縣域是國民經濟和社會發(fā)展的基本單元，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要戰(zhàn)場。“七普”數據顯示，全國有390個常住人口低于15萬人的人口小縣，發(fā)展底子薄、基礎差、財政供養(yǎng)負擔重，是高質量發(fā)展的短板。黨的二十屆三中全會明確提出“穩(wěn)妥推進人口小縣機構優(yōu)化”。山西、陜西、安徽、黑龍江等地先前已陸續(xù)推出改革舉措，取得積極成效。建議在總結地方經驗基礎上，結合主體功能定位，推廣“大部制”改革，優(yōu)化行政區(qū)劃設置，提高改革的精準性、系統(tǒng)性、有效性，減輕小縣發(fā)展負擔，擴大腹地和人口規(guī)模，破解縣域“不經濟”難題。

一、人口小縣發(fā)展速度慢、人口流失率高、財政供養(yǎng)負擔重，“以改革促發(fā)展”需求迫切

“七普”數據顯示，全國縣域常住人口7.46億人，平均每個縣39.9萬人。15萬人以下的縣市共390個，占全國縣域數量的20.9%。

（一）人口小縣多是偏遠縣、生態(tài)縣、民族縣、邊境縣，地位重要但發(fā)展底子薄、基礎弱、水平低

人口小縣主要分布在遠離大城市的西部地區(qū)，76.2%的縣市（297個）位于西部地區(qū)，74.9%的縣市（292個）在城市群、都市圈范圍之外。人口小縣生態(tài)地位重要，70.8%的縣市（276個）是重點生態(tài)功能區(qū)縣，17.2%的縣市（67個）是農產品主產區(qū)縣。人口小縣發(fā)展情況關系到民族團結和邊境安全，65.6%的縣市（256個）是民族自治縣（旗）或位于自治區(qū)，19.7%的縣市（77個）是邊境縣，占全國邊境縣的55.0%。小縣發(fā)展基礎薄弱，62.8%的縣市（245個）是脫貧縣，2021年人口小縣人均GDP是全國平均水平的80.8%，其中，120個縣市人均GDP不足全國平均水平的一半。

（二）常住人口流失更為嚴重且城鎮(zhèn)化水平明顯偏低，規(guī)模不經濟顯著制約縣域發(fā)展速度

“七普”數據顯示，常住人口在10萬—15萬人、5萬—10萬人、5萬人以下的縣市分別有144個、136個、110個?！傲铡敝痢捌咂铡逼陂g，人口小縣常住人口減少9.1%，降幅比全國縣域高4.7個百分點。其中，邊境縣人口流失更為嚴重，常住人口減少12.3%；民族地區(qū)縣、5萬人以下的小縣人口流失相對較少，常住人口分別減少4.2%、2.1%。人口小縣常住人口城鎮(zhèn)化率僅為47.8%，比縣域平均水平低0.9個百分點，比全國平均水平低16.1個百分點。人口規(guī)模小、集聚程度低帶來規(guī)模不經濟問題，2010—2021年，人口小縣GDP總量增長1.68倍，增幅比全國低11.2個百分點，差距有拉大風險。

（三）高度依賴縱向轉移支付，人口規(guī)模越小財政供養(yǎng)負擔越重

人口小縣產業(yè)發(fā)展水平低，對縣域稅收和財政收入支撐能力弱，2021年，23.8%的縣市（93個）二產占比不足20%，39.7%的縣市（155個）一產占比超過20%。財政收入少但支出存在剛性，收支缺口大，高度依賴轉移支付。2021年，人口小縣平均財政自給率僅為18.2%，比縣域平均水平低16.2個百分點。同時，部分縣市數據顯示，支撐縣級機構運轉一般需要上千人，縣域人口規(guī)模越小，財政供養(yǎng)人員比例越高、負擔越重。

二、地方探索推進人口小縣改革取得積極成效，全國推廣改革經驗需解決三大問題

（一）試點推進“大部制”改革，初步實現降低財政運行負擔、提升治理效能目標

2020年以來，山西分兩批開展人口小縣機構改革試點，目前改革經驗已被青海、安徽、湖南、河南、內蒙古等多個省份、自治區(qū)借鑒。山西6個試點縣改革做法主要包括三點：一是黨政機關“大部制”改革，將縣直黨政部門統(tǒng)一整合為22個；二是大幅精簡壓縮事業(yè)單位數量和人員編制，在保證學校、醫(yī)院編制不減少的前提下，將縣直事業(yè)單位統(tǒng)一壓減至40個，人員編制平均精簡748人，降幅42.5%；三是整合市場監(jiān)管、城市管理、衛(wèi)生監(jiān)督等9個領域執(zhí)法隊伍，組建綜合行政執(zhí)法局和執(zhí)法隊伍，實行“局隊合一”體制。從改革效果看，有效削減縣級財政支出，山西6個改革試點縣均每年可降低人員和辦公經費1.1億元左右，基本實現“一類事項一個部門負責”，治理效能顯著提升。

（二）探索優(yōu)化行政區(qū)劃，擴大縣域腹地面積、人口規(guī)模和經濟規(guī)模

優(yōu)化行政區(qū)劃設置，將臨近的人口小縣合并，可擴大縣域面積、人口和經濟規(guī)模，但區(qū)劃調整牽扯面廣、程序嚴格，縣級行政區(qū)劃的設立、撤銷需經國務院審批，2010年以來涉及撤并的人口小縣僅三例。2019年6月，國務院批準將黑龍江伊春市烏伊嶺區(qū)、湯旺河區(qū)撤并為湯旺縣，將新青區(qū)、紅星區(qū)、五營區(qū)撤并為豐林縣。2020年4月，國務院批準將新疆和靜縣、博湖縣等6個縣部分區(qū)域劃歸鐵門關市，轄區(qū)面積擴大1361.6平方公里。

（三）推廣改革經驗具有必要性、可行性，但還需解決三大問題

近年來，人口小縣發(fā)展困難加劇、基層“三?！眽毫υ龃螅叫枭罨母餃p負發(fā)展，推廣改革經驗需重點解決三個問題。一是大部制改革可能帶來上下級工作銜接問題。大部制改革后，存在一個部門面對多個上級部門的情況，如，山西改革試點縣的發(fā)改工信和科技商務局需對接上級16個部門，工作負擔顯著增加。二是晉升渠道變窄后基層干部積極性調動問題。縣域撤并或部門整合后，領導崗位職數減少，基層工作人員上升渠道也隨之變窄，需要研究破解“事只多不少、人只少不多、壓力只加不減、動力只減不加”等現象。三是經濟社會管理任務剛性造成的改革反復和改革阻力問題?？h級作為基層行政單元，經濟發(fā)展、社會治理、民生保障等任務繁重，機構設置靈活性小，容易出現精簡—膨脹反復。部分人口小縣轄區(qū)面積大，撤并后存在一定的治理難度，也給居民帶來不便。

三、推廣經驗深化改革，助力人口小縣破解縣域“不經濟”難題

（一）探索與主體功能定位相適應的機構改革，提高改革的精準性

支持人口小縣以主體功能為基礎，推動行政管理體制改革，提高行政效能，減輕財政供養(yǎng)壓力。根據山西改革試點估算，大部制改革后人口小縣的地方財政一般預算支出可壓減6.0%。具體來看，對于城市化地區(qū)人口小縣，重點增強產業(yè)發(fā)展、招商引資、城鎮(zhèn)建設等領域部門和編制；對于農產品主產區(qū)人口小縣，重點充實農業(yè)農村、自然資源、基本公共服務等領域部門和編制；對于重點生態(tài)功能區(qū)人口小縣，主要擴充生態(tài)環(huán)保、自然資源、基本公共服務等領域部門和編制。研究建立省級層面行政資源跨區(qū)域統(tǒng)籌機制，推動行政資源在人口流入、流出地區(qū)間、市縣間合理配置。同時，堅持總體穩(wěn)定、局部調整原則，建立主體功能動態(tài)調整機制，使功能定位更加符合縣域實際。

（二）統(tǒng)籌推動管理權限下放和差異化績效考核，提高改革的系統(tǒng)性

聚焦破解改革后上下級工作銜接難題，積極推進擴權賦能強縣改革，鼓勵省級政府部門把能下放的經濟社會管理權限應放盡放，增強縣級經濟社會管理的靈活性，減少人口小縣向上銜接的工作量。同時，加強縣級部門培訓和指導，確?？h級接得住、能管好，下放權力事項能落地、見實效。聚焦破解改革積極性不高問題，健全配套考核評價體系，結合國家高質量發(fā)展評價指標，建立符合人口小縣特征的縣域高質量發(fā)展評價體系，引導人口小縣經濟和人口集聚發(fā)展。強化考核評價結果應用，完善與干部提拔和獎勵相掛鉤機制，作為跨縣橫向交流、省市縱向交流任職的重要依據，提高基層干部積極性。

（三）推動機構改革和行政區(qū)劃優(yōu)化相結合，提升改革的有效性

在嚴格標準的前提下，優(yōu)化行政區(qū)劃設置，對于極個別產業(yè)極度萎縮、人口流失嚴重、發(fā)展?jié)摿Σ蛔?，確有必要且具備撤并條件的人口小縣，堅持個案研究、綜合研判、穩(wěn)慎調整，擴大縣域腹地規(guī)模和人口規(guī)模。結合人口小縣基本情況分析，率先在常住人口小于15萬人、轄區(qū)面積小于1000平方公里的36個縣中，選擇非邊境地區(qū)、非民族地區(qū)且人口外流的17個縣，試點開展行政區(qū)劃調整改革。同時，充分考慮歷史文化因素，做好行政區(qū)劃調整后公共服務、民生保障等銜接。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院國地所）