摘要：中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)是中國(guó)特色社會(huì)保障制度建設(shè)的重要內(nèi)容，也是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的重要方面，其發(fā)展必然要遵循中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)在邁向高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)共同富裕方面進(jìn)行了全新的實(shí)踐探索，在服務(wù)理念革新、服務(wù)功能提升、服務(wù)模式創(chuàng)新、規(guī)范化管理方面取得了顯著成效，但是與中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)要求還有較大差距，目前還存在服務(wù)體系整合不夠、資源供給碎片化、政策統(tǒng)一性不足、地方實(shí)踐模式差異大、服務(wù)供給能力與支付能力弱等系列問(wèn)題，總體呈現(xiàn)出“散”“碎”“弱”的特征。為此，必須堅(jiān)持以中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求推進(jìn)中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)全面提升，以老年人需求為中心，以共同富裕和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以提高管理效率為紐帶，優(yōu)化體系整合資源、加強(qiáng)資源要素整合、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展，讓政府、社會(huì)和市場(chǎng)共同發(fā)力、創(chuàng)造供給、為老年人提供高質(zhì)量的服務(wù)。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù) 高質(zhì)量發(fā)展 共同富裕 中國(guó)式現(xiàn)代化 中國(guó)特色

中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)是指在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府和社會(huì)共同建設(shè)的，與中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，具有積極應(yīng)對(duì)人口老齡化及養(yǎng)老服務(wù)需求特征的，基于以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，為全體老年人提供的系統(tǒng)化、有保障的養(yǎng)醫(yī)康護(hù)臨終關(guān)懷等連續(xù)性服務(wù)。其是在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，先后經(jīng)歷了面向少數(shù)困難老人提供有限的社會(huì)化生活照料服務(wù)，到面向全體老年人開(kāi)展全面的社會(huì)化生活照料服務(wù)，再到面向特殊困難老人提供專(zhuān)門(mén)的醫(yī)養(yǎng)護(hù)結(jié)合服務(wù)，再到現(xiàn)階段面向全體老人提供養(yǎng)醫(yī)康護(hù)臨終關(guān)懷五位一體連續(xù)性服務(wù)的演變和轉(zhuǎn)型過(guò)程。這一演變過(guò)程，是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重大改革、人口結(jié)構(gòu)的重大變遷，以及健康中國(guó)和積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施等外部因素的連續(xù)推動(dòng)，特別是受“人口規(guī)模巨大、老齡化、高齡化、未富先老”的養(yǎng)老形勢(shì)緊逼和需求拉動(dòng)的大背景下進(jìn)行的。當(dāng)前在人口老齡化、高齡化程度不斷加深的背景下，中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)及其制度更加成為中國(guó)特色社會(huì)保障制度的重要組成部分（鄭功成，2021；鄭功成，2024），也是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的重要內(nèi)容之一。2021 年在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100 周年大會(huì)上習(xí)近平總書(shū)記指出我們創(chuàng)造了中國(guó)式現(xiàn)代化新道路，2022 年黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步明確了“中國(guó)式現(xiàn)代化”的特征及本質(zhì)要求，這成為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的重要引領(lǐng)和目標(biāo)。因此，有必要從這一精神要求出發(fā)，對(duì)中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r及實(shí)踐成效進(jìn)行系統(tǒng)認(rèn)識(shí)和客觀評(píng)價(jià)，其不僅對(duì)推進(jìn)中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)快速邁向高質(zhì)量發(fā)展的軌道、快速實(shí)現(xiàn)全體老年人的共同富裕目標(biāo)具有重要的直接指導(dǎo)意義，也對(duì)助力全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)具有間接推動(dòng)作用。

文章結(jié)合筆者多年來(lái)在全國(guó)各地的調(diào)研和觀察，以中國(guó)式現(xiàn)代化的特征和本質(zhì)要求為依據(jù)，對(duì)中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐成效、存在的問(wèn)題與不足進(jìn)行研判，并對(duì)進(jìn)一步發(fā)展提出個(gè)人思考，以期為助推中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和全體老年人的共同富裕目標(biāo)提供完善建議與政策參考。

一、中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)要求

（一）中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展應(yīng)遵循中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求

中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)，不僅是中國(guó)特色社會(huì)保障制度建設(shè)的重要內(nèi)容，也是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的重要構(gòu)成，其發(fā)展必然要順應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的步伐和要求。黨的十八大將中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)推進(jìn)新時(shí)代，黨的十九大確立了全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)和“兩步走”戰(zhàn)略安排①。黨的二十大指出，新時(shí)代新征程中國(guó)共產(chǎn)黨的使命任務(wù)是“團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，……，以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”，同時(shí)明確了“中國(guó)式現(xiàn)代化”的特征和本質(zhì)要求，指出中國(guó)式現(xiàn)代化的特征是“人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化、全體人民共同富裕的現(xiàn)代化、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化、人與自然和諧共生的現(xiàn)代化、走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化”；中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求是“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)展全過(guò)程人民民主，豐富人民精神世界，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，促進(jìn)人與自然和諧共生，推動(dòng)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體，創(chuàng)造人類(lèi)文明新形態(tài)”。以上特征及本質(zhì)要求成為全面建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的基本遵循和重要方略。

中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展必然要按照中國(guó)式現(xiàn)代化的特征和本質(zhì)要求，謀求養(yǎng)老服務(wù)全行業(yè)、全過(guò)程發(fā)展的現(xiàn)代化。一是應(yīng)遵循人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化特征，確保養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)供給，以滿(mǎn)足規(guī)模化老年人口的養(yǎng)老需求。截至2023 年底，全國(guó)60 周歲及以上老年人口接近3.0 億人，占總?cè)丝诘?1.1%，標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入中度老齡化社會(huì)②。面對(duì)規(guī)模巨大的老年群體，要充分發(fā)揮多元主體力量，聚合資源，不斷增加供給，以滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求。二是應(yīng)遵循全體人民共同富裕的現(xiàn)代化特征，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)均衡發(fā)展，以滿(mǎn)足不同健康狀況和經(jīng)濟(jì)狀況的老年人的養(yǎng)老需求。長(zhǎng)期以來(lái)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展受制于地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)及人口結(jié)構(gòu)特征的影響，必然存在區(qū)域差異，進(jìn)而出現(xiàn)供給的不平衡問(wèn)題。全體人民共同富裕的現(xiàn)代化特征要求，中國(guó)特色的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展必須遵循公平目標(biāo)，盡力消除差距，促進(jìn)全體老年人的共享、共富。三是應(yīng)遵循物質(zhì)文明與精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化特征，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)自我養(yǎng)老與他人養(yǎng)老相結(jié)合、家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合、物質(zhì)照料與精神文化娛樂(lè)相結(jié)合，樹(shù)立和形成全社會(huì)“敬老、養(yǎng)老、助老”的和諧文明養(yǎng)老風(fēng)尚。四是應(yīng)遵循堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義的現(xiàn)代化本質(zhì)要求，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)與產(chǎn)業(yè)協(xié)同推進(jìn)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成健康有序的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)。健康有序的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)，包括政府與市場(chǎng)功能及主體地位的邊界感、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源與養(yǎng)老服務(wù)資源的有序?qū)?、基本養(yǎng)老服務(wù)與普惠養(yǎng)老服務(wù)的層次性、養(yǎng)老服務(wù)供給與需求的匹配性等。五是應(yīng)遵循實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代化本質(zhì)要求，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)全面現(xiàn)代化。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的全面現(xiàn)代化，不僅包括資源配置的現(xiàn)代化、技術(shù)的現(xiàn)代化，還包括服務(wù)手段的現(xiàn)代化以及服務(wù)內(nèi)容的現(xiàn)代化，這些都是中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的動(dòng)力和目標(biāo)。

（二）中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展應(yīng)體現(xiàn)全過(guò)程的高質(zhì)量

高質(zhì)量發(fā)展，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)，其是繼黨的十八大提出的走內(nèi)涵式道路之后，于十九大提出的核心命題，并于二十大被列入中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征。因此，高質(zhì)量發(fā)展，不僅是促進(jìn)中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，也是中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)自身發(fā)展的全過(guò)程要求。

質(zhì)量是基本品質(zhì)問(wèn)題，而高質(zhì)量是附加值問(wèn)題。中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量是指養(yǎng)老服務(wù)體系適當(dāng)、養(yǎng)老服務(wù)達(dá)標(biāo)、服務(wù)模式有效、管理機(jī)制科學(xué)、實(shí)施結(jié)果高品質(zhì)，能夠?qū)崿F(xiàn)老年人對(duì)晚年生活的美好追求，滿(mǎn)足老年人的獲得感、幸福感和安全感的需要（楊翠迎、劉玉萍，2021）。從過(guò)程視角來(lái)看，中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量是指養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的全環(huán)節(jié)、全過(guò)程、全要素的高質(zhì)量，包括政策法規(guī)、服務(wù)體系、服務(wù)模式、提供方式、資源配置、需求感受度等的高質(zhì)量。養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展全過(guò)程高質(zhì)量應(yīng)具備以下特征：一是政策完備，且依法實(shí)施，即高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)不僅應(yīng)該有健全和完善的頂層設(shè)計(jì)框架、供給政策體系、質(zhì)量保障政策體系、支付政策體系以及其他配套政策支持體系，而且還應(yīng)該對(duì)核心政策及時(shí)立法，形成正規(guī)制度，依法實(shí)施和推進(jìn)中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)；二是應(yīng)與多層次社會(huì)保障體系所具備的覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)特征相匹配，應(yīng)與社會(huì)保障制度體系相融合，使養(yǎng)老服務(wù)體系成為國(guó)家社會(huì)保障制度體系的重要構(gòu)成；三是服務(wù)供給模式應(yīng)與中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制合拍，應(yīng)能夠通過(guò)有為政府和有效市場(chǎng)的結(jié)合，推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，即采取政府和市場(chǎng)共擔(dān)、功能清晰、分工明確的合作供給模式，共同創(chuàng)造供給，以滿(mǎn)足多樣化的需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基本服務(wù)全覆蓋；四是服務(wù)內(nèi)容應(yīng)與老年人需求預(yù)期相契合，通過(guò)多維度、多層次、多功能、高品質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)，在滿(mǎn)足老年人基本服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，滿(mǎn)足老年人醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)、智慧養(yǎng)老等更高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)需要，形成需求拉動(dòng)供給、供給創(chuàng)造有效需求的良性高質(zhì)量循環(huán)（白維軍，2023）；五是資源配置應(yīng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、醫(yī)養(yǎng)資源支撐能力、老年人及其家庭消費(fèi)意愿和支付能力相適應(yīng)，確保形成供給端可持續(xù)發(fā)展、需求端可持續(xù)享有的良性閉環(huán)；六是注重老年人的需求感受，并通過(guò)健全的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管體系、引入第三方評(píng)估機(jī)制，為服務(wù)質(zhì)量提供保障，同時(shí)有穩(wěn)定的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)機(jī)制，不斷地對(duì)養(yǎng)老服務(wù)提供方式、服務(wù)內(nèi)容、資源配置等要素進(jìn)行全流程測(cè)量與監(jiān)督，以確保養(yǎng)老服務(wù)享有的獲得感、體驗(yàn)感和幸福感（陸杰華，2022；韓克慶、申晨，2023）。

（三）中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展應(yīng)以實(shí)現(xiàn)全體老年人的共同富裕為目標(biāo)

共同富裕是全體人民的共同富裕，也是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要特征，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的最終目標(biāo)。共同富裕的核心要義體現(xiàn)在，一是基于全民共同創(chuàng)造財(cái)富下的全民共同分享財(cái)富的共同富裕，是共享和富裕互動(dòng)下的共同富裕。這里的共享具有全民共享、全面共享、共建共享和漸進(jìn)共享的含義（陸杰華，2022；李長(zhǎng)遠(yuǎn)，2022）。二是公平正義原則下的共同富裕，即在財(cái)富分配中，既要對(duì)每一位竭盡所能參與社會(huì)建設(shè)的人享有分配權(quán)利的充分尊重，也要對(duì)每一位喪失勞動(dòng)能力或者脆弱群體分享社會(huì)發(fā)展成果權(quán)利的正義維護(hù)（徐飛，2022），讓社會(huì)財(cái)富惠及每一個(gè)人。三是高質(zhì)量發(fā)展中的共同富裕，即社會(huì)不斷進(jìn)步，財(cái)富不斷積累，分配格局不斷優(yōu)化，進(jìn)而形成高質(zhì)量的生產(chǎn)、分配、共享與包容的社會(huì)生態(tài)關(guān)系，以不斷發(fā)展的分配格局實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的公平正義分配（席恒，2023）。

按照共同富裕的核心要義，中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)以實(shí)現(xiàn)全體老年人的共同富裕為目標(biāo)追求，即努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、老年人群體之間、老年人個(gè)體之間的共同富裕。中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展應(yīng)在遵循基本的權(quán)利與義務(wù)對(duì)等、遵循個(gè)人利益與集體利益的平衡、遵循分配與生產(chǎn)的協(xié)調(diào)、遵循公平與效率的統(tǒng)一等原則的基礎(chǔ)上，通過(guò)促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量、現(xiàn)代化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)享有的公平、公正和共享目標(biāo)，滿(mǎn)足全體老年人養(yǎng)老需求。具體來(lái)講，中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)要實(shí)現(xiàn)全體老年人共同富裕的目標(biāo)，應(yīng)具有以下特征：一是國(guó)家政策頂層設(shè)計(jì)的完備性，包括養(yǎng)老服務(wù)政策的全面性以及人口覆蓋的全民性。政策的完備性是養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展、公平享有的根本，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的前提（韓克慶、申晨，2023）。二是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的均衡性，包括政策實(shí)施的均衡性、區(qū)域發(fā)展的均衡性、資源配置的均衡性，如國(guó)家推動(dòng)了哪些養(yǎng)老服務(wù)政策，推動(dòng)的養(yǎng)老服務(wù)政策是否在全國(guó)同時(shí)開(kāi)展，各地的資源條件不同，養(yǎng)老服務(wù)政策落實(shí)的廣度和深度不同等，必然出現(xiàn)政策試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)的差異、條件好的地區(qū)和條件差的地區(qū)的差異等，這些都是影響區(qū)域間、城鄉(xiāng)間老年人共同富裕的直接因素。三是養(yǎng)老服務(wù)待遇差異的合理性和公平性，包括有沒(méi)有待遇、待遇標(biāo)準(zhǔn)的高低，以及不同群體間的待遇差異等，這些都是影響老年人群體間、個(gè)體間共同富裕的直接因素。四是養(yǎng)老服務(wù)供給方式的平衡性和協(xié)調(diào)性，包括居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)三種養(yǎng)老服務(wù)供給方式之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，三種方式的供給結(jié)構(gòu)與老年人養(yǎng)老模式偏好的契合性，服務(wù)項(xiàng)目與老年人需求的匹配性等，均是影響?zhàn)B老服務(wù)實(shí)現(xiàn)共同富裕的因素。五是人人參與、人人盡責(zé)的養(yǎng)老服務(wù)共建格局的形成，即除了政府和市場(chǎng)在各自的軌道上不斷創(chuàng)新和探索以外，全民參與，增加總供給，讓養(yǎng)老服務(wù)分配的蛋糕不斷擴(kuò)大，更加能夠確保人人享有的養(yǎng)老服務(wù)充分、安全和有保障。因此，全民參與、全民享有也是中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)共同富裕的基本特征（王羽，2022）。

二、中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀與實(shí)踐成效

中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)從傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老到社會(huì)化養(yǎng)老方式的轉(zhuǎn)變，從單一供給模式到多元主體合作供給模式的革新，由單一服務(wù)體系到多層次服務(wù)體系的深化，都取得了顯著成效，特別是進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，以醫(yī)養(yǎng)護(hù)結(jié)合、智能化應(yīng)用為標(biāo)志，養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展由數(shù)量發(fā)展到內(nèi)涵發(fā)展再到質(zhì)量發(fā)展，乃至邁向高質(zhì)量發(fā)展階段，不斷實(shí)現(xiàn)跨越和轉(zhuǎn)型，目前基本形成了以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，為全體老年人構(gòu)筑了系統(tǒng)化、有保障的養(yǎng)老服務(wù)供給體系。按照中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)要求來(lái)看，這一發(fā)展過(guò)程最突出的實(shí)踐成就如下。

（一）注重全體老年人的覆蓋，實(shí)現(xiàn)了理念和政策上的革新

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)保障理念從剩余補(bǔ)缺的選擇制轉(zhuǎn)向適度普惠制，并朝著面向惠及全體老年人的階段發(fā)展（楊翠迎，2020），主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是各地實(shí)踐探索均將全體老年人納入養(yǎng)老規(guī)劃，體現(xiàn)了共同富裕理念。自1999 年我國(guó)進(jìn)入人口老齡化社會(huì)以來(lái)，各地積極應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)，特別是老齡化出現(xiàn)較早、養(yǎng)老問(wèn)題突出的地區(qū)，都在積極探索以家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托，機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)格局，如上海的“9073”、北京的“9064”、武漢的“9055”等，其共同的特點(diǎn)是將全體老年人納入養(yǎng)老規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)由過(guò)去只關(guān)注和解決特殊困難老人的養(yǎng)老問(wèn)題轉(zhuǎn)向?qū)⑵胀ɡ先艘布{入社會(huì)養(yǎng)老的視野。當(dāng)前在各地探索基礎(chǔ)上形成的“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”，更是從全體老年人的需求出發(fā)，搭建的系統(tǒng)化、有保障的養(yǎng)老服務(wù)供給體系，既體現(xiàn)了共同富裕思想，也體現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展要求。二是將人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)納入國(guó)家政策，體現(xiàn)了共同富裕目標(biāo)要求。2012 年，黨的十八大報(bào)告提出要“著力保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義”，養(yǎng)老服務(wù)作為面向老年群體的重要民生事業(yè)，公平正義也是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重要指導(dǎo)思想。2013 年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕35 號(hào)），突破性提出“以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮社會(huì)力量作用，著力保障特殊困難老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，確保人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展原則。此后，黨和政府多次發(fā)布養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)文件，均將全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)納入政策框架，予以推動(dòng)覆蓋全體老年人的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。2022 年，黨的二十大報(bào)告明確了“實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”的發(fā)展目標(biāo)。由此可見(jiàn)，國(guó)家已將全體老年人納入政策設(shè)計(jì)和發(fā)展規(guī)劃，直接體現(xiàn)了推動(dòng)基本養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)要求。三是將養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展納入健康中國(guó)和積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，不僅體現(xiàn)了共同富裕思想，也踐行了健康老齡化和積極老齡化的世界性理念，更是推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)邁向高質(zhì)量發(fā)展階段的體現(xiàn)。2015 年11 月，我國(guó)響應(yīng)聯(lián)合國(guó)通過(guò)的《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》，提出推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)等一攬子戰(zhàn)略，并于2016 年10 月印發(fā)《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，提出共建共享、全民健康、健康公平目標(biāo)。2017 年黨的十九大將“實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略”列入核心任務(wù)，并將“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”納入實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，由此，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展便成為健康中國(guó)戰(zhàn)略和積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，成為之后國(guó)家政策規(guī)劃和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要任務(wù)。如2017 年《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》提出要“培育積極老齡觀”“大力支持老年人參與社會(huì)發(fā)展”；2022 年《“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》更是將“把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過(guò)程”作為指導(dǎo)思想，將“踐行積極老齡觀”具體化為“創(chuàng)新發(fā)展老年教育”“鼓勵(lì)老年人繼續(xù)發(fā)揮作用”“豐富老年人文體休閑生活”三項(xiàng)行動(dòng)。健康、保障和參與是積極老齡化理論的三大支柱，生理健康、心理健康、適應(yīng)社會(huì)能力良好又是健康老齡化的核心理念。顯然，我國(guó)的這一系列戰(zhàn)略舉措，既體現(xiàn)了積極應(yīng)對(duì)人口老齡化社會(huì)，回應(yīng)老年人的個(gè)體需求，努力實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)共同富裕的思想，也體現(xiàn)了與國(guó)際社會(huì)發(fā)展同步，樹(shù)立正確文明看待老年的價(jià)值觀，是追求高質(zhì)量發(fā)展的體現(xiàn)，同時(shí)，將養(yǎng)老服務(wù)納入國(guó)家戰(zhàn)略，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)快速、規(guī)范又健康的發(fā)展，是依據(jù)中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化發(fā)展的體現(xiàn)。

（二）由單一生活照料服務(wù)到醫(yī)養(yǎng)護(hù)融合服務(wù)的探索，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)功能的提升

服務(wù)內(nèi)容是養(yǎng)老服務(wù)的核心，在養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化供給進(jìn)程不斷深化、養(yǎng)老服務(wù)需求不斷加劇、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量追求日益提高的背景下，中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)功能逐漸由單一生活照料服務(wù)轉(zhuǎn)向“養(yǎng)—醫(yī)—康—護(hù)—臨終關(guān)懷”的連續(xù)性、綜合性服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)功能的這一轉(zhuǎn)型，是養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容高質(zhì)量發(fā)展的直接體現(xiàn)。從新中國(guó)成立算起，中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展先后經(jīng)歷四個(gè)階段（楊翠迎，2023）①，一是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，面向城市中的“三無(wú)”老人、農(nóng)村中的“五?！崩先颂峁┑?、以日常生活照料服務(wù)為主的、有限的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展階段；二是基于人口老齡化的出現(xiàn)，迫于養(yǎng)老的壓力，以生活照料為主的、有限的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，開(kāi)始面向全體老人開(kāi)放，逐漸形成了以家庭養(yǎng)老為主、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)格局的發(fā)展階段；三是基于高齡化、空巢化疊加的深度人口老齡化形勢(shì)，全社會(huì)需要介護(hù)的老年人規(guī)模不斷加大，加上黨的十八大提出的內(nèi)涵式發(fā)展目標(biāo)，催生以醫(yī)養(yǎng)結(jié)合為內(nèi)涵的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系形成階段，該階段也是養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入內(nèi)涵發(fā)展、質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)志；四是得益于信息化、數(shù)字化和新技術(shù)的整合應(yīng)用，以醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、智能化為內(nèi)涵的養(yǎng)老服務(wù)體系開(kāi)始面向全體老人提供，養(yǎng)老服務(wù)體系得以完善和定型的階段。從第三階段開(kāi)始，養(yǎng)老服務(wù)就進(jìn)入了質(zhì)量發(fā)展階段，這一階段不僅是由人口深度老齡化帶來(lái)的老弱病殘風(fēng)險(xiǎn)加大加速而成的，更是受到了黨的十八大提出的走內(nèi)涵式發(fā)展道路的精神指引，養(yǎng)老服務(wù)開(kāi)始由數(shù)量發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了重要的跨越。因此，可以說(shuō)黨的十八大是中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)走向高質(zhì)量發(fā)展階段的重要開(kāi)端。具有標(biāo)志性的政策文件是國(guó)發(fā)〔2013〕35 號(hào)文件，該文件在黨的十八大精神的指引下，提出要“積極推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合”“推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展”，成為中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)由數(shù)量發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)量發(fā)展的時(shí)間和政策標(biāo)志，其改變了養(yǎng)老服務(wù)長(zhǎng)期以來(lái)以單一生活照料服務(wù)為主的歷史。

2016 年，以探索醫(yī)養(yǎng)護(hù)融合服務(wù)供給路徑為核心，國(guó)家啟動(dòng)了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱(chēng)“長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)”）試點(diǎn)與居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三項(xiàng)試點(diǎn)”）。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)，旨在探索醫(yī)養(yǎng)資源結(jié)合路徑，為老年人搭建醫(yī)養(yǎng)連續(xù)服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)；長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)，旨在探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)中的長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)費(fèi)用的支付機(jī)制；居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)，旨在探索建立具有復(fù)合功能的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給體系，為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)搭建基礎(chǔ)平臺(tái)。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)是三項(xiàng)試點(diǎn)的核心，長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)、居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)提供支持。通過(guò)三項(xiàng)試點(diǎn)的探索和實(shí)踐，目前基本形成了以長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)和基本醫(yī)保為支付機(jī)制的醫(yī)養(yǎng)護(hù)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系框架，全社會(huì)對(duì)探索醫(yī)養(yǎng)護(hù)服務(wù)體系也達(dá)成共識(shí)。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合成為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的核心內(nèi)涵，為城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老生活中提供基本連續(xù)的醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理、健康管理及臨終關(guān)懷服務(wù)，是中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)追求。截至2023 年底，全國(guó)兩證齊全的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)共有7881 家①，實(shí)行醫(yī)療機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)簽約提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)的合作關(guān)系達(dá)8.7 萬(wàn)對(duì)②。截至2023年6 月底，長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)7600 多家，長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度參保人數(shù)達(dá)1.7 億人，其中有超過(guò)200萬(wàn)人享受待遇，累計(jì)支出基金約650 億元③。目前，三項(xiàng)試點(diǎn)均已結(jié)束，均處于由試點(diǎn)階段轉(zhuǎn)向全國(guó)推廣或能力提升階段④。為此，未來(lái)有望形成以醫(yī)養(yǎng)護(hù)結(jié)合服務(wù)為核心，以長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)支付為保障的多層次、綜合性、連續(xù)型養(yǎng)老服務(wù)保障體系，持續(xù)推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)功能的擴(kuò)張和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）由政府主導(dǎo)的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)轉(zhuǎn)向事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)模式的創(chuàng)新

從養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中政府與市場(chǎng)的關(guān)系模式出發(fā)，中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)從最初的依靠政府和集體生產(chǎn)、提供的純福利服務(wù)模式，到依靠政府主導(dǎo)提供的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)模式，再轉(zhuǎn)向到目前由政府和市場(chǎng)合作供給，即形成了養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的服務(wù)供給模式。這一服務(wù)模式的發(fā)展轉(zhuǎn)變，由于理順了政府和市場(chǎng)的關(guān)系，擺正了政府和市場(chǎng)各自的角色和主體地位，體現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)模式的高質(zhì)量發(fā)展。在進(jìn)入人口老齡化社會(huì)前，中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)仍以養(yǎng)老事業(yè)為主，1994 年《中國(guó)老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000 年）》將老齡事業(yè)定位為我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分。步入人口老齡化社會(huì)后，國(guó)家開(kāi)始注重養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，2000 年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》指出要“堅(jiān)持政府引導(dǎo)與社會(huì)興辦相結(jié)合，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求積極發(fā)展老年服務(wù)業(yè)”。2006 年《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見(jiàn)的通知》明確了“發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)要按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會(huì)興辦、市場(chǎng)推動(dòng)的原則”。2016 年《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》更是將“深化改革，放開(kāi)市場(chǎng)”列入提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的基本原則。2021 年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出“推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展”。由此，市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中的主體地位不斷提升，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架基本形成，這與中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及其發(fā)展階段相契合，符合養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的基本要求。從未來(lái)發(fā)展角度看，市場(chǎng)的主導(dǎo)作用日益增強(qiáng)，在高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中將發(fā)揮更大的作用。

（四）出臺(tái)了系列規(guī)劃、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展步入規(guī)范化管理軌道

隨著養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不斷完善，中國(guó)特色社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系在“十二五”時(shí)期正式建立，《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015 年）》正式提出我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系由家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老構(gòu)成，同時(shí)明確了三種養(yǎng)老方式之間的關(guān)系為家庭是基礎(chǔ)、社區(qū)是依托，機(jī)構(gòu)是支撐。此后，國(guó)家為推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，出臺(tái)了大量的規(guī)劃、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，使得養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展逐步邁入規(guī)范化管理軌道，體現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)管理的高質(zhì)量發(fā)展。

《國(guó)家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015 年）》提出在“十二五”時(shí)期加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范和管理制度建設(shè)的目標(biāo)要求。后續(xù)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)務(wù)室基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理站基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)起到了指導(dǎo)作用?！笆濉焙汀笆奈濉睍r(shí)期，國(guó)家繼續(xù)提高對(duì)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的目標(biāo)要求，特別是《“十三五”健康老齡化規(guī)劃》，將“健全相關(guān)服務(wù)規(guī)范、管理標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，研發(fā)相應(yīng)的質(zhì)量管理辦法”列入發(fā)展規(guī)劃；《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》和《“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》，更是將“加快建立全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、等級(jí)評(píng)定和認(rèn)證體系”作為兩個(gè)規(guī)劃期的發(fā)展目標(biāo)。在這些規(guī)劃的指引下，國(guó)家陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》《醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)服務(wù)指南（試行）》等系列指導(dǎo)意見(jiàn)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和管理指南①，共同推動(dòng)了中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加速邁向內(nèi)涵發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展和規(guī)范化發(fā)展道路。

三、中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展存在的問(wèn)題與不足

盡管中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)在邁向高質(zhì)量發(fā)展、追求共同富裕目標(biāo)的過(guò)程中，進(jìn)行了全新的實(shí)踐探索、取得了顯著的成效，但是從中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求看，中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)要實(shí)現(xiàn)全面高質(zhì)量發(fā)展、達(dá)到完全共同富裕目標(biāo)，還存在服務(wù)體系整合不夠、資源供給碎片化、政策統(tǒng)一性不足、地方實(shí)踐模式差異大、服務(wù)供給能力與支付能力弱等問(wèn)題，凸顯了“散”“碎”“弱”的特征。

（一）養(yǎng)老服務(wù)體系協(xié)調(diào)不夠，各類(lèi)設(shè)施資源和服務(wù)割裂，存在服務(wù)供給較散的問(wèn)題

第一，居家、社區(qū)及機(jī)構(gòu)三種養(yǎng)老方式獨(dú)立運(yùn)行，協(xié)調(diào)發(fā)展不夠。2020 年，黨的十九屆五中全會(huì)明確提出要“加快構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”，但至今居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)三類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行主體仍處于相對(duì)獨(dú)立狀態(tài)，既缺乏緊密聯(lián)系，也缺乏日?；緟f(xié)助。目前，除了個(gè)別地區(qū)依托養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展家庭照護(hù)床位服務(wù)以外，全國(guó)大部分地方養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很少參與提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，同樣的，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主體也無(wú)法提供與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相銜接的服務(wù)，三種養(yǎng)老方式之間的轉(zhuǎn)換機(jī)制未形成，通常需要老人及其家屬自行聯(lián)系轉(zhuǎn)換。

第二，試點(diǎn)政策契合度不夠，試點(diǎn)效果受影響。2016 年國(guó)家同期啟動(dòng)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)、居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作，他們分別由三個(gè)部門(mén)主導(dǎo)推行①。盡管三項(xiàng)試點(diǎn)工作內(nèi)容高度相關(guān)，但是由于主導(dǎo)部門(mén)不同，導(dǎo)致實(shí)踐中三項(xiàng)試點(diǎn)工作各行其是，試點(diǎn)單位契合度不夠，難以實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)試點(diǎn)政策的綜合效果。比如醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)，國(guó)家先后發(fā)布了90 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，而作為醫(yī)養(yǎng)護(hù)服務(wù)的支付機(jī)制——長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的試點(diǎn)，國(guó)家先后發(fā)布了49 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，在這兩項(xiàng)試點(diǎn)的地區(qū)名單中，僅有17 個(gè)地區(qū)為雙試點(diǎn)地區(qū)?？上攵?，在試點(diǎn)地區(qū)契合度不高的情況下，綜合試點(diǎn)效果的發(fā)揮受到極大制約。

第三，支付保障方式細(xì)碎，綜合支付效應(yīng)難以發(fā)揮。目前與養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)的支付方式有長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼等，支付保障方式細(xì)碎，缺乏整合，難以發(fā)揮綜合支付效應(yīng)。現(xiàn)實(shí)中，對(duì)于以上幾種支付方式同時(shí)開(kāi)展的地區(qū)存在支付聚焦、福利疊加的現(xiàn)象；而對(duì)于只開(kāi)展某一項(xiàng)或者某幾項(xiàng)支付方式的地區(qū)存在支付不足、難以化解老年人支付負(fù)擔(dān)的問(wèn)題。另外，還存在各種支付的服務(wù)邊界不清晰，支付資源錯(cuò)配的問(wèn)題。比如在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)中，不僅存在基本醫(yī)療保險(xiǎn)和長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的支付邊界問(wèn)題，也存在基本醫(yī)療保險(xiǎn)和長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的缺失問(wèn)題，因?yàn)槭艿貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和醫(yī)?；鸪湓３潭鹊挠绊懀蟛糠值貐^(qū)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)尚未納入醫(yī)保定點(diǎn)范圍；多數(shù)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)與長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)不配套，加上長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)認(rèn)定準(zhǔn)入門(mén)檻高，長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)未能發(fā)揮對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)的紐帶與激勵(lì)作用；而在醫(yī)保覆蓋的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)中，又存在與長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)保障交叉、重疊和優(yōu)先保障次序的問(wèn)題。以上問(wèn)題的出現(xiàn)，均源于我國(guó)尚未建立完善的養(yǎng)老服務(wù)支付體系，未能將已有的各種支付方式進(jìn)行整合，無(wú)法實(shí)現(xiàn)綜合支付效果。

第四，社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施及服務(wù)缺乏整合，供給效率不高。社區(qū)作為連接機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老的樞紐和平臺(tái)，實(shí)踐中產(chǎn)生了多種多樣的養(yǎng)老設(shè)施類(lèi)型，既有日常生活服務(wù)類(lèi)的老年助餐點(diǎn)、老年活動(dòng)室、綜合為老服務(wù)中心，也有照護(hù)類(lèi)的日間照料中心、長(zhǎng)者照護(hù)之家、認(rèn)知癥者照護(hù)機(jī)構(gòu)，它們各自發(fā)揮著社區(qū)養(yǎng)老功能。但是由于各種設(shè)施的主體相互獨(dú)立，這些設(shè)施的服務(wù)功能和服務(wù)利用不能互聯(lián)互通，導(dǎo)致有限的社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的服務(wù)供給效率不高。

（二）政策不統(tǒng)一，各地做法及實(shí)踐模式各異，存在實(shí)踐探索較碎的問(wèn)題

第一，政策、規(guī)劃偏宏觀，地方理解和做法各異，導(dǎo)致實(shí)踐模式碎片化。以醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)政策為例，2015 年、2019 年和2022 年，先后印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于深入推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這些指導(dǎo)性文件偏向宏觀指導(dǎo)，各地對(duì)其理解不同，自行試點(diǎn)和探索的做法各異，而且地區(qū)差距大，發(fā)展不均衡，對(duì)后續(xù)全國(guó)普及推廣、統(tǒng)一發(fā)展的治理不利。實(shí)踐中，上海市借助社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的醫(yī)療力量，著力發(fā)展社區(qū)居家醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式；青島市借助長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度，大力發(fā)展側(cè)重二、三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的“專(zhuān)護(hù)”和老年護(hù)理院等機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的“院護(hù)”醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式；杭州市則注重養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)簽約、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)與居家老人簽約的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式（武玉、張航空，2021；李長(zhǎng)遠(yuǎn)，2022）。由此可見(jiàn)，各地醫(yī)養(yǎng)結(jié)合實(shí)踐模式多樣，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展能力各異，對(duì)現(xiàn)階段醫(yī)養(yǎng)結(jié)合全國(guó)推廣難以形成統(tǒng)一范例。

第二，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、指南過(guò)于粗放，不利于執(zhí)行和落實(shí)。以醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)建設(shè)為例，為了促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和規(guī)范化提供服務(wù)，先后出臺(tái)了《醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)管理指南》和《醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)服務(wù)指南》，但是這些指南過(guò)于原則化、文字語(yǔ)義理解空間大，讓管理部門(mén)落實(shí)政策找不到抓手，讓醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)執(zhí)行比較困難，導(dǎo)致各地做法不統(tǒng)一。如《醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)管理指南》將專(zhuān)業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的基本標(biāo)準(zhǔn)作為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，但是相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)存在陳舊、邊界不清現(xiàn)象，給醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)帶來(lái)極大的困惑?，F(xiàn)階段養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，常見(jiàn)的包括門(mén)診部、診所、醫(yī)務(wù)室、衛(wèi)生所（室）、護(hù)理站、保健站、護(hù)理院等，到目前為止，只有內(nèi)設(shè)醫(yī)務(wù)室和護(hù)理站有專(zhuān)門(mén)發(fā)布的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，而其他形態(tài)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)均需嚴(yán)格按照醫(yī)療機(jī)構(gòu)的基本標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，但是在其他形態(tài)中只有診所和護(hù)理院有獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)；門(mén)診部、保健站等依然需參考1994年版的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》；相比較，衛(wèi)生所（室）的設(shè)置比較復(fù)雜，在1994 年的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中，其和診所、醫(yī)務(wù)室使用同一標(biāo)準(zhǔn)，但在《診所基本標(biāo)準(zhǔn)》（衛(wèi)醫(yī)政發(fā)〔2010〕75 號(hào)）發(fā)布后，同時(shí)廢止了老的標(biāo)準(zhǔn)，而其后又有了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)務(wù)室的專(zhuān)門(mén)標(biāo)準(zhǔn)，那么衛(wèi)生所（室）是參考診所的新標(biāo)準(zhǔn)，還是參考醫(yī)務(wù)室的新標(biāo)準(zhǔn)，成為懸空問(wèn)題?？傮w上看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)可參照的標(biāo)準(zhǔn)，存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)滯后、機(jī)構(gòu)名稱(chēng)花樣多等問(wèn)題。此外，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，按照醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求科室設(shè)置、人員配備、設(shè)施設(shè)備配備等，標(biāo)準(zhǔn)要求過(guò)高，多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以完全達(dá)標(biāo)，帶來(lái)的后果是內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)難，申請(qǐng)醫(yī)保資質(zhì)更難。又如《醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)服務(wù)指南》，僅列舉了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)類(lèi)型和具體服務(wù)項(xiàng)目，沒(méi)有對(duì)每一種服務(wù)所要達(dá)到的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行規(guī)范，使得醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)很難把握?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，管理部門(mén)也很難對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)控。

第三，不僅實(shí)踐模式多樣，而且待遇標(biāo)準(zhǔn)及水平差距大。以長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)為例，從2016 年試點(diǎn)至今，未能在全國(guó)建立統(tǒng)一制度。實(shí)踐中，不僅試點(diǎn)模式多樣，而且不同模式下的保障范圍、資金籌集方式、待遇支付標(biāo)準(zhǔn)和水平，存在嚴(yán)重的不統(tǒng)一、不規(guī)范、差距大等問(wèn)題。如在籌資方式上，廣州市、長(zhǎng)春市、寧波市等試點(diǎn)城市采取依靠“醫(yī)保基金劃轉(zhuǎn)”的單主體籌資方式，安慶市、荊門(mén)市、南通市等試點(diǎn)城市采取依靠“醫(yī)?；饎澽D(zhuǎn)+ 個(gè)人繳費(fèi)/ 單位繳費(fèi)/ 財(cái)政補(bǔ)助等”的多元主體籌資方式；在支付方式上，寧波市、重慶市、安慶市采取按人頭按天（月）定額報(bào)銷(xiāo)方式，青島市、荊門(mén)市、上海市等采取定比報(bào)銷(xiāo)方式，且不同地區(qū)的定額報(bào)銷(xiāo)額度、定比報(bào)銷(xiāo)比率均不同（李月娥、明庭興，2020）；在待遇水平上，以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)照護(hù)的最高照護(hù)等級(jí)（重度）老人每月能夠享受的長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)最高支付標(biāo)準(zhǔn)為例，有的地區(qū)為765 元，有的地區(qū)為1800 元，還有的地區(qū)為2800 元，高低差距達(dá)3—4 倍（楊翠迎，2023）。

（三）人員設(shè)施配置不充分、信息渠道不暢，存在供需能力均較弱的問(wèn)題

第一，從供給側(cè)來(lái)看，專(zhuān)業(yè)人員配置不足，服務(wù)設(shè)施配置不完善，服務(wù)提供不充分，服務(wù)遞送方式不夠人性化，總體供給能力較弱。具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)專(zhuān)業(yè)人員普遍短缺，限制了供給。如養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域整體上缺乏有資質(zhì)的養(yǎng)老護(hù)理員，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)不僅缺失護(hù)理員，還缺醫(yī)生、護(hù)士、康復(fù)師等專(zhuān)技人員。養(yǎng)醫(yī)護(hù)專(zhuān)業(yè)人員招聘難、隊(duì)伍建設(shè)難、隊(duì)伍不穩(wěn)定，已經(jīng)成為影響?zhàn)B老服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的嚴(yán)重障礙。二是各類(lèi)服務(wù)設(shè)施配置不完善，導(dǎo)致服務(wù)提供不充分。如醫(yī)療資源嵌入式醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)中的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施及藥品配備不足，直接阻礙了入住老人的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)需求；而養(yǎng)老資源嵌入式的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)所開(kāi)設(shè)的養(yǎng)老床位數(shù)量、養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施等有限，降低了偏好醫(yī)療服務(wù)需求的失能老人的養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)。三是市場(chǎng)在養(yǎng)老資源配置中的基礎(chǔ)性作用較弱，且受養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)高投資、長(zhǎng)周期、低回報(bào)特征的限制，市場(chǎng)類(lèi)服務(wù)供給不足，給老年人的選擇有限。四是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合尚處于示范推廣階段、長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)未能全面開(kāi)展、居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革處于能力提升階段，均未能面向全國(guó)全面展開(kāi)，存在嚴(yán)重的地區(qū)間不平衡性，總體供給能力較弱。

第二，從需求側(cè)來(lái)看，老年人在養(yǎng)老服務(wù)享受過(guò)程中仍存在獲取信息渠道窄、普惠型服務(wù)難以普享、個(gè)人福利缺損、支付能力較弱等系列問(wèn)題。具體體現(xiàn)在以下方面：一是在農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)信息獲得和服務(wù)參與程度更多依賴(lài)于村委會(huì)、村干部和鄉(xiāng)賢能人的宣傳動(dòng)員能力，且受農(nóng)村地區(qū)居住分散的影響，特別是非平原地區(qū)的自然村，往往成為信息傳播的盲點(diǎn)，這些地方的老人難以享受到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。二是盡管多數(shù)地區(qū)建立了社區(qū)普惠型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)或設(shè)施，但受限于居家上門(mén)照護(hù)服務(wù)機(jī)制不完善、接送老年人服務(wù)機(jī)制缺失，致使能真正享受普惠型養(yǎng)老服務(wù)的老年人不多，而那些真正需要服務(wù)但是又因身體行動(dòng)困難的老人難以自行前往社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，存在普惠服務(wù)難以普享的問(wèn)題。三是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的不平衡性，不僅帶來(lái)老年人個(gè)體福利享受的不公平性，同時(shí)也加劇了老年人支付能力的差距。長(zhǎng)期以來(lái)，受制于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及行政管理能力差異影響，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的非均衡性加劇，特別是國(guó)家三項(xiàng)試點(diǎn)政策的長(zhǎng)期試點(diǎn)，帶來(lái)試點(diǎn)地區(qū)與非試點(diǎn)地區(qū)的差異，包括長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)與非長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)老年人、長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)制度覆蓋與非制度覆蓋老年人、醫(yī)保范圍內(nèi)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)與醫(yī)保范圍外醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)老人，這些政策落實(shí)到老年人個(gè)體身上，就會(huì)出現(xiàn)非試點(diǎn)地區(qū)老年人、非制度覆蓋老年人、非醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)入住老人長(zhǎng)期得不到政策的惠顧，進(jìn)而存在福利缺損。此外，絕大多數(shù)試點(diǎn)政策沒(méi)有覆蓋的地區(qū)、長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)沒(méi)有開(kāi)展的地區(qū)，如果地方政府未能提供如養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼等配套支付政策，那么這些地區(qū)老年人的養(yǎng)老服務(wù)支付能力無(wú)疑普遍較弱。

由此可見(jiàn)，在現(xiàn)階段，養(yǎng)老服務(wù)既存在供給能力弱的問(wèn)題，也存在需求享受能力弱的問(wèn)題，這也是養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展亟須解決的問(wèn)題。

四、推進(jìn)中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的思考

促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)全體老年人共同富裕，是中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的根本目標(biāo)，也是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要堅(jiān)持系統(tǒng)思維、加強(qiáng)資源要素整合、完善供給機(jī)制、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展，讓政府、社會(huì)和市場(chǎng)共同發(fā)力、創(chuàng)造供給、為老年人提供高質(zhì)量的服務(wù)。

（一）以老年人需求為中心，優(yōu)化體系，整合資源，提高服務(wù)的可及性、便捷性和人性化，最大限度保障老年人的獲得感和幸福感

首先，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)和政策規(guī)劃體系，健全養(yǎng)老服務(wù)供給與支付體系，最大限度滿(mǎn)足老年人的服務(wù)需求。一是完善居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)三種養(yǎng)老方式的轉(zhuǎn)換機(jī)制，敞開(kāi)轉(zhuǎn)換通道，既要讓老年人在自愿選擇養(yǎng)老方式上能夠易于實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換，也要讓養(yǎng)老服務(wù)供給主體方便為老年人提供養(yǎng)老方式的轉(zhuǎn)接和服務(wù)內(nèi)容的銜接，確保老年人能夠按照自己的愿望和需求進(jìn)行養(yǎng)老。二是建立居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)三種養(yǎng)老服務(wù)方式的聯(lián)動(dòng)、互助和兼顧機(jī)制，促進(jìn)三種方式的有機(jī)協(xié)調(diào)發(fā)展，包括社區(qū)居家養(yǎng)老能夠隨時(shí)得到專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和幫助，提升服務(wù)能力；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)放服務(wù)范圍，為住地范圍內(nèi)的社區(qū)居民提供必要的上門(mén)照護(hù)服務(wù)，將專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老服務(wù)延伸到老年人的家里，承擔(dān)必要的社會(huì)責(zé)任；社區(qū)養(yǎng)老，不僅要強(qiáng)化設(shè)施建設(shè)，為老人提供更多選擇，還要充分發(fā)揮樞紐作用，承擔(dān)起居家和機(jī)構(gòu)之間的連接責(zé)任，對(duì)于社區(qū)重點(diǎn)困難人群，探索居家照料、社區(qū)日間照料和住院照料相結(jié)合的綜合照護(hù)模式，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮多元主體的合力作用。三是加強(qiáng)家庭病床和家庭照護(hù)床位的建設(shè)，特別對(duì)身體重度困難的老人，鼓勵(lì)推動(dòng)家庭病床和家庭照護(hù)床位聯(lián)動(dòng)建設(shè)，切實(shí)解決困難老人的養(yǎng)醫(yī)護(hù)服務(wù)問(wèn)題。四是整合基本醫(yī)療保險(xiǎn)、長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼等支付方式，形成統(tǒng)一的醫(yī)養(yǎng)護(hù)服務(wù)支付體系，通過(guò)優(yōu)化和整合支付資源，提高老年人的支付能力。其次，整合生活服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)及醫(yī)療服務(wù)資源，夯實(shí)社區(qū)“15 分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”和“5 分鐘的醫(yī)療服務(wù)圈”，最大限度為老年人提供方便和救急。在現(xiàn)有的15 分鐘便民生活圈的基礎(chǔ)上，整合養(yǎng)老服務(wù)資源，夯實(shí)15 分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈，與此同時(shí)，整合社區(qū)的醫(yī)療服務(wù)資源，構(gòu)建5 分鐘的醫(yī)療服務(wù)圈，可以為社區(qū)居家老人實(shí)現(xiàn)不同生命周期健康狀態(tài)下的多重養(yǎng)老照護(hù)需求。再次，改進(jìn)服務(wù)供給手段，通過(guò)強(qiáng)化接送服務(wù)、上門(mén)服務(wù)等多重服務(wù)，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)獲取的可及性、便捷性和人性化。鼓勵(lì)居家、社區(qū)及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給主體，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)輔助設(shè)施的配備，如移動(dòng)洗浴設(shè)施、接送老年人的交通車(chē)輛等，為身體特別困難且行動(dòng)不便的老人提供日間上門(mén)照料服務(wù)、日間托老接送服務(wù)等，增強(qiáng)服務(wù)的人性化。特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)老人、農(nóng)村自然村老人，亟須通過(guò)上門(mén)服務(wù)和接送服務(wù)解決其基本服務(wù)獲取難的問(wèn)題。最后，建立養(yǎng)老服務(wù)滿(mǎn)意度監(jiān)測(cè)體系。以老年人需求滿(mǎn)足度為基點(diǎn)，以獲得感、幸福感為目標(biāo)，從需方視角下開(kāi)展服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督，發(fā)揮第三方評(píng)價(jià)作用，增強(qiáng)評(píng)價(jià)的真實(shí)性和有效性，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升，保障老年人的獲得感和幸福感。

（二）以共同富裕為目標(biāo)，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展，縮小地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)老年群體間的共同富裕和個(gè)體福利公平

在共同富裕目標(biāo)指引下，縮小老年群體間的養(yǎng)老服務(wù)享受差距和個(gè)體福利不公，需從供給側(cè)和需求側(cè)兩側(cè)著手改進(jìn)。從供給側(cè)來(lái)看，一是注重提高養(yǎng)老服務(wù)政策的統(tǒng)一性和時(shí)效性，合理控制政策試點(diǎn)年限，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，快速面向全國(guó)推廣，減弱因政策試點(diǎn)所帶來(lái)的地區(qū)差距拉大的負(fù)效應(yīng)，提高區(qū)域間均衡性；二是注重制度設(shè)計(jì)的合理性，如制度參數(shù)過(guò)于粗放或者不科學(xué)等，從源頭上消除制度本身帶來(lái)的地區(qū)或者個(gè)體差距；三是注重對(duì)薄弱地區(qū)財(cái)政、技術(shù)和服務(wù)的支持，縮小因地方財(cái)政能力差異所導(dǎo)致的地區(qū)不均衡性；四是注重基礎(chǔ)性、普惠性養(yǎng)老服務(wù)理念的宣傳，消除地方理念差距帶來(lái)的養(yǎng)老服務(wù)投入和發(fā)展差距；五是資源配置上，引導(dǎo)新增養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施向需求集中區(qū)域配置，促進(jìn)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施均衡布局，保障區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)資源配置和供給的均衡性。從需求側(cè)來(lái)看，一是以街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)為基礎(chǔ)單元，建立健全養(yǎng)老顧問(wèn)及聯(lián)絡(luò)制度，搭建供需對(duì)接平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)供需精準(zhǔn)對(duì)接和全天候響應(yīng)，確保任何有需要的老人能夠方便、快速地獲取所需服務(wù)，同時(shí)，為應(yīng)對(duì)可能存在的老年人數(shù)字鴻溝和科技鴻溝，在大力發(fā)展線上服務(wù)的同時(shí)，保留傳統(tǒng)咨詢(xún)和聯(lián)絡(luò)方式接口；二是大力推動(dòng)社區(qū)、居家適老化設(shè)施改造，包括居民小區(qū)所有道路和活動(dòng)場(chǎng)所要配置適老化設(shè)施，為所有80 歲以上高齡及行動(dòng)困難老人的家里提供必要的適老化環(huán)境改造，做到應(yīng)改盡改，鼓勵(lì)社區(qū)專(zhuān)業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)配置必要的適老化車(chē)輛，為行動(dòng)困難老人在日常接送服務(wù)、送醫(yī)服務(wù)方面提供方便；三是擴(kuò)大老年經(jīng)濟(jì)保障制度的覆蓋范圍，加快推進(jìn)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度的全面建立，推動(dòng)所有醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)納入醫(yī)保范圍，讓好的制度和政策能夠惠及所有的老年人；四是細(xì)化政策指導(dǎo)意見(jiàn)，引導(dǎo)各地確立科學(xué)合理的待遇標(biāo)準(zhǔn)，避免地區(qū)及個(gè)體福利間待遇水平差距過(guò)大；五是著力解決偏遠(yuǎn)地區(qū)和農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)的可及性和獲得性問(wèn)題，建議采取點(diǎn)對(duì)點(diǎn)幫扶、上門(mén)服務(wù)或者接送服務(wù)等方式，彌補(bǔ)農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)缺失問(wèn)題；六是加強(qiáng)基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的平臺(tái)作用，確保社區(qū)居家老人及農(nóng)村老人醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)的獲得性。

（三）以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，厘清政府與市場(chǎng)責(zé)任，維護(hù)可持續(xù)供給，讓事業(yè)和產(chǎn)業(yè)形成良性協(xié)同和互補(bǔ)

養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展以養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)供給為前提。而養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)供給，取決于養(yǎng)老服務(wù)主體之間的良性合作和養(yǎng)老服務(wù)供需之間的持續(xù)平衡。政府和市場(chǎng)是兩大不同性質(zhì)的供給主體，只有他們之間的良性合作才能確保養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)有效的供給。而養(yǎng)老服務(wù)的供需平衡，存在需求拉動(dòng)供給、供給促進(jìn)有效需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)自我平衡的過(guò)程。因此，養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展就是要堅(jiān)持政府與市場(chǎng)的合作，明確服務(wù)供給邊界，強(qiáng)化角色和職責(zé)，共同創(chuàng)造和維護(hù)可持續(xù)供給。一是在主體責(zé)任上，政府除了履行自身該有的頂層設(shè)計(jì)、制定政策、服務(wù)指導(dǎo)和質(zhì)量監(jiān)督的責(zé)任外，在養(yǎng)老服務(wù)供給中，其對(duì)困難老人有兜底保障責(zé)任，對(duì)基本公共養(yǎng)老服務(wù)有創(chuàng)造供給的責(zé)任，而市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)資源的配置中應(yīng)發(fā)揮更大的責(zé)任。二是在服務(wù)提供邊界上，政府應(yīng)注重解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題，如面向失能、失智、孤老等特殊困難老年人的服務(wù)生產(chǎn)和提供問(wèn)題，包括為其提供相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼和最低生活保障金等經(jīng)濟(jì)幫助，以及提供必要的居家適老化改造、集中供養(yǎng)或分散供養(yǎng)等服務(wù)保障；面向普通老人的基本養(yǎng)老服務(wù)保障問(wèn)題，應(yīng)由市場(chǎng)承擔(dān)，政府應(yīng)將自身置于服務(wù)消費(fèi)者和政策監(jiān)督者的角色，強(qiáng)化購(gòu)買(mǎi)服務(wù)理念，當(dāng)然市場(chǎng)也可以幫助政府分擔(dān)相應(yīng)的非營(yíng)利性基本養(yǎng)老服務(wù)的供給，以此建立政府與市場(chǎng)的良性關(guān)系，維護(hù)市場(chǎng)的主體地位，促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。三是在保障對(duì)象邊界上，政府應(yīng)發(fā)揮堅(jiān)實(shí)的兜底保障作用，著重保障收入低下身體困難老人、“三無(wú)”“五?！崩先说忍乩ЧB(yǎng)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，而市場(chǎng)應(yīng)滿(mǎn)足大多數(shù)普通老人的大眾化服務(wù)需求。四是在財(cái)政支持邊界上，政府財(cái)政應(yīng)注重在基本醫(yī)養(yǎng)護(hù)服務(wù)、公共設(shè)施服務(wù)方面發(fā)揮杠桿作用，在政府基本預(yù)算框架內(nèi)，注重從床位、入住和服務(wù)方面對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)或設(shè)施提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，撬動(dòng)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)運(yùn)營(yíng)；政府支持要特別向薄弱地區(qū)傾斜，促進(jìn)薄弱地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展；此外，政府財(cái)政也要注重對(duì)符合條件的困難老人加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼、助餐補(bǔ)貼等支持，增強(qiáng)老年人養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買(mǎi)能力，以有效需求拉動(dòng)供給。

（四）以提高管理效率為紐帶，強(qiáng)化管理部門(mén)間交流、合作和協(xié)同，優(yōu)化管理模式，提升問(wèn)題解決、政策落實(shí)和推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的綜合效能

首先，提升相關(guān)政府部門(mén)對(duì)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)重要性的認(rèn)知。發(fā)展“養(yǎng)—醫(yī)—康—護(hù)—臨終關(guān)懷”五位一體的綜合性服務(wù)，是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略和建設(shè)健康中國(guó)戰(zhàn)略的重要任務(wù)，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，是民政、衛(wèi)健、人社和醫(yī)保等政府部門(mén)的共同責(zé)任，各部門(mén)應(yīng)積極配合和協(xié)同合作，共同承擔(dān)推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的責(zé)任。其次，優(yōu)化“醫(yī)養(yǎng)護(hù)”綜合服務(wù)管理模式。國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)供給體系建設(shè)中的醫(yī)療服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)的側(cè)重和偏好加以明晰，明確牽頭管理部門(mén)，若以養(yǎng)老服務(wù)為主，則應(yīng)由民政部門(mén)牽頭；若以醫(yī)療服務(wù)為主，則應(yīng)由衛(wèi)健部門(mén)牽頭，實(shí)行以由民政部門(mén)或衛(wèi)健部門(mén)單一主體部門(mén)牽頭引導(dǎo)其他部門(mén)協(xié)作的方式，有助于防止部門(mén)間的推諉和懶政，有助于主體責(zé)任劃分和明確財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，可以提高合作效率。最后，應(yīng)強(qiáng)化部門(mén)間的溝通和聯(lián)動(dòng)，如在醫(yī)養(yǎng)護(hù)結(jié)合服務(wù)發(fā)展中，應(yīng)加強(qiáng)衛(wèi)健、醫(yī)保和民政等多部門(mén)聯(lián)動(dòng)和溝通，促進(jìn)醫(yī)療系統(tǒng)和養(yǎng)老系統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息資源共享，建立以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)為載體，以長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)為支付手段，以醫(yī)養(yǎng)護(hù)結(jié)合服務(wù)功能為核心的多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)護(hù)資源有機(jī)融合、醫(yī)養(yǎng)信息有機(jī)銜接和服務(wù)能夠有效支付的綜合效能。

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基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合優(yōu)化模式篩選及推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合全覆蓋對(duì)策研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：20&ZD114）。