[摘 要] 基于政策工具視角，構(gòu)建X-Y-Z軸三維框架對我國全民閱讀政策文本進(jìn)行系統(tǒng)分析。發(fā)現(xiàn)當(dāng)前全民閱讀政策工具選擇趨于多樣化，但政策組合配置仍缺乏系統(tǒng)性；全民閱讀政策工具主題呈現(xiàn)綜合化，但政策結(jié)構(gòu)應(yīng)用仍不平衡合理；全民閱讀政策工具主體不斷多元化，但政策主體協(xié)同仍有待強化。因此，需要優(yōu)化全民閱讀政策工具結(jié)構(gòu)，完善政策應(yīng)用體系；強化全民閱讀政策主體協(xié)同，提升政策可操作性；豐富全民閱讀政策內(nèi)容要素，促進(jìn)政策導(dǎo)向涵容。

[關(guān)鍵詞] 全民閱讀 政策工具 文本量化 閱讀推廣 閱讀政策

[中圖分類號] G237 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-5853 （2024） 05-0055-11

Quantitative Analysis of China’ s Universal Reading Policy Text from the Perspective of Policy Tools

Wang Li Sun Zhipeng

（School of Journalism and Communication，Central China Normal University，Wuhan， 430079）

[Abstract] Based on the perspective of policy tools， a systematic analysis is conducted on the policy texts of nationwide reading in China. After sorting out their basic information， the policy texts of nationwide reading are divided into X-Y-Z dimensions and cross analyzed. It has been found that the current choices of policy tools hyzz6t2f+6uOHnFIKw02ywGqnuZVL5hKM5xih9BiszA=for universal reading are becoming more diversified， but the allocation of policy combinations still lacks systematicity; the theme of national reading policy tools presents comprehensiveness， but the application of policy structure is still unbalanced and reasonable; the participation of public reading policy tools is constantly diversified， but the coordination of policy entities still needs to be strengthened. Therefore， it is necessary to optimize the structure of public reading policy tools and improve the policy application system; strengthen the coordination of the main body of the national reading policy and enhance the operability of the policy; enrich the elements of national reading policy content and promote policy orientation and inclusiveness.

[Key words] Universal reading Policy tools Text quantization Reading promotion Reading policy

1 引 言

自2006年《關(guān)于開展全民閱讀活動的倡議書》頒布起，各級政府陸續(xù)出臺了大量有關(guān)推動全民閱讀的政策文件，為營造良好閱讀風(fēng)氣提供了堅實政策保障。學(xué)界目前有關(guān)全民閱讀政策的研究范式主要有三方面：首先是關(guān)于全民閱讀的政策實施現(xiàn)狀研究，從全民閱讀法規(guī)政策、工程項目、活動與推廣組織、宣傳報道、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科學(xué)研究等方面梳理全民閱讀10年間的經(jīng)驗[1]。其次是關(guān)于全民閱讀的政策體系建設(shè)探討，從國家立法、政府管理、行業(yè)系統(tǒng)、社會力量等主體角度對實施全民閱讀推廣提出建議[2]。其三是針對全民閱讀的政策文本研究，通過分析我國省級全民閱讀戰(zhàn)略規(guī)劃，探究現(xiàn)有規(guī)劃存在的不足，并為制定十四五全民閱讀戰(zhàn)略規(guī)劃提供建議[3]。目前有關(guān)全民閱讀政策的相關(guān)研究已經(jīng)從微觀與宏觀層面進(jìn)行了多視域、全方位的深入研究，取得了較為可觀的成果。但同時，鮮有系統(tǒng)針對全民閱讀政策文本內(nèi)容的研究，尤其是缺乏基于政策工具視角對全民閱讀相關(guān)政策進(jìn)行系統(tǒng)剖析的量化研究。

政策工具又稱“政府治理工具”，指政策主體為實現(xiàn)公共政策目標(biāo)所采用的政策手段，同時也是聯(lián)系政策目標(biāo)和政策執(zhí)行的橋梁[4]。政策工具理論興起于1970年代，如今已發(fā)展為一個比較成熟的研究范式，其目的在于更好地推動公共政策問題解決。自黨的十八大以來，中央和各級政府對于倡導(dǎo)和推廣全民閱讀給予高度重視，尤其是在政策制定上采取了一系列有力舉措。鑒于此，本文在全面搜集全民閱讀政策文本的基礎(chǔ)上，以政策工具為研究視角，對2006年至今的我國全民閱讀政策文本進(jìn)行系統(tǒng)梳理，重點分析我國政府采用了哪些類型的政策工具推廣全民閱讀，哪些全民閱讀政策要素在推進(jìn)全民閱讀在全社會鋪開過程中格外受到關(guān)注，一段時期以來我國的全民閱讀政策存在哪些問題，未來又應(yīng)如何提升全民閱讀政策工具水平。

2 樣本選擇、文本編碼與分析框架

2.1 全民閱讀政策的樣本選擇

本文首先在北大法律檢索數(shù)據(jù)庫中以“閱讀”“全民閱讀”等作為檢索詞，按照全文和標(biāo)題字段檢索所發(fā)布的全民閱讀政策、條例及法規(guī)；其次在各級地方新聞出版局、文化廳等政務(wù)網(wǎng)站上進(jìn)行檢索，以獲取相關(guān)的政策文本進(jìn)行補充；最后為了降低選擇誤差，還剔除了與本文研究主題不相符的政策文本，共篩選出129份全民閱讀政策文件作為分析樣本，并依據(jù)發(fā)文時間順序進(jìn)行編號。

2.2 全民閱讀政策的文本編碼

政策文本中的分析單元即理解和描述政策樣本時的最小單位，一般是以具有獨立意義的詞、句、段落為主。本文將所有政策文本導(dǎo)入Nvivo11.0軟件中，若政策文本的某一條款僅體現(xiàn)一類政策工具或參與主體或關(guān)注焦點，則將該條款作為一個分析單元；而若某一條款包含了多種政策工具或參與主體或關(guān)注焦點，則將其拆分為多個單元，按其在政策文本中出現(xiàn)的順序編號，標(biāo)注出與研究主題存在強關(guān)聯(lián)的語句，將政策語句編入對應(yīng)的子節(jié)點之下，并賦予一定的編碼，將這些分析單元作為參考點分門別類地歸入到子節(jié)點中進(jìn)行編碼，最終得到3762個編碼。

2.3 全民閱讀政策的分析框架構(gòu)建

三維分析框架通過呈現(xiàn)政策工具的深層結(jié)構(gòu)，從多維角度全面剖析我國全民閱讀政策的關(guān)注點。本文在已有政策分析模型與框架的研究基礎(chǔ)上，構(gòu)建了政策工具視角下“政策工具類型-政策參與主體-政策關(guān)注焦點”的三維分析框架，得到14種政策子工具。需要說明的是，全民閱讀的政策工具類型、政策參與主體以及政策關(guān)注焦點之間不存在位置上的嚴(yán)格對應(yīng)關(guān)系。

X維度：全民閱讀政策工具類型。目前，國內(nèi)外學(xué)者對于政策工具的分類主要有三種范式：（1）激勵性工具、命令性工具、系統(tǒng)變化工具和能力建設(shè)工具[5]；（2）強制性工具、自愿性工具和混合型工具[6]；（3）供給型工具、需求型工具和環(huán)境型工具[7]。本文結(jié)合全民閱讀政策的特點，并在借鑒張雅嫻、卿倩等學(xué)者對三大類政策工具子類目的劃分基礎(chǔ)上，認(rèn)為供給型、需求型和環(huán)境型的政策工具理論本身在文化教育服務(wù)及就業(yè)政策、服務(wù)政策方面都得到了廣泛應(yīng)用，其政策工具分類范式也與全民閱讀政策規(guī)律基本契合[8]。據(jù)此，本文將全民閱讀政策工具類型分為3大類14個小類，并最終構(gòu)建全民閱讀政策分析框架的X維度。

其中，X1供給型政策工具主要是指對全民閱讀的供給側(cè)起到直接促進(jìn)作用的政策，通常體現(xiàn)為以人、財、物的直接或間接支持為主；X2環(huán)境型政策工具主要是指通過目標(biāo)、計劃、金融等手段潛移默化對全民閱讀起到間接促進(jìn)作用的政策；X3需求型政策工具主要是指通過優(yōu)化全民閱讀環(huán)境與配套保障制度，進(jìn)而對全民閱讀起到拉動作用的政策，見表1。

Y維度：政策參與主體。作為由多主體參與、多要素構(gòu)成的系統(tǒng)工程，全民閱讀在推廣過程中不僅由政府主體推行，企業(yè)、圖書館、公眾等也都是全民閱讀推廣的重要參與者，此外，閱讀基礎(chǔ)設(shè)施以及閱讀技術(shù)等同樣也是重要主體，且逐漸形成合作網(wǎng)絡(luò)。本文結(jié)合范文婷[9]、卿倩等[10]學(xué)者已有的研究成果，將Y維度的全民閱讀政策參與主體劃分為Y1政府、Y2社會組織、Y3圖書館、Y4企業(yè)、Y5公民、Y6教育機構(gòu)、Y7非人類行動者主體7個全民閱讀政策工具參與主體。其中，非人類行動者是本文借鑒法國社會學(xué)家卡龍（Callon）和拉圖爾（Latour）的行動者網(wǎng)絡(luò)理論后，將其賦義為全民閱讀體系構(gòu)建中承擔(dān)著信息主體和信息傳播工具角色的內(nèi)容和技術(shù)[11]。

Z維度： 政策關(guān)注焦點。僅有政策工具維度和主體維度的分析只能揭示全民閱讀政策的一般特征，因此，還需要引入Z維度完善政策分析框架，并厘清我國全民閱讀政策所關(guān)注的焦點問題。本文在前文對全民閱讀政策文本的關(guān)鍵詞進(jìn)行統(tǒng)計基礎(chǔ)上，通過共詞聚類初步搭建了全民閱讀政策文本的政策聚焦點，運用Nvivo11.0對全民閱讀政策文本逐字逐句編碼，編碼過程包括開放性編碼和選擇性編碼，以歸納出我國全民閱讀政策的具體關(guān)注焦點，并將20份預(yù)留的政策文件重新進(jìn)行編碼后發(fā)現(xiàn)并未產(chǎn)生全新的范疇。

與此同時，將3位編碼員所歸納的主范疇進(jìn)行對比后，發(fā)現(xiàn)整體一致性高于75%，說明選擇性編碼所歸納的四個主范疇通過理論飽和檢驗。據(jù)此，本文將上述編碼結(jié)論作為全民閱讀政策分析框架的Z軸，并歸納出全民閱讀的推廣工作、構(gòu)建全民閱讀公共服務(wù)體系、保障公民基本閱讀權(quán)利、形成全民閱讀價值觀共識4大維度10個具體方面的全民閱讀政策關(guān)注焦點（見表2）。

3 全民閱讀政策文本的數(shù)據(jù)分析

3.1 全民閱讀政策文本基本統(tǒng)計

政策發(fā)文時間分析。我國全民閱讀政策發(fā)布數(shù)量總體呈現(xiàn)波浪式發(fā)展趨勢。根據(jù)全民閱讀政策文本的發(fā)文量變化以及參考相關(guān)研究，本文將全民閱讀政策劃分為三個階段：2006年至2012年是萌芽期，以中宣部等11個部門聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開展全民閱讀活動的倡議書》為起點，全民閱讀政策正式進(jìn)入國家與社會視野，但這一時期的全民閱讀政策文本總體增速緩慢；自2013年起，全民閱讀政策進(jìn)入快速增長期，全民閱讀納入國家發(fā)展規(guī)劃綱要，并成為國家八大文化重點工程之一，全民閱讀政策數(shù)量在2017年達(dá)到頂峰；2018年后，全民閱讀政策進(jìn)入了波動調(diào)整期，政策數(shù)量明顯下降。

政策關(guān)鍵詞分析。為明晰我國全民閱讀政策的核心目標(biāo)和具體指向，本文運用基于TF-IDF [12]算法對129份政策樣本的詞匯進(jìn)行關(guān)鍵詞抽取。

根據(jù)TF-IDF算法提取全民閱讀政策文本的語法特征，計算政策文本中文本和關(guān)鍵詞之間對應(yīng)的權(quán)重矩陣，在過濾掉常見詞、虛詞、語氣詞以及“全民”“閱讀”兩個原始概念詞后，根據(jù)設(shè)定權(quán)重排名，將全民閱讀政策的關(guān)鍵詞初步歸納為以下幾個類型：第一類是推動部署全民閱讀推廣工作、打造全民閱讀品牌活動的舉措動詞，關(guān)鍵詞有“建設(shè)”“發(fā)展”“推進(jìn)”等，表明全民閱讀推廣工作開展的方式多樣化，也體現(xiàn)出開展基層閱讀活動是實施全民閱讀工程最直接的途徑。第二類是形成全民閱讀公共文化服務(wù)體系的專業(yè)名詞，關(guān)鍵詞有“服務(wù)”“設(shè)施”“書屋”等。第三類則是在倡導(dǎo)全民閱讀以及精神文明建設(shè)和國家文化發(fā)展中各個行動主體共同推動的主體詞，其中關(guān)鍵詞有“政府”“圖書館”“社區(qū)”等。

自2006年以來政策文本中的舉措動詞、專業(yè)名詞、主體詞之間的跨時間段分布較為均勻，總體體現(xiàn)出全民閱讀理念從“啟蒙”轉(zhuǎn)向全面普及，且不同主體間逐漸形成合作網(wǎng)絡(luò)。

3.2 基于X維度的基本政策工具類型的數(shù)據(jù)分析

從整體看，全民閱讀政策文本綜合使用了供給型、環(huán)境型以及需求型三種基本政策工具，但這三類政策工具分布呈現(xiàn)明顯不均衡狀態(tài)。其中，環(huán)境型政策工具有絕對優(yōu)勢（48.8%），供給型政策工具其次（34.8%），需求型政策工具的參考點數(shù)量最少（16.4%）。由此觀之，當(dāng)前全民閱讀政策工具最為偏好采用環(huán)境型政策工具，通過營造政策環(huán)境推進(jìn)全民閱讀事業(yè)發(fā)展。例如，江蘇就明確強調(diào)需要提供良好的閱讀環(huán)境和便捷高效的借閱服務(wù)，并提出采購、免費開放、專業(yè)指導(dǎo)等要求。供給型政策工具的使用偏好次之，通過政策導(dǎo)向作用引導(dǎo)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來推動全民閱讀的推廣與普及。需求型政策工具的運用則明顯不足，運用偏好最低，其對全民閱讀工作的拉動效應(yīng)明顯較弱。這也從側(cè)面體現(xiàn)出當(dāng)前全民閱讀仍面臨著供給不足、供給不均、供需不平衡的問題。

同時，三大類型政策工具采取的具體手段分布也存在較大差異。環(huán)境型政策工具中，管理舉措措施運用最多，其次為指導(dǎo)綱要和法律規(guī)制，而社會引導(dǎo)參與、目標(biāo)規(guī)劃等政策工具運用都較少。供給型政策工具中，公共服務(wù)是核心組成部分，其次為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，占比較少的其他三種政策工具依次為信息技術(shù)支持、資金投入和人才培養(yǎng)。需求型政策工具以宣傳推廣為主要措施和手段，示范工程和國際合作則表現(xiàn)出明顯的運用不充分，反饋渠道建設(shè)更是匱乏。

3.3 基于Y維度的政策參與主體的數(shù)據(jù)分析

從全民閱讀政策文本所體現(xiàn)出的各個主體參與情況來看，七個參與主體的參與比例從高到低依次為政府、圖書館、社會組織、企業(yè)、非人類行動者主體、公民、教育機構(gòu)。政府作為全民閱讀政策的制定者，同時也是政策工具的核心執(zhí)行主體，共計1675條，占全部政策工具比重超過一半，可見政府作為統(tǒng)籌全民閱讀工作的主管單位以及政策制定的關(guān)鍵主體起著主導(dǎo)作用。圖書館包括城市中的公共大型圖書館以及城鄉(xiāng)社區(qū)的農(nóng)家書屋、社區(qū)書屋等則是全民閱讀第二大參與主體，共計1023條。以閱讀組織、行業(yè)協(xié)會、中介服務(wù)組織等為代表的社會組織通過為全民閱讀提供專業(yè)推廣服務(wù)助力政策推廣，共計477條，為第三大參與主體，如北京市在全民閱讀政策中鼓勵“愛好者協(xié)會”等力量打造亮點活動品牌，構(gòu)建傳統(tǒng)文化傳承與保護體系。企業(yè)和非人類行動者主體在全民閱讀的政策文本占比中較小，處于第四陣營。從全民閱讀政策參與主體整體情況看，教育機構(gòu)和公民處于政策參與主體的末端。

3.4 基于Z維度的政策關(guān)注焦點的數(shù)據(jù)分析

從Z維度編碼結(jié)果看，全民閱讀政策的關(guān)注焦點主要聚焦于全民閱讀的推廣工作，共有1899條政策樣本，這也說明全民閱讀政策目標(biāo)以閱讀推廣為核心，而在全民閱讀的推廣過程中部署基層閱讀活動的政策能見度略高于打造全民閱讀品牌項目。在各地制定的有關(guān)全民閱讀政策中，關(guān)于保障全民閱讀活動走進(jìn)學(xué)校、走進(jìn)機關(guān)、走進(jìn)農(nóng)村、走進(jìn)社區(qū)等“七進(jìn)”的政策較多，例如深圳和杭州都常年發(fā)布有關(guān)世界讀書日和西湖讀書節(jié)的相關(guān)政策宣傳。除此之外，構(gòu)建全民閱讀公共服務(wù)體系和形成全民閱讀價值觀共識這兩個政策關(guān)注焦點的分布則較為均衡。從二級維度看，完善閱讀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升全民閱讀素養(yǎng)與風(fēng)氣的出現(xiàn)頻次一致。而保障公民基本閱讀權(quán)利的政策關(guān)注焦點也處于弱勢地位，尤其是促進(jìn)閱讀資源配置公平和保障弱勢群體閱讀權(quán)利等關(guān)注度明顯較弱，亟須進(jìn)一步充實完善。

3.5 三維交叉全民閱讀政策數(shù)據(jù)分析

政策工具—政策主體交叉分析。對全民閱讀“政策工具—政策主體”兩個維度進(jìn)行交叉分析，可以深入了解我國全民閱讀不同政策主體在相關(guān)政策文本中的具體使用情況。由表3可知，3種政策工具在7種全民閱讀政策主體中均有使用。其中，供給型政策工具主要應(yīng)用于政府主體中，圖書館主體在公共服務(wù)政策工具的使用過程中同樣也承擔(dān)了重要角色，與之對應(yīng)的則是公民、教育機構(gòu)以及非人類行動主體在供給型全民閱讀政策中的占比較少。在環(huán)境型政策工具層面，政府依舊是最重要的政策主體，但社會組織以及圖書館則在法律規(guī)制、社會參與引導(dǎo)等方面也扮演了相對重要的角色，同時公民以及非人類行動主體也在指導(dǎo)規(guī)劃綱要的政策制定中起到了一定作用。例如，江西、黑龍江、廣東、貴州等省還規(guī)定了鼓勵和支持社會力量參與全民閱讀的方式，包括以獎代補、政府購買、項目補貼等。從需求型政策工具層面看，在總體政策關(guān)注度較低的背景下，社會組織和圖書館主要起到了政策主體的擔(dān)當(dāng)作用，而政府主體則在需求型政策工具中較為薄弱，同時公眾也在需求型政策工具中基本處于弱勢地位。通過對全民閱讀政策工具的X-Y維度交叉分析，可以發(fā)現(xiàn)全民閱讀的供給型和環(huán)境型政策工具基本由政府主體提供，而需求型政策工具則主要由社會組織以及圖書館等主體提供，公眾和教育機構(gòu)等在其中的主體作用不明顯。

政策工具—政策焦點交叉分析。如表4所示，全民閱讀政策工具與政策關(guān)注焦點之間的結(jié)合關(guān)系較為復(fù)雜。從一級維度看，X2環(huán)境型政策工具與Z1全民閱讀的推廣工作以及Z3保障公民基本閱讀權(quán)利的結(jié)合度最高，可見政府部門注重發(fā)揮規(guī)劃、引導(dǎo)、激勵的作用，為全民閱讀的發(fā)展建設(shè)創(chuàng)造優(yōu)渥環(huán)境。而Z2構(gòu)建全民閱讀公共服務(wù)體系則與X1供給型政策工具的結(jié)合度較高，這也說明供給型政策主要聚焦于如何完善閱讀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及鼓勵閱讀主題文化創(chuàng)造，如吉林省全民閱讀規(guī)劃提出要在新中國成立70周年等重要節(jié)日于全省開展主題讀書節(jié)日活動。而X3需求型政策工具盡管總體政策關(guān)注較低，但是其政策關(guān)注焦點則主要在全民閱讀的推廣工作和保障公民基本閱讀權(quán)利中得到重點體現(xiàn)。例如，在多數(shù)全民閱讀政策文本中都強調(diào)要加強面向廣大公眾的全民閱讀立法宣傳普及工作，在實際全民閱讀推廣工作中各地也都在借助微信、微博、抖音等全媒體平臺向公眾傳達(dá)全民閱讀立法的主要內(nèi)容及相關(guān)知識。但同時，反饋渠道的政策工具在整個全民閱讀政策實踐中都并未得到充分體現(xiàn)，尤其是與價值觀共識、營造學(xué)習(xí)社會風(fēng)氣等關(guān)聯(lián)度不大。

政策主體—政策焦點交叉分析。如表5所示，可以發(fā)現(xiàn)政府主體主要在全民閱讀政策中聚焦于全民閱讀推廣工作，所占比重也最大。而在構(gòu)建全民閱讀公共服務(wù)體系、保障公民基本閱讀權(quán)利、形成全民閱讀價值觀共識等政策焦點中，其他政策主體分別有所側(cè)重。如在部署基層閱讀活動工作、打造全民閱讀品牌項目、完善閱讀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，圖書館是除政府主體外最重要的主體之一。例如《湖北省全民閱讀促進(jìn)辦法》要求發(fā)揮公共圖書館全民閱讀陣地作用以及加強數(shù)字閱讀、移動閱讀和網(wǎng)絡(luò)閱讀平臺建設(shè)。同時，社會組織在全民閱讀的推廣工作中也發(fā)揮了相對重要的主體作用，例如多地都提出要動員和支持社會各方力量參與全民閱讀工作，充分利用民間閱讀推廣機構(gòu)、公益組織等各類社會組織的力量。非人類行動者主體在全民閱讀中的政策關(guān)注焦點主要體現(xiàn)于提升全民閱讀素養(yǎng)與風(fēng)氣上，如在全民閱讀政策中提出完善公共文化設(shè)施、推薦和提供優(yōu)秀的閱讀資源、打造閱讀活動品牌、提升閱讀服務(wù)質(zhì)量、支持新技術(shù)開發(fā)等。而教育機構(gòu)則聚焦于部署基層閱讀活動工作上。公民主體與政策關(guān)注焦點的最高結(jié)合點主要在于提升全民閱讀素養(yǎng)與風(fēng)氣。企業(yè)的政策關(guān)注焦點則在打造全民閱讀品牌項目上體現(xiàn)最多。

4 研究結(jié)論與建議

4.1 研究結(jié)論

全民閱讀政策工具選擇趨于多樣化，但政策組合配置仍缺乏系統(tǒng)性。不同類型的政策工具所發(fā)揮的作用各不相同，豐富多樣的政策工具是全民閱讀推廣以及工作創(chuàng)新發(fā)展的保障。就全民閱讀政策文本的分析結(jié)果看，供給型、環(huán)境型和需求型三大類政策工具逐漸全面覆蓋，同時各類政策子工具也在不同程度上得到使用，推動全民閱讀高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展。因此，整體而言，我國全民閱讀政策在政策工具選擇方面呈現(xiàn)出多元化的趨勢。

但另一方面，從當(dāng)前我國全民閱讀的政策工具分布情況看，全民閱讀政策文本無論是在基本政策工具的使用上，還是次級政策工具的分布上，均存在一定的不平衡情況，且不同類型的政策工具差異性顯著，整體組合配置結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性明顯不合理，也不利于調(diào)動相關(guān)主體參與的內(nèi)在積極性。缺乏系統(tǒng)性的全民閱讀政策組合配置也使得在全民閱讀推廣過程中，政府更傾向通過簡單直接的強力推動方式，而非靈活間接手段為全民閱讀營造良好外部環(huán)境。同時，由于需求型政府缺乏相關(guān)配套政策的支持，在操作層面缺乏具體的實施細(xì)則，部分政策工具過溢或缺失也導(dǎo)致全民閱讀政策工具結(jié)構(gòu)的失衡，最終影響政策工具體系的整體治理效能。

全民閱讀政策工具主題呈現(xiàn)綜合化，但政策結(jié)構(gòu)應(yīng)用仍不平衡合理。全民閱讀推廣是涉及諸多系統(tǒng)在內(nèi)的復(fù)雜性社會行為。自2013年以后，全民閱讀成為國家層面的重要戰(zhàn)略，政策輻射面空前擴大。在全民閱讀推廣工作的核心驅(qū)力作用下，構(gòu)建全民閱讀公共服務(wù)體系、形成全民閱讀價值觀共識、完善閱讀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升全民閱讀素養(yǎng)與風(fēng)氣等主題都在政策關(guān)注領(lǐng)域日趨頻繁出現(xiàn)。

全民閱讀政策工具的主題領(lǐng)域雖有明顯擴寬，但整體政策工具的支持仍集中于推廣層面，專項政策的出臺尤其是涉及公民基本閱讀權(quán)利保障的相關(guān)政策關(guān)注度處于弱勢地位。具體體現(xiàn)在各級政府和不同部門在制定和實施閱讀政策時，缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一；政策持續(xù)性欠缺，難以形成長期有效的閱讀文化氛圍；政策評估體系缺失，難以對政策效果進(jìn)行科學(xué)的評估和改進(jìn)。

全民閱讀政策工具主體不斷多元化，但政策主體協(xié)同仍有待強化。全民閱讀政策執(zhí)行的實際效果與政策主體間的協(xié)同程度密切相關(guān)，我國全民閱讀政策涉及主體較多，且政策工具參與不斷多元化，越來越多的主體參與到全民閱讀的推廣中。其中，政府層面的參與主體占比偏高；企事業(yè)單位在工具使用情況上分布不均，內(nèi)容設(shè)計缺乏創(chuàng)新性；社會組織和個人層面占比偏低，特別是在供給側(cè)和需求側(cè)上的參與度較低。

因此，當(dāng)前全民閱讀的政策主體協(xié)同仍有待強化，政策主體間的溝通協(xié)調(diào)不足，尤其是公眾作為全民閱讀推廣的直接對象和評價者，其參與情況亟待優(yōu)化?，F(xiàn)有政策對企業(yè)、非人類行動者主體以及教育機構(gòu)的聚焦點也相對較少，一些參與主體還未得到政策制定者的足夠重視，而打通全民閱讀推廣的“最后一公里”也需要政府、公眾、社會方方面面參與共同搭建。

4.2 政策建議

優(yōu)化全民閱讀政策工具結(jié)構(gòu)，完善政策應(yīng)用體系。隨著黨的二十大召開，全民閱讀作為國家戰(zhàn)略也進(jìn)入了新的發(fā)展階段，從近20年的全民閱讀政策發(fā)展脈絡(luò)看，政策工具體系治理效能的最大限度發(fā)揮，有賴于不同政策工具的相互支撐、均衡應(yīng)用，進(jìn)而形成政策合力，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。因此，全民閱讀政策工具的優(yōu)化一方面需要從過于重視供給型政策工具的使用盡快轉(zhuǎn)向強化需求類政策工具應(yīng)用，發(fā)揮需求類政策在全民閱讀推廣中起到的拉動作用，以實現(xiàn)供需平衡，從而刺激公眾閱讀需求，依靠社會需求與市場活力帶動全民閱讀發(fā)展；另一方面在適當(dāng)降低供給類政策工具應(yīng)用比重的同時對其內(nèi)部政策結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)適，各項基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及人才建設(shè)和儲備都需要供給型政策工具予以保障。同時，也需要不斷豐富全民閱讀政策工具內(nèi)部的類型，考慮政策工具使用的合理性，避免出現(xiàn)一種特定類型的全民閱讀政策工具被“過度依賴”，從而使得其他政策工具被透明化。

強化全民閱讀政策主體協(xié)同，提升政策可操作性。當(dāng)前全民閱讀政策內(nèi)容中基層企事業(yè)單位、公眾和其他社會組織被調(diào)動積極性的占比較小，同時各政策相關(guān)主體在開展全民閱讀推廣工作時也常常各自為政。因此，打通全民閱讀的“最后一公里”需要利用頂層設(shè)計構(gòu)建多元主體協(xié)同體系，充分發(fā)揮各主體的功能，亦需要政府、公民、社會組織等多方參與共同搭建。同時，在全民閱讀格局建設(shè)中，需要各政策主體相互合作、共治共享，形成多主體合作治理新格局，推動政策向前、向好發(fā)展。對于全民閱讀政策工具的有效實踐而言，政府不僅需要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供其他資金投入，更需要有意識地構(gòu)建多元主體協(xié)同合作機制，多手段激發(fā)社會主體的參與活力，充分發(fā)揮圖書館以及社會組織、高校、企業(yè)等多元主體力量開展合作，共同促進(jìn)全民閱讀意識的提升。在這一過程中，形成多主體長效合作機制，提升政策主體的協(xié)同效能。政府也需要加強對政策實施的監(jiān)督和評估，及時依據(jù)實施效果調(diào)整政策工具的使用。

豐富全民閱讀政策內(nèi)容要素，促進(jìn)政策導(dǎo)向涵容。當(dāng)前，我國全民閱讀政策涉及內(nèi)容不斷豐富，但領(lǐng)域分散、內(nèi)容過度集中的政策問題不容忽視。因此，推動全民閱讀內(nèi)涵不斷豐富，拓寬政策主題的關(guān)注領(lǐng)域，均衡豐富全民閱讀政策工具的內(nèi)容顯得尤為重要，從而實現(xiàn)優(yōu)化政策制定工作以推進(jìn)全民閱讀政策體系的全面涵容。

具體來說，一方面需要強化具有中國特色的全民閱讀主題創(chuàng)造性，推動政策制定力度與實施決心，通過多種形態(tài)宣傳、推動全民閱讀在全社會中形成價值共識進(jìn)而形成全民習(xí)慣，并通過政策鼓勵提供全民保障。另一方面，全民閱讀政策為了滿足不同層次民眾的閱讀需求，除了考慮基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)配置等基礎(chǔ)政策內(nèi)容要素外，更需要加入公眾的主觀性建構(gòu)因素，將具有功能和價值意義雙重特點的全民閱讀氛圍與具有差異化和多元化特征的公眾需求結(jié)合，促進(jìn)全民閱讀政策導(dǎo)向涵容，從而彰顯內(nèi)在的全民閱讀文化導(dǎo)向，深入挖掘在不同政策工具主題中的潛在價值，提高公民對于閱讀參與的積極性，營造社會閱讀氛圍。

5 結(jié) 語

全民閱讀是一項政府主導(dǎo)、社會參與、全民踐行的活動，而在全民閱讀工作中，政策是全民閱讀事業(yè)健康發(fā)展的基本保障。我國全民閱讀政策歷經(jīng)十幾年的發(fā)展，形成了多元主體在全民閱讀推廣工作上的認(rèn)知和行動共識。本文通過探討我國全民閱讀政策工具實踐情況，對129份全民閱讀政策文本從政策工具維度進(jìn)行系統(tǒng)分析，從而為我國全民閱讀戰(zhàn)略規(guī)劃的制定提供一定的借鑒，也為全民閱讀政策建設(shè)提供可行之策。

注 釋

[1] 張文彥，徐升國.從全民閱讀活動到全民閱讀國家戰(zhàn)略：全民閱讀十年回顧[J].出版發(fā)行研究，2016（4）：5-10

[2] 周蔚華，邵士博.全民閱讀城市建設(shè)的地方立法與實踐：基于對10個城市法律文本分析與實踐活動的考察[J].出版科學(xué)，2019（5）：12-21

[3] 嚴(yán)貝妮，李曉旭.“十三五”時期省級全民閱讀戰(zhàn)略規(guī)劃比較研究：基于9部全民閱讀戰(zhàn)略規(guī)劃的文本分析[J].圖書情報工作，2019（21）：25-34

[4] 顧建光.公共政策工具研究的意義、基礎(chǔ)與層面[J].公共管理學(xué)報，2006（4）：58-61

[5] McDonnell L， Elmore R. Getting the Job Done：Alternative Policy Instruments[J]. Educational Evaluation and Policy Analysis，1987（2）：133-152

[6] Howlett M. Policy Instruments，Policy Styles，and Policy Implementation： National Approaches to theories of instrument choice[J]. Policy Studies Journal，1991（2）： 1-21

[7] Rothwell R，Zegveld W. Reindusdalization and Technology[M]. London：Logman Group Limited，1985：83-104

[8] ROTHWELL R， Zegveld W. An assessment of Government Innovation Policies[J]. Review of Policy Research， 1984（3/4）： 436-444

[9][11] 范文婷.行動者網(wǎng)絡(luò)理論視角下的全民閱讀協(xié)同推廣研究[J].出版發(fā)行研究，2017（1）：81-85

[10] 卿倩，李桂華.政策工具視野下我國省級全民閱讀政策研究[J].中國圖書館學(xué)報，2020（3）：88-101

[12] 周源，劉懷蘭，杜朋朋，等.基于改進(jìn)TF-IDF特征提取的文本分類模型研究[J].情報科學(xué)，2017（5）：111-118

（收稿日期：2024-01-07；修回日期：2024-07-28）