù)募钚灾贫劝才拧?/p>

參見潘佳：《生態(tài)保護補償制度的功能定位與體系構造》，載《行政法學研究》2024年第4期，第66頁。生態(tài)保護補償可以采取資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓、共建園區(qū)、購買生態(tài)產(chǎn)品和服務等多種補償方式。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將建立健全生態(tài)保護補償機制作為建設生態(tài)文明的重要舉措，統(tǒng)籌謀劃、全面推進生態(tài)保護補償制度及相關領域改革，生態(tài)保護補償工作加速推進。2016年，國務院辦公廳印發(fā)《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》。2021年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》。2024年2月23日，國務院第26次常務會議通過《生態(tài)保護補償條例》，并于2024年4月6日公布，自2024年6月1日起施行，這意味著中國成為世界上第一個針對生態(tài)保護補償全面立法的國家。參見董戰(zhàn)峰、郝春旭、璩愛玉等：《基于〈生態(tài)保護補償條例〉持續(xù)深化生態(tài)保護補償制度改革》，載《環(huán)境保護》2024年第13期，第11頁。

生態(tài)保護補償包括三類。一是財政縱向補償。國家通過財政轉移支付等方式，對開展重要生態(tài)環(huán)境要素保護的單位和個人，以及在依法劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、自然保護地等生態(tài)功能重要區(qū)域開展生態(tài)保護的單位和個人，予以補償。《生態(tài)保護補償條例》明確了縱向補償包括八大領域的分類補償，以及重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付、自然保護地生態(tài)補償這兩類綜合補償。對開展重要生態(tài)環(huán)境要素保護的單位和個人，中央財政按照森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地和水生陸生野生動植物資源八大領域分類實施補償。二是地區(qū)間橫向補償。國家鼓勵、指導、推動生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商等方式建立生態(tài)保護補償機制，開展地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償。根據(jù)生態(tài)保護實際需要，上級人民政府可以組織、協(xié)調下級人民政府之間開展地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償。地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償針對江河流域上下游、左右岸、干支流所在區(qū)域，重要生態(tài)環(huán)境要素所在區(qū)域以及其他生態(tài)功能重要區(qū)域，重大引調水工程水源地以及沿線保護區(qū)等區(qū)域開展。三是市場機制補償。國家充分發(fā)揮市場機制在生態(tài)保護補償中的作用，推進生態(tài)保護補償市場化發(fā)展，拓展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)模式；鼓勵企業(yè)、公益組織等社會力量以及地方人民政府按照市場規(guī)則，通過購買生態(tài)產(chǎn)品和服務等方式開展生態(tài)保護補償。

環(huán)境法學理論中的自然生態(tài)保護法概念體系及其研究成果，應當為生態(tài)環(huán)境法典自然生態(tài)保護編的編纂提供理論支撐，同時生態(tài)環(huán)境法典的結構也應當反映環(huán)境法體系的基本學理構造。唯有如此，才能使生態(tài)環(huán)境法典編纂不僅能夠反映四十多年來環(huán)境法理論體系發(fā)展的研究成果，而且能夠進一步增強所編纂生態(tài)環(huán)境法典本身的科學性、系統(tǒng)性和完整性。

基金項目：國家社科基金重大項目“生物資源管控與生態(tài)安全規(guī)制”（20&ZD093）

作者簡介：

黃輝（1968—），男，福建福州人，福州大學法學院教授，博士生導師，中國法學會環(huán)境資源法學研究會副會長。

① 參見習近平：《以美麗中國建設全面推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化》，載《求是》2024年第1期，第7頁。

② 參見《全國人大常委會2024年度立法工作計劃》，載中國人大網(wǎng)，http：∥www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202405/t20240508_436982.html，2024年8月2日訪問。