堅(jiān)持全國(guó)“一盤(pán)棋”、系統(tǒng)推進(jìn)區(qū)域綠色協(xié)調(diào)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求，促進(jìn)西電清潔消納、產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移和生態(tài)氣候資源跨省區(qū)調(diào)用是區(qū)域協(xié)同減碳的三項(xiàng)重要抓手。當(dāng)前，區(qū)域協(xié)同減碳仍面臨“西電東送”綠色效益釋放挑戰(zhàn)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移綠電優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)受限、生態(tài)氣候資源化制度有待完善等問(wèn)題。建議持續(xù)優(yōu)化跨區(qū)域清潔能源資源配置、協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和低碳轉(zhuǎn)型、健全生態(tài)氣候資源化制度和交易機(jī)制，為區(qū)域互補(bǔ)融合、綠色發(fā)展提供新引擎。

一、區(qū)域綠色協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的主要障礙

（一）“西電東送”綠色效益釋放面臨挑戰(zhàn)

“西電東送”是我國(guó)推動(dòng)西部地區(qū)新能源開(kāi)發(fā)利用，優(yōu)化東部地區(qū)能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域綠色協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手。截至2023年11月底，南方電網(wǎng)區(qū)域“西電東送”中水電等清潔能源超過(guò)80%，助力廣東、廣西累計(jì)碳減排約19億噸。但是，“西電東送”的綠色效益釋放仍面臨基建、技術(shù)與市場(chǎng)等多方面挑戰(zhàn)。

一是“西電東送”輸電通道能力相對(duì)有限，電力調(diào)度運(yùn)營(yíng)困難增大。一方面，由于新能源電力源荷分離，源網(wǎng)荷儲(chǔ)需要跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)，提高了對(duì)輸電網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)和建設(shè)的要求。加上西部地區(qū)新能源發(fā)電位置偏遠(yuǎn)，輸電通道投資建設(shè)規(guī)模大、周期長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)難，與新能源裝機(jī)增長(zhǎng)相比，新建輸電通道資源相對(duì)稀缺。另一方面，各類(lèi)新能源電力不斷進(jìn)入電網(wǎng)，使各類(lèi)電力占比處于動(dòng)態(tài)變化中，同時(shí)新能源發(fā)電具有波動(dòng)性和隨機(jī)性特征，這為電力系統(tǒng)維持發(fā)電及負(fù)荷的實(shí)時(shí)平衡帶來(lái)挑戰(zhàn)，電力調(diào)度和電網(wǎng)安全運(yùn)營(yíng)難度增大。預(yù)計(jì)到2030年，若保證新能源100%消納，國(guó)家電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)區(qū)的調(diào)峰能力缺額為3.98億千瓦；若保證新能源95%消納，國(guó)家電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)區(qū)的調(diào)峰能力缺額為1.96億千瓦。

二是跨區(qū)域電力市場(chǎng)化交易機(jī)制亟待完善。目前，跨區(qū)域送受電市場(chǎng)化交易機(jī)制在市場(chǎng)規(guī)則、電價(jià)確定、結(jié)算方式、利益分配等方面尚未具備能夠有效落實(shí)的制度安排。一方面，包含跨省區(qū)電力市場(chǎng)的統(tǒng)一市場(chǎng)體系有待完善。我國(guó)各省電力市場(chǎng)模式和規(guī)則差異較大，跨省區(qū)和省內(nèi)兩級(jí)交易平臺(tái)的耦合銜接、協(xié)同運(yùn)作有待加強(qiáng)，省間市場(chǎng)協(xié)調(diào)難度大限制了區(qū)域優(yōu)化資源配置作用的充分發(fā)揮。新能源發(fā)電參與市場(chǎng)交易的規(guī)則仍有待完善，參與受電地區(qū)輔助服務(wù)市場(chǎng)的機(jī)制和規(guī)則也有待完善規(guī)范。另一方面，部分新能源富集地區(qū)電力外送不足，利益分配需要再平衡。例如，送電地區(qū)強(qiáng)調(diào)綠電價(jià)值以招商引資，既促進(jìn)新能源消納，又加速化石能源利用和碳排放與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展脫鉤，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，送電地區(qū)傾向于就近利用新能源來(lái)擴(kuò)大生產(chǎn)，減少電力外送，加大跨區(qū)域輸電利益協(xié)調(diào)難度。

（二）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移綠電優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)仍受限制

2023年，我國(guó)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)體量是西部地區(qū)的2.4倍，已具備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移梯度；2021年，東部地區(qū)碳排放量是西部地區(qū)（未含西藏）的1.2倍，東部地區(qū)碳減排壓力與西部地區(qū)新能源消納要求相適應(yīng)①。對(duì)于東部地區(qū)，高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)向西部新能源富集地區(qū)有序轉(zhuǎn)移，其核心動(dòng)力之一是獲得碳減排成本紅利；對(duì)于西部地區(qū)，產(chǎn)業(yè)引進(jìn)增加新能源就近消納，能夠破解上述電力跨區(qū)域消納機(jī)制中的現(xiàn)實(shí)難題。但是，西部地區(qū)新能源就近消納成本較高、綠色低碳轉(zhuǎn)型的市場(chǎng)化激勵(lì)機(jī)制作用相對(duì)較弱則制約了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有序推進(jìn)。

一是西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)引進(jìn)就近消納新能源仍面臨較高綜合成本。近年來(lái)，新能源發(fā)電成本下降，而新能源電力的相關(guān)建設(shè)成本及運(yùn)營(yíng)成本相對(duì)較高，發(fā)電成本的下降程度難以對(duì)沖前期投資建設(shè)成本的提升。由于碳減排和儲(chǔ)能設(shè)施建設(shè)、電網(wǎng)升級(jí)改造投資以及電力調(diào)度管理等促進(jìn)新能源消納的硬件軟件設(shè)施投資規(guī)模巨大，導(dǎo)致西部地區(qū)新能源電力利用的綜合成本較高。風(fēng)光等發(fā)電成本下降引致的成本優(yōu)勢(shì)不再凸顯，西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)引進(jìn)時(shí)吸引力受限。據(jù)測(cè)算，電源側(cè)結(jié)構(gòu)變化、碳捕捉利用與封存（CCUS）項(xiàng)目投資和各類(lèi)儲(chǔ)能項(xiàng)目配套，將引致2030年我國(guó)電源側(cè)度電成本較2020年增加18.9%—27.5%；服務(wù)新能源發(fā)展等各類(lèi)電網(wǎng)投資增加將引致2030年我國(guó)電網(wǎng)側(cè)度電成本較2020年增加-1.1%—4.3%；綜合發(fā)電、碳減排、儲(chǔ)能、輸配電等各環(huán)節(jié)成本變化，2030年我國(guó)終端度電成本較2020年增加12.1%—19.3%。

二是綠色低碳轉(zhuǎn)型的市場(chǎng)化激勵(lì)約束作用較弱，制約產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)及綠證綠電交易等市場(chǎng)化激勵(lì)舉措由于配額相對(duì)寬松、技術(shù)方案有限、應(yīng)用場(chǎng)景不足等原因，未能充分反映新能源利用和技術(shù)創(chuàng)新的“綠色溢價(jià)”，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有序推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和環(huán)境約束仍然有限。例如，由于上述市場(chǎng)化激勵(lì)機(jī)制欠完善，石化、電解鋁、鋼鐵等行業(yè)就近消納新能源發(fā)電的低碳經(jīng)濟(jì)性優(yōu)勢(shì)未能得到充分體現(xiàn)；同時(shí)，其環(huán)境負(fù)外部性成本內(nèi)生化的約束也較為有限，從而削弱了相關(guān)產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移和就近消納新能源發(fā)電的動(dòng)力。

（三）生態(tài)氣候資源化制度亟待完善

在全國(guó)范圍內(nèi)優(yōu)化配置生態(tài)氣候資源能夠?yàn)闁|部地區(qū)減碳、西部地區(qū)發(fā)展提供生態(tài)資源基礎(chǔ)。但目前我國(guó)跨區(qū)域生態(tài)氣候資源利用和補(bǔ)償機(jī)制仍面臨統(tǒng)計(jì)核算、制度設(shè)計(jì)、碳匯項(xiàng)目監(jiān)管等方面的問(wèn)題，阻礙了生態(tài)氣候資源跨區(qū)域調(diào)用的潛能挖掘。

一是生態(tài)氣候資源價(jià)值核算存在困難。我國(guó)生態(tài)資源統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，生態(tài)資源的價(jià)值評(píng)估方法多種多樣，尚未制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使得各地生態(tài)資源價(jià)值核算不具備一致性和可比性。

二是跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)有待完善。我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者大多集中在西部地區(qū)，而生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者多數(shù)集中在東部地區(qū)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者和受益者空間不對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致地區(qū)間在資源利用權(quán)、生態(tài)保護(hù)責(zé)任等方面存在利益分歧，協(xié)調(diào)合作困難。

三是碳匯項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)界定、交易和監(jiān)管仍存在困難。碳匯項(xiàng)目權(quán)屬結(jié)構(gòu)復(fù)雜，權(quán)屬“唯一性”界定難以明確。碳匯項(xiàng)目市場(chǎng)交易規(guī)則待完善，交易中存在信息不對(duì)稱(chēng)、價(jià)格不透明等問(wèn)題。同時(shí)，我國(guó)暫缺有效的法律政策監(jiān)管保障碳匯項(xiàng)目的額外性、真實(shí)性和永久性。

二、推進(jìn)區(qū)域綠色協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)建議

（一）持續(xù)優(yōu)化跨區(qū)域清潔能源資源配置

一是提升跨區(qū)域輸電通道建設(shè)能力、優(yōu)化電力調(diào)度。通過(guò)特別國(guó)債、專(zhuān)項(xiàng)債、中央預(yù)算內(nèi)資金等方式加大對(duì)跨區(qū)域輸電通道建設(shè)的支持力度，鼓勵(lì)民間資本參與跨區(qū)域輸電通道建設(shè)，提高輸電效率和容量，提升跨區(qū)域輸電通道的建設(shè)利用能力，有效滿足西部地區(qū)新能源發(fā)電輸送需求。增強(qiáng)電源多能互補(bǔ)能力，打造源網(wǎng)荷儲(chǔ)聚合體，平衡新能源的波動(dòng)性，提高電力系統(tǒng)的可調(diào)度性和供電可靠性。

二是完善跨區(qū)域電力交易機(jī)制。加快建立全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)，促進(jìn)電力交易的自由化和市場(chǎng)化。通過(guò)制定統(tǒng)一的交易規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，降低市場(chǎng)壁壘，吸引更多參與者，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，理順價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制，推動(dòng)市場(chǎng)供需雙方發(fā)現(xiàn)價(jià)格。加強(qiáng)跨區(qū)域協(xié)調(diào)合作，共同制定合理的送受電計(jì)劃，并及時(shí)進(jìn)行調(diào)整以滿足雙方需求，確保電力供需平衡和送電計(jì)劃的足額落實(shí)。推動(dòng)新能源直接財(cái)稅支持轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)能源生產(chǎn)消費(fèi)領(lǐng)域的碳市場(chǎng)、碳稅等外部性內(nèi)部化手段，使新能源和傳統(tǒng)能源在電力交易體系下公平競(jìng)爭(zhēng)。

（二）協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和低碳轉(zhuǎn)型

一是理順就近消納新能源相關(guān)機(jī)制。建立健全新能源消納的市場(chǎng)化機(jī)制，推動(dòng)跨部門(mén)協(xié)調(diào)合作，加強(qiáng)信息共享，確保新能源供應(yīng)與產(chǎn)業(yè)需求之間形成良好匹配。加快出臺(tái)電價(jià)激勵(lì)政策、稅收優(yōu)惠政策等，降低區(qū)域內(nèi)企業(yè)新能源就近消納成本，促進(jìn)新能源消納與地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展良性互動(dòng)。

二是擴(kuò)大并完善碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。擴(kuò)大碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋行業(yè)，探索實(shí)施碳排放配額通過(guò)拍賣(mài)及其他方式的分配方案，做好綠證交易、全國(guó)溫室氣體自愿減排交易等市場(chǎng)與碳排放權(quán)交易市場(chǎng)和其他碳金融衍生品市場(chǎng)的連通，引導(dǎo)增強(qiáng)碳排放權(quán)、綠證、CCER的市場(chǎng)流動(dòng)性。完善市場(chǎng)交易價(jià)格機(jī)制，通過(guò)提高“綠色溢價(jià)”引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向新能源富集地區(qū)轉(zhuǎn)移。

（三）健全生態(tài)氣候資源化制度和交易機(jī)制

一是摸清各地區(qū)生態(tài)碳匯資源情況。通過(guò)遙感測(cè)繪、實(shí)地調(diào)查等手段，建立廣泛覆蓋的生態(tài)碳匯監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，精確捕捉不同生態(tài)系統(tǒng)中的碳儲(chǔ)量和變化趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)碳貢獻(xiàn)可度量、可核算。制定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)評(píng)估土壤碳儲(chǔ)量、植被碳吸收、水體碳循環(huán)等能力，使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的貢獻(xiàn)能夠被量化核算，為生態(tài)碳匯的凈貢獻(xiàn)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

二是加快推進(jìn)跨區(qū)域生態(tài)資源利用補(bǔ)償制度建設(shè)。建立健全跨區(qū)域生態(tài)資源利用補(bǔ)償?shù)姆烧撸鞔_補(bǔ)償主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、程序等內(nèi)容。明確補(bǔ)償主體，包括政府部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織等各方責(zé)任和義務(wù)；確定需要進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域和項(xiàng)目，劃定受益區(qū)域和受損區(qū)域，合理確定補(bǔ)償對(duì)象；完善生態(tài)資源利用補(bǔ)償機(jī)制，包括制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、多元化補(bǔ)償方式、規(guī)范資金使用管理、開(kāi)展監(jiān)督評(píng)估和信息公開(kāi)等，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)可持續(xù)。

三是完善碳匯項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)界定和交易監(jiān)管。建立碳匯項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)登記制度，規(guī)范碳匯產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移程序，以法律協(xié)調(diào)碳匯產(chǎn)權(quán)主體間的關(guān)系，確保產(chǎn)權(quán)的唯一性和可追溯性。制定統(tǒng)一的碳匯項(xiàng)目市場(chǎng)交易規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，明確交易的程序、條件和限制，提高交易的規(guī)范性、透明性和公平性。授權(quán)專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理碳匯項(xiàng)目交易活動(dòng)，確保碳匯項(xiàng)目的額外性、真實(shí)性和永久性，建立碳匯項(xiàng)目信息公開(kāi)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

注：

①資料來(lái)源：作者根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、中國(guó)碳核算數(shù)據(jù)庫(kù)（CEADs）數(shù)據(jù)計(jì)算。

（作者單位：中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院市場(chǎng)所）