黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視“誰來種地”這個(gè)問題。近年，隨著我國(guó)人口總量結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，農(nóng)業(yè)就業(yè)人員加快減少，疊加生產(chǎn)成本上升以及部分體制性因素影響，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育放緩，“誰來種地”隱憂增加。習(xí)近平總書記指出，“誰來種地”這個(gè)問題，核心是要解決好人的問題。建議緊緊抓住傳統(tǒng)小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體“兩個(gè)關(guān)鍵”，進(jìn)一步完善政策設(shè)計(jì)，通過富裕農(nóng)民、提高農(nóng)民、扶持農(nóng)民，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)有效益，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)，打造支撐農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的現(xiàn)代化隊(duì)伍。

一、近年傳統(tǒng)農(nóng)戶數(shù)量減少和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育“一快一慢”反向變化，“誰來種地”隱憂上升

（一）人口“達(dá)峰”后農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口減量化、老齡化加快

我國(guó)人口自然增長(zhǎng)率持續(xù)下降，2022年全國(guó)人口首次出現(xiàn)“負(fù)增長(zhǎng)”，加之人口城鎮(zhèn)化持續(xù)，農(nóng)業(yè)就業(yè)人員快速下降。一方面，鄉(xiāng)村就業(yè)人員數(shù)量年均降幅，已從2001—2005年的1.1%，持續(xù)增加到2006—2010年的2.2%、2011—2015年的3.1%、2016—2019年的4.0%、2020—2023年的3.7%。另一方面，農(nóng)業(yè)高齡化加速。2021年全國(guó)第七次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村60歲、65歲及以上老人的比重分別為23.81%和17.72%，比城鎮(zhèn)分別高出了7.99個(gè)、6.61個(gè)百分點(diǎn)，10年前這個(gè)差距僅為3.19個(gè)、2.26個(gè)百分點(diǎn)。

（二）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育陷入徘徊期

培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)就業(yè)人員不足、實(shí)現(xiàn)新老接替的重要舉措，但近期我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展放緩。從數(shù)量看，總量增速趨緩。全國(guó)農(nóng)民合作社數(shù)量經(jīng)歷2012—2017年平均25%的高增速后，近五年穩(wěn)定在220萬家左右。工商資本下鄉(xiāng)明顯放慢，流入承包地面積年均增速?gòu)?018年之前的9%左右，下降至2021年的1.5%。從規(guī)?？?，經(jīng)營(yíng)面積偏小。以家庭農(nóng)場(chǎng)為例，相比美國(guó)農(nóng)場(chǎng)主平均2550畝、日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體個(gè)均370畝的規(guī)模，我國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積較小，且近年經(jīng)營(yíng)面積已從2012年的200畝下降至2021年的121畝。從質(zhì)量看，多數(shù)具有小農(nóng)戶相似的脆弱性。家庭農(nóng)場(chǎng)在經(jīng)營(yíng)理念、經(jīng)營(yíng)水平、市場(chǎng)營(yíng)銷、機(jī)械生產(chǎn)、抵御風(fēng)險(xiǎn)等方面與小農(nóng)戶差別不大；農(nóng)民合作社帶動(dòng)小農(nóng)戶進(jìn)入大市場(chǎng)，面臨種養(yǎng)技術(shù)水平不高、加工流通能力不強(qiáng)、融資難融資貴等困難。

二、我國(guó)“誰來種地”問題既有世界各國(guó)發(fā)展的普遍規(guī)律，也受國(guó)內(nèi)部分政策性體制性因素制約

（一）邁向高收入經(jīng)濟(jì)體過程中農(nóng)業(yè)就業(yè)人員減少加快、新老交替不暢是世界各國(guó)共有現(xiàn)象

發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展歷程顯示，“誰來種地”是共同的階段性問題。一方面，翻越“高收入墻”前各國(guó)農(nóng)業(yè)就業(yè)人員均加速減少。日本、韓國(guó)人均GDP分別于1968年、1994年超過1.2萬美元，達(dá)到高收入經(jīng)濟(jì)體標(biāo)準(zhǔn)，在此之前農(nóng)村人口均大量減少，此后占比逐步趨于穩(wěn)定。2021年，我國(guó)人均GDP首次超過1.2萬美元，出現(xiàn)了與發(fā)達(dá)國(guó)家邁向高收入經(jīng)濟(jì)體之前，農(nóng)村人口快速減少的共同現(xiàn)象。另一方面，培育年輕農(nóng)民是普遍難題。進(jìn)入高收入經(jīng)濟(jì)體后，城市就業(yè)崗位更多、生活更優(yōu)越，對(duì)年輕人吸引力更大，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都存在農(nóng)業(yè)高齡化問題。例如，韓國(guó)2000年60歲以上農(nóng)民占比51.1%，到2015年提升至將近70%，甚至37.8%的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口超過了70歲，時(shí)至今日韓國(guó)農(nóng)業(yè)高齡化仍在加深。

（二）我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育還存在體制性政策性問題制約

既要認(rèn)識(shí)到我國(guó)農(nóng)業(yè)就業(yè)人員減量化、高齡化的歷史客觀規(guī)律，更要認(rèn)識(shí)到制約我國(guó)新型農(nóng)民培育、農(nóng)業(yè)新老接替的體制性政策性因素。

一是我國(guó)農(nóng)業(yè)扶持政策偏弱、務(wù)農(nóng)效益較低。對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼、促進(jìn)農(nóng)民增收是世界發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）的通行做法，歐美國(guó)家農(nóng)民收入40%以上來自政府補(bǔ)貼。我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平較低，根據(jù)世貿(mào)組織最新通報(bào)數(shù)據(jù)，我國(guó)“綠箱”措施補(bǔ)貼僅占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的13%，遠(yuǎn)低于美國(guó)的34%和日本的20%水平，對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼的“綠箱”政策占比不足5%，大幅低于美國(guó)的28%和歐盟的49%。同時(shí)，受農(nóng)資價(jià)格、土地租金等上漲影響，農(nóng)業(yè)收益較低，如2020—2022年四川省稻谷每畝凈利潤(rùn)從130.3元降至35.6元，不少農(nóng)民反映“種地一年不如打工一月”，加劇了傳統(tǒng)農(nóng)戶撂荒、年輕人不種田。部分地區(qū)出現(xiàn)了家庭農(nóng)場(chǎng)和合作社退租土地，規(guī)模經(jīng)營(yíng)“開倒車”的現(xiàn)象。

二是農(nóng)村要素市場(chǎng)建設(shè)滯后，不滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展需求。一方面，“用地難”問題普遍。農(nóng)村宅基地和農(nóng)房長(zhǎng)期閑置空置，無法成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地來源。另一方面，“融資難”問題突出。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體大量投入凝結(jié)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施與生物資產(chǎn)上，但農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、金融產(chǎn)品創(chuàng)新滯后，這些資產(chǎn)無法抵押融資。

三是涉農(nóng)政策預(yù)期不穩(wěn)、工商資本不敢投。近年我國(guó)調(diào)整了部分涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)政策，部分地區(qū)在“大棚房”整治、防止耕地“非糧化”等政策執(zhí)行中搞層層加碼、“一刀切”，不少企業(yè)投資“打水漂”，加劇了近年民間農(nóng)業(yè)投資波動(dòng)幅度，部分工商資本對(duì)下鄉(xiāng)和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)投資持觀望狀態(tài)。

三、統(tǒng)籌兼顧扶持傳統(tǒng)小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

應(yīng)對(duì)“誰來種地”問題，既要做好傳統(tǒng)小農(nóng)戶“存量”文章，又要做好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體“增量”文章，核心要義是讓務(wù)農(nóng)有收益。要立足當(dāng)下、運(yùn)用社會(huì)化服務(wù)力量推動(dòng)小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、下大力氣培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)務(wù)農(nóng)人員新老有序交替。

（一）優(yōu)化補(bǔ)貼政策增加務(wù)農(nóng)收入

我國(guó)非特定“黃箱”補(bǔ)貼還有很大空間，“綠箱”補(bǔ)貼可實(shí)施領(lǐng)域較寬，要優(yōu)化政策實(shí)施。一是用足用活“黃箱”和“藍(lán)箱”補(bǔ)貼。在符合世貿(mào)規(guī)則前提下用足“黃箱”補(bǔ)貼，適時(shí)將個(gè)別農(nóng)產(chǎn)品的特定“黃箱”補(bǔ)貼調(diào)整為非特定“黃箱”或“藍(lán)箱”補(bǔ)貼。二是增加“綠箱”政策舉措。加大自然災(zāi)害救濟(jì)、不與生產(chǎn)掛鉤的收入支持等對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行直接支持的補(bǔ)貼力度，加強(qiáng)農(nóng)田水利、糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流和農(nóng)業(yè)科技等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和東北黑土地保護(hù)，將符合條件的種糧大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體納入支持范圍。三是推動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)型。在確保農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)前提下，以綠色生態(tài)為導(dǎo)向，完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，支持采用節(jié)約型新品種新技術(shù)。

（二）完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)定農(nóng)業(yè)收入

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育具有“穩(wěn)定器”作用，要加快完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策體系。一是推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付由“保成本”向“保收入”轉(zhuǎn)變。通過多保多補(bǔ)、獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合等手段改進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體擴(kuò)大保險(xiǎn)規(guī)模、拓寬保險(xiǎn)范圍、提高保險(xiǎn)標(biāo)的。二是加快建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)補(bǔ)貼機(jī)制和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。通過再保險(xiǎn)機(jī)制分散風(fēng)險(xiǎn)，研究建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)水平和可持續(xù)性。三是大力發(fā)展地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)。加快落實(shí)覆蓋全國(guó)31個(gè)省區(qū)市的優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，適時(shí)推動(dòng)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)金額提升、品種數(shù)量增加、區(qū)域范圍拓寬。

（三）以要素改革提升產(chǎn)業(yè)鏈、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)吸引力

要素結(jié)構(gòu)優(yōu)化是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、價(jià)值提升的根本動(dòng)力，是吸引社會(huì)力量發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵因素。一是健全農(nóng)業(yè)用地支持政策。完善農(nóng)業(yè)配套設(shè)施和附屬設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和用地規(guī)范，加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與盤活利用農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房，用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)金融體系。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)抵質(zhì)押物范圍，推動(dòng)發(fā)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、糧食抵押、農(nóng)機(jī)具抵押等信貸工作，探索開展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期相匹配的流動(dòng)資金貸款和中長(zhǎng)期貸款。三是加快推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字化。要充分發(fā)揮數(shù)字要素賦能鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、提升產(chǎn)業(yè)價(jià)值的促進(jìn)作用，在種養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品溯源、區(qū)域公用品牌營(yíng)銷、全產(chǎn)業(yè)鏈信息監(jiān)測(cè)預(yù)警等重點(diǎn)領(lǐng)域，制定實(shí)施數(shù)字化改造試點(diǎn)示范項(xiàng)目，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體數(shù)字技術(shù)采納。

（四）大力培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才隊(duì)伍

人才是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的希望，是破解農(nóng)業(yè)后繼乏人問題的關(guān)鍵，既要優(yōu)化存量、又要增加增量。一方面，要大力培育人才。探索新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)和中高職學(xué)歷教育、農(nóng)業(yè)職業(yè)技能鑒定、農(nóng)村實(shí)用人才培養(yǎng)等相互銜接的機(jī)制，支持農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等主體與院校合作承擔(dān)培訓(xùn)工作。另一方面，要積極引進(jìn)人才。優(yōu)化鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)支持服務(wù)體系，引導(dǎo)青年人才下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，協(xié)同財(cái)政部充分發(fā)揮財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)功能，不斷推動(dòng)工商企業(yè)帶著資金和人才隊(duì)伍投向農(nóng)業(yè)。

（五）增強(qiáng)社會(huì)化服務(wù)帶動(dòng)小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

當(dāng)前和今后很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，家庭經(jīng)營(yíng)仍將是我國(guó)農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)方式，要通過社會(huì)化服務(wù)有效應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)高齡化問題，確保小農(nóng)戶在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中“不掉隊(duì)”。一是拓展農(nóng)業(yè)服務(wù)領(lǐng)域。堅(jiān)持需求導(dǎo)向，通過對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體的信息服務(wù)、融資擔(dān)保、土地供給等支持，推動(dòng)服務(wù)范圍從糧棉油糖等大宗農(nóng)作物向果菜茶等經(jīng)濟(jì)作物拓展。二是提升服務(wù)科技水平。支持農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體集成推廣應(yīng)用綠色優(yōu)質(zhì)新品種、先進(jìn)適用技術(shù)和現(xiàn)代物質(zhì)裝備，支持服務(wù)主體與科研院所等加強(qiáng)合作，積極推廣“科技小院”好做法好模式。三是加大對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)支持力度。探索給予減免稅收、低息貼息貸款等優(yōu)惠政策，支持農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體更好地服務(wù)和帶動(dòng)小農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

（六）健全涉農(nóng)政策管理穩(wěn)定壯大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)

農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)隊(duì)伍的中堅(jiān)力量，要營(yíng)造穩(wěn)定、可預(yù)期的投資環(huán)境，讓工商資本敢下鄉(xiāng)、龍頭企業(yè)敢投資。一是推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持政策轉(zhuǎn)型。要引導(dǎo)地方政府從選擇產(chǎn)業(yè)向服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，改變靠補(bǔ)貼、靠項(xiàng)目、靠批地等支持特定產(chǎn)業(yè)的模式，持續(xù)完善《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》。二是規(guī)范涉農(nóng)政策執(zhí)行。明晰涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)邊界，規(guī)范地方政府涉農(nóng)優(yōu)惠政策兌現(xiàn)行為，將地方“層層加碼”“一刀切”等違規(guī)行為納入督察問責(zé)范疇。三是推進(jìn)強(qiáng)制性涉農(nóng)政策法治化建設(shè)。加快完善全國(guó)和地方性涉農(nóng)法規(guī)，提高強(qiáng)制性涉農(nóng)政策依法執(zhí)行水平。

〔本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“混合經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用機(jī)理及其政策體系研究”（編號(hào)：21CJY060）階段性成果〕

〔周振，國(guó)家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所。張鵬，海油富島（上海）化學(xué)有限公司〕