隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快推進，農村人口流動性增強，保障好進城落戶農民合法財產(chǎn)權益，既關系全面推進鄉(xiāng)村振興，也關系新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量。通過對部分地區(qū)調研發(fā)現(xiàn)，當前進城落戶農民有償退出集體經(jīng)濟組織成員權的情況較少、意愿不強，“城市拉力”和“鄉(xiāng)村推力”雙向不足特征明顯，建議強化制度頂層設計、創(chuàng)新退出轉讓機制、保障農民合法權益、開展試點先行先試，進而重塑新型城鄉(xiāng)關系，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，走好鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌發(fā)展之路。

一、農村集體經(jīng)濟組織成員權有償退出現(xiàn)狀

農村集體經(jīng)濟組織成員權具體表現(xiàn)為農村土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權等“三權”。農民自愿退出集體經(jīng)濟組織成員權一般需滿足在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定收入來源、已辦理養(yǎng)老保險等條件，退出方式主要包括集體贖回、內部轉讓和開放式轉讓等三種情況。目前，農民依法自愿有償退出集體經(jīng)濟組織成員權情況較少。據(jù)測算，改革開放以來，我國約有3億農村人口已落戶城鎮(zhèn)，其中超九成進城落戶農民未完全退出土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體收益分配權。以全國農村改革試點區(qū)寧夏平羅縣為例，該縣農戶總數(shù)為10.74萬戶，2012年以來共有3393戶農戶自愿有償退出或部分退出農村集體經(jīng)濟組織成員權，其中完全退出“三權”的僅240戶農戶，僅占全體農戶數(shù)的0.2%。

二、農村集體經(jīng)濟組織成員權有償退出的制約因素

農民進城落戶后的基本保障、就業(yè)環(huán)境、子女受教育等問題將形成對農民的“城市拉力”，農民退出農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等退出機制和配套政策形成對農民的“農村推力”，目前“城市拉力”和“農村推力”雙向不足成為進城落戶農民依法自愿有償退出集體經(jīng)濟組織成員權的制約因素。

（一）農民有償退出的激勵不強

現(xiàn)階段，大部分地區(qū)補償標準相對農民心理預期較低，甚至可以忽略不計。以曲阜市X村為例，該村已納入城市規(guī)劃區(qū)，未來要走城市更新路線，群眾將搬遷上樓。目前搬遷補償標準，在宅基地方面，每戶村民會免費獲得約180平方米的住房（價值約50萬元）和40萬元補償款；在耕地方面，可獲得包括土地補償款、青苗補償款、失地農民保險等約10萬元/畝（戶均約1畝地）的補償。因此，除非村集體以100萬元以上價格贖買農戶的集體經(jīng)濟組織成員權，否則農民有償退出意愿不強。

（二）農民退出后權益保障不足

進城農民大多為靈活就業(yè)，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等各方面保障均有待健全。很多進城農民出于對未來生活的擔憂，會保留村集體經(jīng)濟組織成員身份作為維持個人生計的最后“保險”，給自己一個“回得去”的退路。如，曲阜市X村70歲以上的老人生病住院治療免費，遇到家庭重大變故和突發(fā)情況還可以申請民政部門臨時救助和村里愛心基金。雖然城里政策也許更有優(yōu)越性，但進城農民工作多是臨時性的，如果退出村集體經(jīng)濟組織成員權，很可能會出現(xiàn)“兩頭空”的現(xiàn)象。

（三）有償退出的機制尚不健全

一是退出程序和制度不健全。有償退出相關法律制度和工作流程尚不明確，有償退出的資金來源、動議程序、清償標準尚未界定。如，若有農民放棄集體經(jīng)濟組織成員權，因宅基地和土地屬于村集體，但宅基地上的房屋等建筑物按何種標準補償、補償資金從哪里來，是否需要走“四議兩公開”及其他程序均未明確規(guī)定。二是尚未有“退后重返”的規(guī)定。目前部分集體經(jīng)濟組織分紅不多，部分人員愿有償退出。但若集體經(jīng)濟組織福利待遇發(fā)生較大變化，極可能出現(xiàn)村民再要求加入集體經(jīng)濟組織的情況。如，某地個別自愿退出集體經(jīng)濟組織成員權的村民，面對壓煤整村搬遷情況，則通過信訪等途徑要求重新成為集體經(jīng)濟組織成員以獲得收益。

（四）農民對鄉(xiāng)村情感依賴較強

一是農民把土地視作賴以生存的根本，放棄成員權意味著無法享受村集體土地等各種權益和待遇。尤其經(jīng)歷過疫情期間生活物資短缺等問題，更堅定了農民“自耕其田、自食其力”的想法，手里有田有糧，心里才不會慌。二是“落葉歸根”的傳統(tǒng)思維。農民宗族觀念較重，對集體經(jīng)濟組織分配的宅基地和“百姓林”有著極大的情感寄托。三是對村莊發(fā)展懷有期待。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，城市仍將不斷擴張，不少農民對自己所在村莊未來搬遷充滿期望，害怕放棄成員權后無法享受樓房安置或貨幣補償，一些已在城市長期居住的農民寧可讓宅基地和老屋老院閑置，也不愿主動放棄。

三、農村集體經(jīng)濟組織成員權有償退出的政策建議

（一）做好制度頂層設計

一是保持改革的歷史耐心。曲阜市X村書記預判，大約20年后，現(xiàn)在村里小孩們都在外地或城里工作了，成員權退出就成為順水推舟的事。二是政府和市場要協(xié)同發(fā)力。在引導農民依法自愿有償退出集體經(jīng)濟組織成員權時要避免“完全推給市場或完全由政府推動”，政府和市場應當扮演好各自角色，避免政府干預過大導致市場低效率，以及完全由市場驅動導致不公平。三是完善相關法律設計。盡快出臺或者修訂相關法律法規(guī)，配合試點政策實施或者后續(xù)退出工作開展，實現(xiàn)相關工作“有法可依”。

（二）創(chuàng)新退出轉讓機制

一是豐富退出內容和方式。為提高農戶退出意愿，退出內容和方式可以是多樣的，期限上可以是永久退出或暫時退出，權益上可以是部分退出或全部退出，方式上可以是產(chǎn)權置換或貨幣補償?shù)榷喾N方式。二是適度擴大集體經(jīng)濟組織成員權轉讓范圍。逐步將集體經(jīng)濟組織成員權轉讓范圍擴大到縣域，建立健全縣內戶籍人口下鄉(xiāng)購買農戶退出的承包地和宅基地的制度規(guī)定。三是探索“退后重返”機制。探索村民自愿退出集體經(jīng)濟組織后，宅基地進行測量公證保全數(shù)據(jù)，固定年限內如有拆遷等情況享受集體經(jīng)濟組織成員同等拆遷待遇但不再享受耕地、宅基地分配等權益。賦予暫時退出集體經(jīng)濟組織的進城落戶農民優(yōu)先權益受讓權。

（三）保障農民合法權益

一是保障進城落戶農戶自愿退出主體地位。建立農戶利益表達機制和參與監(jiān)督機制，讓農戶擁有發(fā)言權和監(jiān)督權。根據(jù)農戶的個性化特征制定差異化的退出方案，為農戶退出集體經(jīng)濟組織成員權提供更多選擇。二是實現(xiàn)進城農民公共服務均等化。要進一步保障進城農民醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、就業(yè)等保障力度，免除進城落戶農民后顧之憂。三是保留“落葉歸根”的權益。允許自愿有償退出集體經(jīng)濟組織的農民以后2—3代家庭成員可以在村內分配“百姓林”使用權，通過2—3代人的緩沖慢慢減弱退出農民對村集體經(jīng)濟組織“落葉歸根”的訴求。

（四）開展試點先行先試

要充分考慮經(jīng)濟發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展階段差異，山區(qū)和平原地區(qū)資源稟賦差異，城郊農區(qū)、一般農區(qū)和偏遠農區(qū)資產(chǎn)升值空間差異，因地制宜探索多樣化的集體經(jīng)濟組織成員權退出模式?？稍跅l件成熟地區(qū)，統(tǒng)籌推進土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權退出和集體經(jīng)營性建設用地入市等相關改革，提升試點工作的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。深入總結梳理宅基地改革、集體經(jīng)營性建設用地入市等相關試點經(jīng)驗，對各地探索出的先進經(jīng)驗進行推廣復制，對存在的問題及時修正，在此基礎上抓緊研究制定全國性的制度文件。

〔本文系國家社科基金項目“工農兩部門勞動生產(chǎn)率‘不收斂之謎’與城鄉(xiāng)融合路徑研究”（編號：22BJY209）的階段性成果〕

〔張成鵬，國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所助理研究員。涂圣偉，國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所室主任、研究員。韓衛(wèi)輝，國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所研究實習員〕