摘 要：2017年檢察公益訴訟制度經(jīng)過兩年試點(diǎn)后得到立法確認(rèn)，公益訴訟案件范圍和數(shù)量快速增長(zhǎng)，相關(guān)法律制度規(guī)范逐步完善。檢察公益訴訟強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)的憲法定位，以訴訟的方式促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職，實(shí)現(xiàn)“雙贏多贏共贏”的法律效果，呈現(xiàn)鮮明的中國(guó)特色。完善公益訴訟制度體系，積極穩(wěn)妥推進(jìn)檢察公益訴訟司法實(shí)踐，有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟；司法保護(hù)；中國(guó)方案；雙贏多贏共贏

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2024）05-0049-03

收稿日期：2024-05-27

基金項(xiàng)目：最高人民檢察院檢察理論研究課題“檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充偵查與自行補(bǔ)充偵查規(guī)范化研究”（GJ2021D18）；湖南省普通高校思政課“金課”建設(shè)課程（湘教通【2023】230號(hào)）

作者簡(jiǎn)介：羅瓊，講師，碩士，從事憲法與行政法學(xué)研究。

2012年修訂的《民事訴訟法》首次在立法上規(guī)定環(huán)境污染和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟制度。2017年檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度明確寫入新修訂的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》。黨的二十大報(bào)告關(guān)于“完善公益訴訟制度”的特別強(qiáng)調(diào)讓公益訴訟制度再次走入公眾視野。

一、檢察公益訴訟的探索與發(fā)展

（一）我國(guó)早期公益訴訟立法與實(shí)踐

“公益訴訟”這一術(shù)語在20世紀(jì)90年代后期正式進(jìn)入我國(guó)法學(xué)界研究視野。1996年丘建東因公用電話亭多收0.6元向法院起訴，被稱為“中國(guó)公益訴訟第一案”。與傳統(tǒng)訴訟相比，公益訴訟的出發(fā)點(diǎn)在于維護(hù)公共利益、法律尊嚴(yán)和公平正義。20世紀(jì)90年代民間以維護(hù)公益為目標(biāo)的訴訟行動(dòng)十分活躍，但成功案例寥寥無幾?；诿袷略V訟法中關(guān)于原告資格的規(guī)定，公民個(gè)人為維護(hù)公共利益提起的訴訟多數(shù)被排除在法院門外。以保護(hù)環(huán)境公益訴訟為目的的公益訴訟自2000年到2013年僅53件，且大部分是由檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)提起。

2012年《民事訴訟法》第55條首次就環(huán)境保護(hù)和消費(fèi)權(quán)益訴訟領(lǐng)域規(guī)定公益訴訟，但作為一種新的訴訟制度，51個(gè)字的法條因缺乏相關(guān)配套法規(guī)如訴訟主體、具體程序等規(guī)定，公益訴訟案件數(shù)量急劇下降。為解決司法實(shí)踐難題，很快相關(guān)配套立法建設(shè)提上了議事日程，2013年10月《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》修改明確賦予國(guó)家和省級(jí)消協(xié)提起消費(fèi)公益訴訟的權(quán)利；2014年《環(huán)境保護(hù)法》修改明確提起公益訴訟主體，同年《民事訴訟法司法解釋》頒布，增加第13章8個(gè)條文初步落實(shí)公益訴訟制度。消費(fèi)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的民事公益訴訟司法解釋也分別于2014年和2016年出臺(tái)。2020年12月《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》修正，專門用了5個(gè)條文詳細(xì)規(guī)定可以提起公益訴訟的社會(huì)組織的資格條件，一定程度上擴(kuò)充了法律規(guī)定。從法律的修改進(jìn)程來看，否認(rèn)公民個(gè)人的原告資格是一以貫之的，而訴訟主體的范圍經(jīng)歷了放寬、限縮到適度放寬的過程。

（二）檢察公益訴訟制度的建立

199ev0nhZXcqnu48yJvP0/Zz0x2GM/zlOIuDgrJ+VZNxqI=7年河南省南陽市方城縣檢察院因當(dāng)?shù)毓ど叹值蛢r(jià)轉(zhuǎn)讓門面給湯某造成國(guó)有資產(chǎn)流失提起訴訟，是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的首例。此后全國(guó)各地法院和檢察院紛紛開啟提起和審理公益訴訟案件的司法探索，但是最終因缺乏明確法律授權(quán)而陷入停滯。審判機(jī)關(guān)層面，2007年開始全國(guó)多地中級(jí)人民法院和基層法院試點(diǎn)設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，由于法律依據(jù)不足，各地的環(huán)保法庭普遍案源不足。這一階段，公權(quán)機(jī)關(guān)謹(jǐn)慎探索公益訴訟制度但過程艱難，我國(guó)環(huán)境公共事件和食品安全事件頻發(fā)。另外，為加強(qiáng)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督，從根本上扭轉(zhuǎn)行政機(jī)關(guān)亂作為不作為的亂象，黨的十八屆四中全會(huì)提出檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。

2015年5月，中央深改組第十二次會(huì)議審議通過了關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的改革試點(diǎn)方案，決定在13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市試點(diǎn)。凡屬重大改革都要于法有據(jù)，2017年5月，中央深改組第三十五次會(huì)議對(duì)試點(diǎn)成效給予充分肯定，認(rèn)為兩年試點(diǎn)達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，建議在全國(guó)推開檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。同年6月，行訴法和民訴法同時(shí)增加一個(gè)條文，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，實(shí)現(xiàn)檢察公益訴訟的法定化。

（三）檢察公益訴訟制度的發(fā)展

自2012年以來，我國(guó)公益訴訟立法就非常頻繁，采取分散的立法模式，包括訴訟法、單行法和司法解釋。2018年3月2日，兩高發(fā)布實(shí)施《檢察公益訴訟司法解釋》僅27個(gè)條文。2021年7月最高人民檢察院發(fā)布《公益訴訟辦案規(guī)則》條文數(shù)量達(dá)到112條，內(nèi)容更豐富、細(xì)化，體現(xiàn)檢察公益訴訟制度正在逐步完善。2021年中共中央出臺(tái)了黨的歷史上首個(gè)專門關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的文件。截至2023年12月，我國(guó)有27個(gè)省級(jí)黨委政府和29個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)結(jié)合本地實(shí)際出臺(tái)關(guān)于支持檢察公益訴訟的決定[1]。檢察公益訴訟的發(fā)展歷程體現(xiàn)出鮮明的中國(guó)特色。

二、檢察公益訴訟保護(hù)公益具有鮮明的中國(guó)特色

（一）賦予檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的更重責(zé)任

黨的十八屆四中全會(huì)提出建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的總目標(biāo)，包括“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”。黨的十八屆四中全會(huì)全面深化司法體制改革和檢察改革，給檢察機(jī)關(guān)賦予新的職能，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督對(duì)象從原來偵查權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)拓展到行政權(quán)，增加對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督和檢察公益訴訟。加強(qiáng)對(duì)強(qiáng)大行政權(quán)的法律監(jiān)督是依法治國(guó)、依法行政的本質(zhì)要求。2018年憲法共143條，監(jiān)督共出現(xiàn)17次，包括人民監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等，其中檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有法定性和專門性[2]。十九屆中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督”[3]，黨的二十大報(bào)告中“完善公益訴訟制度”的表述是放在“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”之后并與之并列，都體現(xiàn)了對(duì)檢察機(jī)關(guān)憲法定位的強(qiáng)化。體現(xiàn)在法律條文中，2018年《人民檢察院組織法》修訂，回應(yīng)了監(jiān)察體制改革要求，第20條調(diào)整了人民檢察院自偵權(quán)范圍，同時(shí)增加規(guī)定檢察機(jī)關(guān)“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”，為全面深化司法改革、政治體制改革破解體制機(jī)制障礙，提高了司法監(jiān)督能力。

《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定，人民檢察院在行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)時(shí)向人民法院提起行政公益訴訟。關(guān)于公共利益的保護(hù)，部分國(guó)家規(guī)定了由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，但無論是普通法系國(guó)家還是大陸法系國(guó)家都僅規(guī)定了對(duì)民事主體提起的公益訴訟，沒有規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)的公益訴訟。行政公益訴訟是中國(guó)檢察制度的首創(chuàng)[4]。中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)依法履職，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)。

（二）督促行政機(jī)關(guān)積極履職具有鮮明的治理特點(diǎn)

檢察公益訴訟是司法保護(hù)公益的最后一道防線。保護(hù)公益的主體中行政機(jī)關(guān)是第一順位的責(zé)任主體，也是公共利益最主要的提供者、代表者。檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公共利益是彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)在社會(huì)治理管理上的不足，處于補(bǔ)充性的主體地位，起兜底的作用。民事公益訴訟中30天公告期的程序設(shè)定目的在于通過訴訟活動(dòng)增強(qiáng)團(tuán)體組織提起公益訴訟的能力，盡量使得人民檢察院處于補(bǔ)充性地位。行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟前應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。2018年相關(guān)司法解釋延長(zhǎng)了行政機(jī)關(guān)的回復(fù)期為兩個(gè)月，為行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)留有更充裕的時(shí)間。同時(shí)，訴訟過程中如果檢察建議發(fā)出后達(dá)到目的就不用去起訴，體現(xiàn)了尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)和自由裁量權(quán)，避免以司法裁量權(quán)取代行政裁量權(quán)。數(shù)據(jù)顯示，隨著檢察公益訴訟發(fā)展訴前程序在訴訟中作用更突出：檢察公益訴訟制度在全國(guó)推開后第一年，行政機(jī)關(guān)訴前回復(fù)整改率是97.2%，相比試點(diǎn)兩年時(shí)間87.3%的訴前回復(fù)整改比例有了明顯提高，到2023年這一比例更是上升到99.1%。檢察公益訴訟是以訴的方式督促行政機(jī)關(guān)依法履職，實(shí)現(xiàn)非訴的效果，具有鮮明的治理特點(diǎn)[5]。在保護(hù)公益方面，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)目標(biāo)一致，是監(jiān)督也是助力，踐行雙贏多贏共贏理念[6]。

（三）維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益具有廣泛性

2017年，公益訴訟檢察工作全面推開，辦案數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)[7]，2018年至2023年檢察機(jī)關(guān)共立案辦理94.6萬件公益訴訟案件，辦案范圍也從2017年制度建立之初的4個(gè)法定領(lǐng)域逐步拓展。2018年《英雄烈士保護(hù)法》第25條新增對(duì)侵害英雄烈士權(quán)益行為起訴的規(guī)定，同年5月淮安市檢察院對(duì)曾某在微信群內(nèi)發(fā)表大量極端言論侮辱消防戰(zhàn)士謝勇的行為依法提起民事公益訴訟，以公益訴訟方式維護(hù)了社會(huì)主義核心價(jià)值觀和社會(huì)公平正義。2022年侵害袁隆平院士名譽(yù)、榮譽(yù)民事公益訴訟在天津市第二中級(jí)人民法院開庭并當(dāng)庭宣判；之后海南、新疆檢察機(jī)關(guān)分別以網(wǎng)絡(luò)博主惡意詆毀志愿軍英烈、侮辱衛(wèi)國(guó)戍邊烈士提起刑事附帶民事公益訴訟，以法治維護(hù)英烈權(quán)益。未成年人保護(hù)領(lǐng)域，針對(duì)現(xiàn)實(shí)中涉及向未成年人銷售煙酒、網(wǎng)絡(luò)游戲，提供文身等服務(wù)，以及未成年人活動(dòng)場(chǎng)所和設(shè)施安全等問題也依法提起公益訴訟。截至2023年9月，我國(guó)已有22部現(xiàn)行法律14個(gè)法定領(lǐng)域規(guī)定了檢察公益訴訟。

（四）對(duì)國(guó)際公益訴訟制度發(fā)展做出開創(chuàng)性貢獻(xiàn)

檢察公益訴訟有利于解決一些容易出現(xiàn)“九龍治水”的老大難問題。如，萬峰湖綜合治理案中，萬峰湖處于三省交界處，各地治理主體分散、步調(diào)不一，大量漁民違法進(jìn)行網(wǎng)箱養(yǎng)殖對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重威脅。該案由最高人民檢察院直接立案，貴州、云南、廣西三地黨委政府協(xié)同治理取得顯著效果，成為解決流域治理世界難題的新樣板。檢察機(jī)關(guān)公益訴訟獨(dú)特作用發(fā)揮，一方面，基于憲法中人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)體制和檢察一體化原則。上級(jí)檢察院的職權(quán)包括糾正或依法撤銷、變更下級(jí)檢察院的錯(cuò)誤決定，也可以辦理下級(jí)檢察院管轄的案件等。這一法律制度便于檢察機(jī)關(guān)排除干擾，依法行使法律監(jiān)督職能。另一方面，檢察機(jī)關(guān)極強(qiáng)的政治能力和業(yè)務(wù)能力保證了公益保護(hù)職能的持續(xù)性、穩(wěn)定性和廉潔性。

世界自然保護(hù)大會(huì)等國(guó)際會(huì)議上，我國(guó)公益司法保護(hù)制度備受贊譽(yù)，被稱為世界法治文明新樣本。環(huán)境公益訴訟相關(guān)制度經(jīng)過十年發(fā)展完善，形成了以《民法典》《民事訴訟法》《行政訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律為基本依據(jù)，以《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》為補(bǔ)充的生態(tài)保護(hù)規(guī)則體系，同時(shí)我國(guó)還是全球唯一實(shí)現(xiàn)基層法院環(huán)境資源審判全覆蓋的國(guó)家，在具體司法實(shí)踐中將“環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)”原則落到實(shí)處。

三、充分發(fā)揮檢察公益訴訟制度效能

（一）始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

檢察公益訴訟制度的探索與發(fā)展歷程充分表明，如果沒有黨中央全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨，部分行政機(jī)關(guān)不可能在檢察機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議后徹底糾正違法和不作為，從而實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的狀態(tài)。檢察公益訴訟是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，也是保護(hù)國(guó)家社會(huì)公共利益的重要力量。堅(jiān)持黨對(duì)檢察公益訴訟的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，將黨的二十大相關(guān)要求全面融入工作中是堅(jiān)持社會(huì)主義法治道路的根本保障[8]。

（二）堅(jiān)持人民至上的根本立場(chǎng)

公共利益從本質(zhì)上來說是人民利益，公益訴訟是維護(hù)人民權(quán)益的法治工具。檢察公益訴訟與人民群眾對(duì)民主法治公平正義安全環(huán)境等方面的要求是高度一致的，在生態(tài)環(huán)境、食藥安全等重點(diǎn)領(lǐng)域和老年人、婦女、未成年人、殘疾人等特殊群體保護(hù)中發(fā)揮積極作用，充分詮釋了人民至上的基本內(nèi)涵[9]。檢察公益訴訟具備的巨大作用力，正是來源于黨和國(guó)家堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。

針對(duì)部分養(yǎng)老院未辦理食品經(jīng)營(yíng)許可證提供餐飲服務(wù)、食堂衛(wèi)生條件不達(dá)標(biāo)等問題，檢察機(jī)關(guān)深入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，及時(shí)向市場(chǎng)監(jiān)督管理、民政等職能部門發(fā)出訴前檢察建議；針對(duì)社區(qū)附近垃圾傾倒影響正常生活的問題，及時(shí)召集城管、街道、電廠召開聯(lián)席會(huì)議，厘清職責(zé)，徹底解決困擾當(dāng)?shù)鼐用袷畮啄甑睦廴締栴}；為了視力殘疾的人安全過街，發(fā)出檢察建議促使地方安裝過街聲響提示裝置等充分體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想和“為人民司法”的法治現(xiàn)代化的價(jià)值追求。正因檢察公益訴訟關(guān)注聚焦民生熱點(diǎn)，著力守護(hù)人民群眾健康安全，檢察公益訴訟才能實(shí)現(xiàn)案件的政治效果、社會(huì)效果、法律效果。

（三）提升公益訴訟辦案質(zhì)效

檢察公益訴訟司法實(shí)踐中強(qiáng)化質(zhì)效導(dǎo)向，首先，要找準(zhǔn)問題、圍繞加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等重大國(guó)家戰(zhàn)略，發(fā)揮檢察公益訴訟職能作用。其次，要持續(xù)跟進(jìn)抓檢察建議落實(shí)。公益訴訟問題往往比較復(fù)雜且牽扯面廣。自2019年4月開始，最高檢每年組織開展公益訴訟“回頭看”，對(duì)上一年度辦理案件的落實(shí)情況進(jìn)行案件評(píng)查，存在虛假整改問題的及時(shí)向黨委政府提出有針對(duì)性的意見建議，切實(shí)解決人民群眾身邊的公益受損問題。最后，要充分發(fā)揮公益訴訟檢察“辦理一案、警示一片、教育全社會(huì)”的獨(dú)特制度價(jià)值。

（四）完善檢察公益訴訟法律規(guī)范體系

我國(guó)檢察公益訴訟的法律條款較為分散，《民事訴訟法》《行政訴訟法》等法律中均只有一個(gè)條款，《未成年人保護(hù)法》等單行法增設(shè)的檢察公益訴訟條款多為原則性規(guī)定，難以滿足司法實(shí)踐需求。要積極探索公益訴訟檢察基礎(chǔ)理論，制定檢察公益訴訟專項(xiàng)法律，同時(shí)對(duì)檢察公益訴訟案件辦理程序、公益訴訟懲罰性賠償金、預(yù)防性公益訴訟等問題制定規(guī)范性文件、指導(dǎo)意見以及司法解釋，規(guī)范公益訴訟檢察辦案。

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（責(zé)任編輯：田 苗）