在全球數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的背景下，數(shù)據(jù)要素正成為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新引擎。黨的二十大報告明確指出，要加快數(shù)據(jù)要素市場化配置，釋放數(shù)據(jù)要素的潛能，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要把握數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，健全數(shù)據(jù)要素市場化配置機制，推動數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟深度融合。當(dāng)前，我國數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展與數(shù)據(jù)要素市場化配置密切相關(guān)，但仍面臨諸多挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)權(quán)屬不清、確權(quán)制度不健全、技術(shù)支撐不足等問題制約著數(shù)據(jù)要素價值的充分釋放。同時，數(shù)據(jù)的特殊屬性、多方利益博弈、產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度快等因素也給改革帶來了復(fù)雜性。深化數(shù)據(jù)要素市場化配置改革，不僅是貫徹新發(fā)展理念的重要舉措，更是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要支撐。為此，必須以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大和二十屆三中全會精神，深化數(shù)據(jù)要素市場化配置改革。要明確數(shù)據(jù)權(quán)屬，構(gòu)建科學(xué)合理的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度；完善多元參與、權(quán)責(zé)明確的數(shù)據(jù)確權(quán)機制；推動公共數(shù)據(jù)開放共享，釋放數(shù)據(jù)紅利。多措并舉，推動數(shù)據(jù)要素的高效流通和使用，為數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展注入強勁動力，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家貢獻(xiàn)力量。

一、明確數(shù)據(jù)權(quán)屬是數(shù)據(jù)要素市場化配置的基礎(chǔ)和前提

數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，其市場化配置的關(guān)鍵在于明確數(shù)據(jù)權(quán)屬。只有厘清數(shù)據(jù)的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，才能真正激活數(shù)據(jù)要素的市場價值，推動數(shù)據(jù)要素的高效流通和使用。當(dāng)前，我國數(shù)據(jù)權(quán)屬制度尚不健全，在法律法規(guī)、政策制度等方面仍存在諸多不足，嚴(yán)重制約了數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展和數(shù)據(jù)價值釋放。因此，以數(shù)據(jù)確權(quán)為切入口，構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，是推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場化配置改革的必由之路。

（一）現(xiàn)實困境：數(shù)據(jù)確權(quán)制度缺失導(dǎo)致數(shù)據(jù)要素價值難以充分釋放

1、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度不健全。一是數(shù)據(jù)所有權(quán)界定不清。個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)等不同類型數(shù)據(jù)的所有權(quán)歸屬存在爭議。例如，在用戶生成內(nèi)容（UGC）平臺上，用戶創(chuàng)作的內(nèi)容與平臺提供的服務(wù)之間的權(quán)屬界限模糊。二是數(shù)據(jù)使用權(quán)限模糊。數(shù)據(jù)收集者、加工者、使用者之間的權(quán)責(zé)邊界不明確，容易引發(fā)糾紛。特別是在大數(shù)據(jù)分析和人工智能應(yīng)用中，多方參與的數(shù)據(jù)處理過程使得權(quán)責(zé)劃分更加復(fù)雜。三是數(shù)據(jù)收益權(quán)分配機制缺失。數(shù)據(jù)增值收益如何在數(shù)據(jù)提供者、加工者、使用者間合理分配尚無定論。導(dǎo)致數(shù)據(jù)價值分配不公，影響到各方參與數(shù)據(jù)要素市場的積極性。

2、數(shù)據(jù)確權(quán)技術(shù)支撐不足。一是數(shù)據(jù)溯源困難。海量數(shù)據(jù)的來源、流轉(zhuǎn)過程難以準(zhǔn)確追溯，增加了確權(quán)難度。特別是在跨平臺、跨境數(shù)據(jù)流動中，數(shù)據(jù)溯源的技術(shù)挑戰(zhàn)更加突出。二是數(shù)據(jù)分類分級標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。不同行業(yè)、地區(qū)對數(shù)據(jù)價值、敏感程度的判斷標(biāo)準(zhǔn)不一，影響確權(quán)的科學(xué)性和可操作性。例如，醫(yī)療、金融、教育等領(lǐng)域?qū)?shù)據(jù)敏感度的界定存在差異，導(dǎo)致跨行業(yè)數(shù)據(jù)共享和確權(quán)困難。三是數(shù)據(jù)確權(quán)技術(shù)手段有限。傳統(tǒng)確權(quán)方式難以應(yīng)對數(shù)據(jù)的海量性、動態(tài)性特征，新型確權(quán)技術(shù)如區(qū)塊鏈等尚未成熟。雖然區(qū)塊鏈技術(shù)在數(shù)據(jù)確權(quán)方面顯示出潛力，但在可擴展bd2w9GvGJu96ySWHkFtvLKRoQbBnz1QnI9R5vSkGO7w=性、效率等方面仍面臨挑戰(zhàn)。

3、數(shù)據(jù)確權(quán)法律保障不足。一是立法滯后。《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》等雖已出臺，但針對數(shù)據(jù)確權(quán)的專門法律仍付之闕如。這導(dǎo)致數(shù)據(jù)確權(quán)缺乏明確的法律依據(jù)，增加了實踐中的不確定性。二是執(zhí)法困難。數(shù)據(jù)確權(quán)糾紛案件的取證、舉證難度大，司法實踐中存在較大挑戰(zhàn)。特別是在涉及跨境數(shù)據(jù)流動的案件中，司法管轄和法律適用問題更加復(fù)雜。三是司法解釋缺位。現(xiàn)有法律對數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)交易等關(guān)鍵問題的解釋不夠明確，難以為司法實踐提供明確指引。這導(dǎo)致類似案件可能產(chǎn)生不同判決，影響司法公信力和數(shù)據(jù)市場的穩(wěn)定性。

（二）體制機制根源：多重因素制約數(shù)據(jù)確權(quán)制度的建立和完善

1、數(shù)據(jù)要素的特殊屬性給確權(quán)帶來挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)具有非競爭性、非排他性、可復(fù)制性等特征，傳統(tǒng)民法典中的物權(quán)規(guī)定難以完全適用。例如，同一數(shù)據(jù)可以被多方同時使用而不會減損，這與傳統(tǒng)有形資產(chǎn)的排他性使用權(quán)不同。同時，數(shù)據(jù)的價值主要體現(xiàn)在使用過程中，如何在保護原始權(quán)利人權(quán)益與促進(jìn)數(shù)據(jù)流通使用間尋求平衡，是一大難題。這要求在制定數(shù)據(jù)確權(quán)制度時必須考慮數(shù)據(jù)的這些特殊屬性，創(chuàng)新性地設(shè)計權(quán)屬制度。

2、數(shù)據(jù)確權(quán)涉及多方利益博弈，協(xié)調(diào)難度大。政府、企業(yè)、個人在數(shù)據(jù)權(quán)益分配上存在利益沖突。政府重視數(shù)據(jù)安全，傾向于加強管控；企業(yè)追求數(shù)據(jù)價值最大化，主張放寬限制；個人則更關(guān)注隱私保護。多方訴求難以調(diào)和，制約了數(shù)據(jù)確權(quán)制度的建立。例如，在個人健康數(shù)據(jù)的使用上，醫(yī)療機構(gòu)、研究機構(gòu)、商業(yè)公司和個人之間就數(shù)據(jù)共享和使用權(quán)限存在顯著分歧。這種利益沖突不僅存在于不同主體之間，也存在于同類主體內(nèi)部，如不同規(guī)模、不同行業(yè)的企業(yè)對數(shù)據(jù)確權(quán)的訴求也有所不同。

3、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度快，監(jiān)管難以跟上。大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)不斷涌現(xiàn)，數(shù)據(jù)采集、處理、應(yīng)用方式日新月異，而相關(guān)法律法規(guī)、監(jiān)管機制的制定和完善往往滯后于技術(shù)發(fā)展，造成監(jiān)管真空。例如，人工智能生成內(nèi)容（AIGC）的快速發(fā)展，引發(fā)了對AI生成數(shù)據(jù)的所有權(quán)和使用權(quán)的新爭議，現(xiàn)有法律框架難以給出明確答案。此外，跨境數(shù)據(jù)流動、數(shù)據(jù)本地化要求等國際數(shù)據(jù)治理議題也給國內(nèi)數(shù)據(jù)確權(quán)制度的建立帶來了新的挑戰(zhàn)。

4、數(shù)據(jù)確權(quán)與數(shù)據(jù)安全、個人隱私保護之間的平衡難以把握。一方面，明確數(shù)據(jù)權(quán)屬有利于激發(fā)數(shù)據(jù)要素活力；另一方面，過度強調(diào)數(shù)據(jù)所有權(quán)可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)壟斷，不利于數(shù)據(jù)的流通和創(chuàng)新應(yīng)用。同時，個人數(shù)據(jù)確權(quán)與個人隱私保護之間也存在潛在沖突。例如，賦予個人對其數(shù)據(jù)更多的控制權(quán)可能強化隱私保護，但也可能增加數(shù)據(jù)使用的復(fù)雜性和成本。如何在數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)安全和個人信息保護之間找到平衡點，是制定相關(guān)政策和法規(guī)面臨的重大挑戰(zhàn)。

5、現(xiàn)有法律框架對數(shù)據(jù)權(quán)屬的規(guī)定不夠明確。雖然《民法典》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》等法律已經(jīng)對數(shù)據(jù)和個人信息的保護作出了規(guī)定，但對數(shù)據(jù)作為一種新型要素的權(quán)屬界定仍然不夠清晰。例如，《民法典》雖然將數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)納入了民事權(quán)利客體，但并未對其權(quán)屬性質(zhì)作出明確規(guī)定。這種法律上的模糊性增加了數(shù)據(jù)確權(quán)實踐的難度，也為未來的立法工作提出了新的挑戰(zhàn)。

二、構(gòu)建多元參與、權(quán)責(zé)明確的數(shù)據(jù)確權(quán)機制

推進(jìn)數(shù)據(jù)確權(quán)改革，需要構(gòu)建一個多元主體參與、權(quán)責(zé)明確、運行高效的確權(quán)機制。這一機制應(yīng)能有效平衡個人隱私保護與數(shù)據(jù)價值挖掘之間的關(guān)系，促進(jìn)數(shù)據(jù)的有序流通和高效利用。

（一）完善數(shù)據(jù)分類分級制度，為差異化確權(quán)提供基礎(chǔ)

制定全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)分類分級標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)數(shù)據(jù)來源、內(nèi)容、用途等特征，將數(shù)據(jù)細(xì)分為個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)等類別，并按敏感程度和重要性進(jìn)行精細(xì)化分級。建立動態(tài)調(diào)整機制，定期評估和更新分類分級標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)數(shù)據(jù)特征和應(yīng)用場景的快速變化。同時，針對不同行業(yè)的特殊需求，制定行業(yè)特定的數(shù)據(jù)分類分級指南，確保分類分級工作的科學(xué)性和實用性。

（二）建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記制度，明晰數(shù)據(jù)權(quán)屬狀況

借鑒不動產(chǎn)登記制度的經(jīng)驗，建立全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記體系。明確登記對象、程序和法律效力，為數(shù)據(jù)交易和使用提供權(quán)屬依據(jù)。探索構(gòu)建數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估體系，引入第三方評估機構(gòu)，為數(shù)據(jù)確權(quán)和交易定價提供客觀參考。同時，建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記信息共享機制，在保護隱私和商業(yè)秘密的前提下，實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)的數(shù)據(jù)權(quán)屬信息互通。

（三）優(yōu)化數(shù)據(jù)確權(quán)管理體系，提升協(xié)同治理效能

充分發(fā)揮國家數(shù)據(jù)局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，同時明確中央網(wǎng)信辦、工信部、國家發(fā)改委等部門在數(shù)據(jù)確權(quán)工作中的具體職責(zé)。建立跨部門協(xié)調(diào)機制，制定數(shù)據(jù)確權(quán)規(guī)則，協(xié)調(diào)解決跨部門糾紛，指導(dǎo)地方開展數(shù)據(jù)確權(quán)工作。在國家數(shù)據(jù)局的領(lǐng)導(dǎo)下，組建由各相關(guān)部門參與的數(shù)據(jù)確權(quán)專家委員會，為重大決策提供咨詢和建議。同時，加強數(shù)據(jù)確權(quán)專業(yè)人才培養(yǎng)，提升數(shù)據(jù)確權(quán)工作的專業(yè)化水平。

（四）推動數(shù)據(jù)確權(quán)技術(shù)創(chuàng)新，提高確權(quán)效率和安全性

加大對區(qū)塊鏈、人工智能、隱私計算等新興技術(shù)在數(shù)據(jù)確權(quán)領(lǐng)域應(yīng)用的研發(fā)投入。在國家數(shù)據(jù)局的指導(dǎo)下，聯(lián)合科技部、工信部等部門，設(shè)立數(shù)據(jù)確權(quán)技術(shù)創(chuàng)新專項，鼓勵高校、科研院所和企業(yè)開展前沿技術(shù)研究。構(gòu)建分布式數(shù)據(jù)確權(quán)系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)權(quán)屬的不可篡改和可追溯。探索同態(tài)加密、安全多方計算等隱私保護技術(shù)在確權(quán)過程中的應(yīng)用，在保護數(shù)據(jù)安全的同時提高確權(quán)效率。建立數(shù)據(jù)確權(quán)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，推動技術(shù)成果的規(guī)?；瘧?yīng)用。

（五）健全數(shù)據(jù)確權(quán)糾紛解決機制，保障各方合法權(quán)益

充分發(fā)揮司法機關(guān)的作用，探索建立專門的數(shù)據(jù)確權(quán)爭議解決機制。鼓勵各地方根據(jù)實際情況設(shè)立數(shù)據(jù)確權(quán)調(diào)解委員會，為數(shù)據(jù)確權(quán)糾紛提供快速、專業(yè)的調(diào)解服務(wù)。培育發(fā)展數(shù)據(jù)確權(quán)相關(guān)的法律服務(wù)市場，鼓勵律師事務(wù)所、法律援助機構(gòu)等為權(quán)利人提供必要的法律支持。建立全國性的數(shù)據(jù)確權(quán)糾紛案例庫，為類似糾紛的解決提供參考。同時，加強數(shù)據(jù)確權(quán)糾紛預(yù)防機制建設(shè)，通過制定示范合同、發(fā)布指導(dǎo)意見等方式，減少糾紛的發(fā)生。

（六）加強數(shù)據(jù)確權(quán)國際合作，維護國家數(shù)據(jù)主權(quán)

積極參與數(shù)據(jù)確權(quán)國際規(guī)則的制定，推動建立公平、合理的全球數(shù)據(jù)確權(quán)協(xié)調(diào)機制。加強與“一帶一路”沿線國家的數(shù)據(jù)確權(quán)合作，探索建立區(qū)域性數(shù)據(jù)確權(quán)互認(rèn)機制。同時，完善跨境數(shù)據(jù)流動的確權(quán)規(guī)則，在促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動的同時，有效保護國家安全和公共利益。加強與國際組織、主要數(shù)據(jù)大國的對話與合作，共同應(yīng)對數(shù)據(jù)確權(quán)領(lǐng)域的全球性挑戰(zhàn)。

三、釋放公共數(shù)據(jù)紅利，打造數(shù)據(jù)要素市場化配置“新引擎”

公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)要素市場的“金礦”，蘊含著巨大的社會和經(jīng)濟價值。然而，當(dāng)前我國公共數(shù)據(jù)開放共享程度不高，存在“數(shù)據(jù)孤島”、部門壁壘等問題，嚴(yán)重制約了公共數(shù)據(jù)的價值釋放。因此，以公共數(shù)據(jù)開放共享為重點，推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場化配置改革，將成為激活數(shù)字經(jīng)濟新動能的關(guān)鍵舉措。

（一）完善公共數(shù)據(jù)開放共享法律體系，為改革提供法律保障

加快制定《公共數(shù)據(jù)開放共享條例》，明確公共數(shù)據(jù)范圍、開放共享原則和管理機制。全面梳理和修訂相關(guān)法律法規(guī)，掃清公共數(shù)據(jù)開放共享的法律障礙。制定公共數(shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，促進(jìn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，打造數(shù)據(jù)流通的“高速公路”。同時，探索建立公共數(shù)據(jù)開放負(fù)面清單制度，實現(xiàn)“法無禁止皆可為”的開放理念。

（二）構(gòu)建統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開放平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源“聚沙成塔”

整合各地區(qū)、各部門的數(shù)據(jù)資源，建立國家級公共數(shù)據(jù)開放平臺。實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理、分級開放和有序共享。建立“數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系”，引入第三方數(shù)據(jù)質(zhì)量評估機制，確保開放共享的公共數(shù)據(jù)具有高質(zhì)量、高可用性。探索建立“數(shù)據(jù)湖”技術(shù)，實現(xiàn)海量異構(gòu)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一存儲和管理，為大規(guī)模數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用提供支撐。

（三）創(chuàng)新公共數(shù)據(jù)開放共享模式，培育數(shù)據(jù)要素市場“生態(tài)圈”

探索政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引社會力量參與公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用。鼓勵建立“數(shù)據(jù)交易所”，打造公共數(shù)據(jù)流通的“集散地”。設(shè)立“公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用基金”，支持企業(yè)、科研機構(gòu)開發(fā)公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用。推動建立“數(shù)據(jù)銀行”，探索數(shù)據(jù)存儲、流通、增值的新模式。鼓勵發(fā)展“數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人”等新興職業(yè)，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的高效匹配和流通。

（四）健全公共數(shù)據(jù)安全保護機制，確保數(shù)據(jù)安全有序流動

建立公共數(shù)據(jù)分級分類保護制度，對不同類型、不同敏感程度的公共數(shù)據(jù)采取差異化保護措施。完善數(shù)據(jù)脫敏、安全審查、訪問控制等技術(shù)手段，打造公共數(shù)據(jù)開放共享的“安全閥”。探索應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)流通的全程可追溯。建立公共數(shù)據(jù)安全應(yīng)急響應(yīng)機制，提高數(shù)據(jù)安全事件的快速處置能力。

（五）建立公共數(shù)據(jù)開放共享評估機制，驅(qū)動改革持續(xù)優(yōu)化

定期對各地區(qū)、各部門的公共數(shù)據(jù)開放共享情況進(jìn)行評估，將評估結(jié)果納入政府績效考核體系。建立公共數(shù)據(jù)開放共享效果評價機制，及時總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題，不斷優(yōu)化改革舉措。探索建立“數(shù)據(jù)開放指數(shù)”，客觀反映各地區(qū)、各部門的數(shù)據(jù)開放水平。

（六）打造公共數(shù)據(jù)應(yīng)用的“創(chuàng)新沃土”，催生數(shù)字經(jīng)濟新業(yè)態(tài)

設(shè)立“公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新實驗室”，為企業(yè)、科研機構(gòu)提供公共數(shù)據(jù)應(yīng)用的試驗場。舉辦“公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新大賽”，激發(fā)社會各界對公共數(shù)據(jù)的創(chuàng)新應(yīng)用。建立“公共數(shù)據(jù)應(yīng)用展示中心”，展示優(yōu)秀的公共數(shù)據(jù)應(yīng)用案例，促進(jìn)經(jīng)驗交流和推廣。探索建立“數(shù)據(jù)要素驅(qū)動的新型智慧城市”試點，推動公共數(shù)據(jù)在城市治理、公共服務(wù)等領(lǐng)域的深度應(yīng)用。

〔本文系教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“歐盟數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略與中歐合作”（編號：22JJD630020）的階段性研究成果〕

（楊宜勇，國家發(fā)展改革委市場所原所長、二級研究員。魏巍，國家發(fā)展改革委市場所助理研究員、博士。王磊，國家發(fā)展改革委市場所研究員）