9月19日，財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布8起地方政府隱性債務(wù)（以下簡稱“隱性債務(wù)”）問責(zé)典型案例的通報(bào)。該通報(bào)涉及8個(gè)省份的相關(guān)部門違規(guī)舉債，分別是：天津市天津港保稅區(qū)、遼寧省營口市鲅魚圈區(qū)、湖南省屬公辦職業(yè)學(xué)校、江西省撫州市東鄉(xiāng)區(qū)、吉林省通化市梅河口市、內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市、海南省臨高縣、寧夏回族自治區(qū)銀川市永寧縣。從金額看，此次通報(bào)新增隱性債務(wù)116.41億元，化債不實(shí)0.68億元，合計(jì)117.09億元。

地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定預(yù)算之外，直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。

自2022年實(shí)施新一輪隱性債務(wù)化解工作以來，財(cái)政部共發(fā)布4次涉32起隱性債務(wù)問責(zé)典型案例，此次通報(bào)的這8起與以往有何不同？背后透露出哪些信息？

通過國企新增隱性債務(wù)金額超八成

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者梳理發(fā)現(xiàn)，此次財(cái)政部披露的8起隱性債務(wù)問責(zé)典型案例，涉及天津、遼寧、湖南、江西、吉林、內(nèi)蒙古、海南、寧夏8個(gè)省份。這8起隱性債務(wù)問責(zé)典型案例中，7起是新增隱性債務(wù)，1起是化債不實(shí)。

2022年以來，財(cái)政部共發(fā)布4次隱性債務(wù)問責(zé)典型案例通報(bào)。從此次通報(bào)的8起典型案例看，相比以往，新增隱性債務(wù)的投向有所變化。

2022年，財(cái)政部分別于5月、7月各披露8起典型案例；2023年11月披露8起。總體來看，在2022至2023年發(fā)布的3次通報(bào)中，新增隱性債務(wù)使用投向大多為水利、公路、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；此次通報(bào)的隱性債務(wù)典型案例，發(fā)生在2018—2023年期間，在7起新增隱性債務(wù)投向中，3起是向地方國企借款償還存量債務(wù)、將借款納入城建專戶統(tǒng)籌使用等，違規(guī)舉債金額為97.33億元，占此次披露總金額的83%。

超八成的違規(guī)舉債資金，是通過何種方式實(shí)現(xiàn)的？

天津市天津港保稅區(qū)頗具代表性。根據(jù)財(cái)政部通報(bào)，2018年6月至2023年5月，天津市天津港保稅區(qū)管理委員會向天津保稅區(qū)投資控股集團(tuán)有限公司及其子公司天津天保國際物流集團(tuán)有限公司累計(jì)借款147.32億元，并全部轉(zhuǎn)借給天津臨港投資控股有限公司用于償還其存量債務(wù)。

截至2023年5月，天津港保稅區(qū)管理委員會已歸還天津保稅區(qū)投資控股集團(tuán)有限公司及其子公司天津天保國際物流集團(tuán)有限公司27.57億元，借款余額為119.75億元?？鄢糜诘胤秸[性債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測系統(tǒng)中存量債務(wù)“借新還舊”的45.78億元后，剩余部分形成新增隱性債務(wù)73.97億元。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授許光建向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析：“國家對保稅區(qū)、開發(fā)區(qū)等實(shí)施了一系列特殊制度安排和優(yōu)惠政策，而且借款是以天津港保稅區(qū)黨委常委會決議的方式通過的，屬集體決議，看上去‘合規(guī)’，因此具有一定的隱蔽性。事實(shí)上，越是這樣享受國家優(yōu)惠政策的地區(qū)或機(jī)構(gòu)，越應(yīng)當(dāng)成為財(cái)政部門監(jiān)管的重要對象。”

另外兩起向地方國企借款的案例是：遼寧省營口市鲅魚圈區(qū)向地方國有企業(yè)借款新增隱性債務(wù)19.96億元；江西省撫州市東鄉(xiāng)區(qū)通過地方國有企業(yè)借款新增隱性債務(wù)3.4億元。

“通過向國企借款形成債務(wù)，看起來是企業(yè)的債務(wù)，實(shí)際上是政府的債務(wù)?！痹S光建指出，國有企業(yè)由政府出資或控股，與地方政府存在天然的聯(lián)系。這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系使得地方政府在與國有企業(yè)溝通和協(xié)調(diào)時(shí)具有便利性，雙方更容易達(dá)成合作意向?！斑@種情況實(shí)際上是少數(shù)地方政府沒有劃清政府和企業(yè)的關(guān)系，把國企當(dāng)作政府‘融資’的工具了。”

近年來，財(cái)政部多次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁地方政府通過國有企事業(yè)單位違規(guī)舉債?！秶鴦?wù)院關(guān)于2023年度政府債務(wù)管理情況的報(bào)告》提出，督促地方政府嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、強(qiáng)化預(yù)算約束、劃清政企權(quán)責(zé)，嚴(yán)禁地方政府通過國有企事業(yè)單位違規(guī)舉債建設(shè)政府投資項(xiàng)目，嚴(yán)禁舉債建設(shè)樓堂館所、形象工程。

更早之前，國務(wù)院在2021年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，其中提出“嚴(yán)禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)”。

監(jiān)管信號已足夠強(qiáng)烈，為何仍有個(gè)別地方政府鋌而走險(xiǎn)？

“事實(shí)上，地方隱性債務(wù)與地方國有企業(yè)之間有著千絲萬縷的關(guān)系。”中國社會科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心主任楊志勇在2023年撰文《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)——形勢、成因與應(yīng)對》，道出了隱性債務(wù)形成的根源：如果政企關(guān)系界定不明確，企業(yè)管理層聽命于地方政府，執(zhí)行政府指令，包括為地方政府舉債或企業(yè)債務(wù)融資后執(zhí)行地方政府的某些職能，這些都會帶來地方隱性債務(wù)問題。

少數(shù)基層政府財(cái)政壓力大，隱性債務(wù)形態(tài)呈現(xiàn)多樣化

近年來少數(shù)基層政府財(cái)政運(yùn)行遇到麻煩，是導(dǎo)致隱性債務(wù)增加的原因之一。

比如，2020年9月4日，中國政府網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于貴州省畢節(jié)市大方縣拖欠教師工資補(bǔ)貼擠占挪用教育經(jīng)費(fèi)等問題的督查情況通報(bào)》，指出了當(dāng)?shù)赝锨方處煿べY和挪用教育經(jīng)費(fèi)的問題。

大方縣2020年政府工作報(bào)告在提及上一年發(fā)展不足時(shí)稱，財(cái)政收入偏低，財(cái)政增收乏力，歷史欠賬較大，稅收收入持續(xù)低位運(yùn)行。地方政府性債務(wù)、民生欠賬等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)仍然存在，還本付息壓力較大，財(cái)政“收不抵支”，資金短缺與發(fā)展需要的矛盾十分突出。

還有個(gè)別地方基層“三保”（?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）也在經(jīng)受挑戰(zhàn)。

“受此前疫情影響、房地產(chǎn)市場沖擊，有些地方‘三?！щy，于是通過融資平臺變相舉債，以彌補(bǔ)財(cái)力不足。從總體上看，財(cái)政為基層‘三?！峁┝擞辛Φ呢?cái)力保障，但部分地方剛性支出不減、化債任務(wù)重、收入端又受到?jīng)_擊，必然對‘三保’產(chǎn)生負(fù)面沖擊?！敝袊鐣茖W(xué)院大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師吉富星對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析說。

“財(cái)政部連續(xù)披露隱性債務(wù)問責(zé)典型案例，主要是起警示作用。相比而言，市縣級政府隱性債務(wù)問責(zé)比例相對較高，可能的原因是市縣級政府財(cái)政收入有限、法定范圍內(nèi)的政府發(fā)債配比受限，同時(shí)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求較高，導(dǎo)致舉借隱性債務(wù)的動機(jī)更為強(qiáng)烈?！痹S光建說。

2014年新預(yù)算法取消了地方融資平臺的政府融資職能，并且開始發(fā)行地方政府債券，實(shí)行限額管理和存量債務(wù)置換。

“在新預(yù)算法實(shí)施后，地方政府唯一舉債途徑就是發(fā)行地方政府債券，而且不得違規(guī)擔(dān)保。這也就意味著，政府債務(wù)認(rèn)定實(shí)現(xiàn)清晰化、法定化，監(jiān)管對象從政府性債務(wù)過渡到地方政府債券?！奔恍潜硎?。

但是，政府顯性債務(wù)以外的擔(dān)保、舉債行為仍然十分普遍?！坝绕涫窃谛骂A(yù)算法實(shí)施以后，地方政府通過企事業(yè)單位、社會資本等主體進(jìn)行變相舉債，其中，政府隱性債務(wù)的主要載體是融資平臺?！奔恍钦f。

2017年隱性債務(wù)整改以前，地方政府隱性債務(wù)普遍通過融資平臺、社會資本等去融資，以文件（政府承諾函、決議）、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等形式，或明或暗將項(xiàng)目付費(fèi)責(zé)任納入財(cái)政預(yù)算，或通過融資平臺來變相列支預(yù)算。

地方融資平臺的設(shè)立，始于東部發(fā)達(dá)城市，是這些城市的創(chuàng)新融資工具，支撐了當(dāng)?shù)亟煌?、水電氣熱等設(shè)施建設(shè)。但是，遍地開花的融資平臺，意味著舉債規(guī)模迅速膨脹，地方違規(guī)擔(dān)保加劇了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

此次財(cái)政部披露的8起典型案例中，還曝光了其他違規(guī)舉債的隱蔽手法。

2018年11月，湖南石油化工職業(yè)技術(shù)學(xué)院自行確定與岳陽湘女文化教育發(fā)展有限公司合作，采取以租代建的方式建設(shè)新校區(qū)，通過每年支付租金1233萬元和以三產(chǎn)委托經(jīng)營（包含新、老校區(qū)）的方式進(jìn)行回購，期限30年，總金額4.5億元，形成新增隱性債務(wù)4.5億元。

此外，財(cái)政部曝光的其他地方還有：海南省臨高縣要求代理銀行墊款支付且長期未清算新增隱性債務(wù)8.4億元。寧夏回族自治區(qū)銀川市永寧縣國有企業(yè)以農(nóng)村人飲及農(nóng)業(yè)灌溉特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押融資新增隱性債務(wù)3.2億元。吉林省通化市梅河口市以公立醫(yī)院等為主體貸款新增隱性債務(wù)2.98億元。

近年來地方政府隱性債務(wù)形態(tài)呈現(xiàn)多樣化，如何識別？吉富星認(rèn)為，很多隱性債務(wù)隱蔽性強(qiáng)，看似企業(yè)債務(wù)、金融債務(wù)，實(shí)則替政府融資。他提出，認(rèn)定隱性債務(wù)要基于“實(shí)質(zhì)重于形式”和“穿透”兩大原則，從還款資金或財(cái)政償付責(zé)任來界定。

“實(shí)質(zhì)重于形式”，重在強(qiáng)調(diào)按照其業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)、本源來揭示政府本應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。“穿透”原則更側(cè)重于操作層面，即要識別底層資產(chǎn)是否屬于非市場化運(yùn)營的公益性項(xiàng)目、最終還款方是否政府。

“不管項(xiàng)目如何包裝、模式如何‘創(chuàng)新’、交易鏈條有多長，從‘借、用、還’幾個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)動看，重點(diǎn)放在‘還’這個(gè)環(huán)節(jié)，關(guān)鍵看是否由財(cái)政資金償還，或主要靠財(cái)政補(bǔ)貼來還本付息或回收投資成本，形成事實(shí)上政府‘兜底’，但這并不代表有財(cái)政補(bǔ)貼的債務(wù)就一定是隱性債務(wù)，需要視情況而定。”吉富星表示。

政績觀偏差是違規(guī)舉債重要動因

在財(cái)政部先后4次發(fā)布的隱性債務(wù)問責(zé)典型案例通報(bào)中，至少有177人被問責(zé)。

“違規(guī)舉債背后的原因比較復(fù)雜，有客觀層面的財(cái)力不足、‘三保’困難、防風(fēng)險(xiǎn)所需等因素，也存在政績觀偏差以及可能的腐敗等問題。問責(zé)也會根據(jù)舉債的后果、危害等進(jìn)行分類處理，并不限于簡單的行政性處分，未來還是要強(qiáng)化并落實(shí)‘終身問責(zé)和倒查責(zé)任’機(jī)制。”吉富星分析說。

從公開的信息看，近年來，不少有關(guān)落馬官員的通報(bào)都出現(xiàn)過盲目舉債、違規(guī)舉債等表述。

比如江西省吉水縣委原書記袁守旺，罔顧該縣財(cái)政年收入僅10億元的現(xiàn)實(shí)，狠砸6.8億元建設(shè)中國進(jìn)士文化園，使當(dāng)?shù)乇成铣林氐膫鶆?wù)負(fù)擔(dān)；陜西省西鄉(xiāng)縣委原書記演曉剛未經(jīng)科學(xué)論證，頻頻上馬多個(gè)不切實(shí)際的“大工程”；貴州省政協(xié)原黨組成員、副主席李再勇在六盤水任職期間，推動興建23個(gè)旅游項(xiàng)目，其中16個(gè)項(xiàng)目被貴州省列入低效閑置項(xiàng)目，3年多時(shí)間就給當(dāng)?shù)匦略?500億元債務(wù)……

如何看待這種現(xiàn)象？許光建一語道破：“那些違規(guī)舉債被問責(zé)甚至因違法違紀(jì)而落馬的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部，政績觀存在嚴(yán)重偏差，貪大求洋，急于求成。本來一個(gè)地方有多少資金能辦多少事都應(yīng)進(jìn)行科學(xué)論證，如果想上新項(xiàng)目，也要通過正規(guī)的合法途徑籌集資金。之所以敢冒險(xiǎn)，估計(jì)在他們看來這樣能夠很快出‘政績’，于是通過各種各樣的隱性債務(wù)方式繞開國家的相關(guān)規(guī)定?！?/p>

財(cái)政部此次通報(bào)稱“以上八起典型案例，暴露出一些地方和單位的領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀存在偏差，紀(jì)律觀念不嚴(yán)，在貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署中，有令不行、有禁不止，打折扣、搞變通，嚴(yán)重影響了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作成效”。

不僅如此，財(cái)政部通報(bào)稱，對新增隱性債務(wù)和化債不實(shí)等違法違規(guī)行為，做到“發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，問責(zé)一起”，持續(xù)強(qiáng)化隱性債務(wù)查處問責(zé)力度，有效防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

“開前門”“堵后門”化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是事關(guān)發(fā)展安全、事關(guān)民生福祉、事關(guān)財(cái)政可持續(xù)運(yùn)行的重大問題。

近年來，我國積極出臺一系列政策措施，不斷健全完善地方政府法定債務(wù)管理，積極穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2018年《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》落地后，2021年《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）進(jìn)一步推出?！兑庖姟穼衅髽I(yè)、事業(yè)單位、地方政府及其部門、金融機(jī)構(gòu)、地方融資平臺公司防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作均有提及，同時(shí)再度強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格落實(shí)政府舉債終身問責(zé)制和債務(wù)問題倒查機(jī)制。

2023年以來，按照關(guān)于“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案”的決策部署，各有關(guān)部門、各級地方黨委和政府進(jìn)一步加大工作力度，采取更多更實(shí)舉措，取得了積極成效。

針對少數(shù)地方依然違規(guī)舉債，今年以來，中央進(jìn)一步加大隱性債務(wù)化解力度。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》要求：“完善政府債務(wù)管理制度，建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制，加快地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型?！?/p>

9月14日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》，對地方債務(wù)管理強(qiáng)調(diào)了“著力化解存量隱性債務(wù)，堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)”的要求，提出下一步財(cái)政重點(diǎn)工作安排包括統(tǒng)籌好風(fēng)險(xiǎn)化解和穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)一步落實(shí)好一攬子化債方案，全省負(fù)總責(zé)、市縣盡全力化債，逐步降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平等。

“經(jīng)過持續(xù)多年的隱性債務(wù)化解，我國的地方隱性債務(wù)規(guī)模增速總體在放緩。但是部分地方債務(wù)壓力依然不小，縣市級地方政府隱性債務(wù)問題依然比較突出?！痹S光建表示。

針對隱性債務(wù)治理難度大，吉富星認(rèn)為，債務(wù)化解應(yīng)加快構(gòu)建疏堵結(jié)合、激勵(lì)相容的制度安排。

“化解隱性債務(wù)的核心，還是要進(jìn)行系統(tǒng)的體制機(jī)制改革，尤其是深入推動財(cái)政體制的事權(quán)改革、糾正不正確的政績觀。就當(dāng)下的情況而言，應(yīng)積極推動、實(shí)施更大力度的一攬子化債政策，助力防風(fēng)險(xiǎn)措施落地見效。其中，進(jìn)一步加大中央杠桿，將部分市縣的事權(quán)和支出責(zé)任要上移到中央或省一級承擔(dān)，并減少基層配套支出壓力，這樣可以大大減輕縣市一級的財(cái)政壓力?！奔恍钦f。

在事權(quán)改革的同時(shí)，吉富星建議，要堅(jiān)持“開前門”和“堵后門”并舉。

“可以把‘前門’開得大一些，適度加大中央債務(wù)杠桿，把地方債務(wù)顯性化、適當(dāng)提高一般債比例，用顯性來替代隱性。在此基礎(chǔ)上，采取更大力度來穩(wěn)妥化解債務(wù)存量。同時(shí)，加強(qiáng)債務(wù)合并、穿透監(jiān)管，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警，加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)，形成遏制隱性債務(wù)的長效機(jī)制。”吉富星說。

接受采訪的專家一致認(rèn)為，有效防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須按照黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署，加強(qiáng)對地方政府的財(cái)政監(jiān)督檢查工作，根據(jù)新的情況變化，不斷優(yōu)化監(jiān)督檢查的方式方法，確保各級地方政府債務(wù)管理依法合規(guī)高效。

責(zé)編：姚坤 yaokun@ceweekly.cn 美編：孟凡婷