摘 要 改革開放以來，我國的新城建設(shè)在增長主義導(dǎo)向下呈現(xiàn)粗放擴(kuò)張的特點(diǎn)，伴隨城市建設(shè)進(jìn)入做優(yōu)增量的轉(zhuǎn)型期，政府亟待厘清新城空間的發(fā)展機(jī)制，從而轉(zhuǎn)變新城建設(shè)的治理方式。基于城市政體理論對(duì)城市空間發(fā)展機(jī)制的分析，選取南京河西新城為研究對(duì)象，劃分其3個(gè)建設(shè)階段，研究各階段的開發(fā)模式及產(chǎn)生的空間效應(yīng)，分析各階段的空間發(fā)展機(jī)制。指出政府、市場和社會(huì)間的關(guān)系變化影響著新城的空間建設(shè)，應(yīng)該構(gòu)建“強(qiáng)政府+強(qiáng)市場+強(qiáng)社會(huì)”的治理結(jié)構(gòu)，建設(shè)高品質(zhì)可持續(xù)發(fā)展的新城，以適應(yīng)未來城市發(fā)展轉(zhuǎn)型需求。

關(guān) 鍵 詞 治理；新城建設(shè)；空間發(fā)展模式與機(jī)制；城市政體理論；南京河西新城

文章編號(hào) 1673-8985（2024）04-0094-08 中圖分類號(hào) TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A DOI 10.11982/j.supr.20240413

0 引言

中國的新城①建設(shè)不同于西方，有著獨(dú)特的演化發(fā)展邏輯[1]59。隨著我國城市建設(shè)進(jìn)入做優(yōu)增量的轉(zhuǎn)型期，新城建設(shè)需要變粗放擴(kuò)張為精明增長，從而塑造高品質(zhì)的城市空間。列斐伏爾（H. Lefebvre）[2]40-42指出，空間是社會(huì)關(guān)系的投影，城市的治理模式影響著新城的空間建設(shè)。因此，需要從治理視角梳理我國的新城建設(shè)歷程，理清新城的空間發(fā)展機(jī)制，從而把握新城建設(shè)的轉(zhuǎn)型趨勢。

目前，學(xué)界已有大量對(duì)我國新城建設(shè)歷程的總結(jié)研究[3-6]。有學(xué)者從治理的視角對(duì)我國新城建設(shè)歷程進(jìn)行總結(jié)，武敏等[7]引入國家治理的視角，指出我國新城新區(qū)發(fā)展反映出央地間權(quán)責(zé)的博弈平衡。張京祥等[8]利用城鎮(zhèn)化的兩階段模型從建設(shè)條件、選址依據(jù)和體制機(jī)制等方面對(duì)我國新城建設(shè)提出建議。李凱等[1]59-65從空間治理的制度視角剖析了我國新區(qū)空間開發(fā)的制度邏輯，指出中央政府的不同制度激勵(lì)條件導(dǎo)致央地、政企關(guān)系發(fā)生變化，空間治理制度引發(fā)了中國新區(qū)空間開發(fā)模式的階段變遷。

總體來看，現(xiàn)有研究大多從宏觀視角總結(jié)我國新城建設(shè)的整體過程，但缺少聚焦于某一新城分析其空間效應(yīng)和開發(fā)模式間關(guān)系和機(jī)制的相關(guān)研究。南京市于2001年提出在主城西部建設(shè)河西新城，持續(xù)至今已有20余年。其不同建設(shè)階段采用了不同的開發(fā)模式，建成空間也有所差異，對(duì)研究新城建設(shè)空間發(fā)展模式與機(jī)制具有一定代表性。因此，本文以南京河西新城為研究對(duì)象，以治理視角引入城市政體理論，回溯其各建設(shè)階段的開發(fā)模式和空間效應(yīng)，剖析空間發(fā)展機(jī)制，并對(duì)未來我國新城建設(shè)轉(zhuǎn)型提出建議與思考。

1 基于城市政體理論的分析框架

1980年代中期，以斯通（C.Stone）為代表的一些學(xué)者提出了城市政體理論。該理論認(rèn)為掌握決策權(quán)的政府、代表經(jīng)濟(jì)利益的市場和代表社會(huì)利益的社會(huì)團(tuán)體形成了城市發(fā)展決策中的3大力量。這3大力量相互制約協(xié)調(diào)形成各類城市政體，決定著城市的建設(shè)發(fā)展[9]。城市政體理論作為空間治理的源理論，對(duì)空間治理研究產(chǎn)生了巨大的影響，在治理領(lǐng)域的研究中有著廣泛應(yīng)用[10]17-30，[11]10-11，[12-18]。遵循城市政體理論的研究范式，空間治理的研究基本圍繞政府、市場和社會(huì)這三元主體展開[10]16，[11]12-33。伴隨著1990年代后期我國城市治理研究的興起，這一理論也被應(yīng)用于對(duì)中國城市發(fā)展的分析②。

空間即社會(huì)[2]40-42，研究新城建設(shè)的空間發(fā)展機(jī)制，需要透過空間研究其背后的社會(huì)關(guān)系。何丹[19]指出，利用城市政體理論可以分析城市發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。張庭偉[20]認(rèn)為，“政體”中主導(dǎo)者和成員的不同，會(huì)引起城市空間的不同變化?；谝陨险J(rèn)識(shí)，筆者提出治理視角下空間發(fā)展機(jī)制研究的分析框架。首先從制度架構(gòu)和措施方式兩方面研究新城建設(shè)各階段的開發(fā)模式；其次研究空間效應(yīng)，包括宏觀層面的建設(shè)速度，微觀層面的土地利用、空間肌理和街巷尺度等；最后結(jié)合城市政體理論，分析開發(fā)模式背后政府、市場和社會(huì)間的關(guān)系，并對(duì)空間效應(yīng)進(jìn)行解釋，總結(jié)得出新城建設(shè)各個(gè)階段的空間發(fā)展機(jī)制（見圖1）。

2 南京河西新城的實(shí)證研究

南京是首批國家歷史文化名城之一，其老城范圍內(nèi)的歷史文化資源占到南京市總量的約2/3[21]。隨著南京經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，老城內(nèi)不斷聚集大量的人口，1995年獲批的《南京市城市總體規(guī)劃（1991年—2010年）》指出，應(yīng)當(dāng)合理控制主城人口，并首次提出在原有老城的外圍建設(shè)以河西為主體的西片生活居住區(qū)。此后，2001年修編的《南京市城市總體規(guī)劃（1991年—2010年）》確立了“一疏散，三集中”的城市發(fā)展戰(zhàn)略③，正式提出建設(shè)河西新城，其作為南京新主城的建設(shè)就此展開④。

河西新城總占地面積約94 km2，分為北部、中部、南部和西部4大片區(qū)。本文按照建設(shè)時(shí)序?qū)⒑游餍鲁莿澐譃槠鸩诫A段的北部片區(qū)（2001年前基本建成）、提速階段的中部片區(qū)（2001年開始建設(shè)），以及提質(zhì)階段的南部和西部片區(qū)（2010年前后開始建設(shè)）（見圖2-圖3）。

2.1 管理型政體⑤主導(dǎo)下的起步階段

起步階段的建設(shè)集中于北部片區(qū)，該階段采用的是聚焦于城市日常管理的管理型政體，目標(biāo)是疏解老城人口，平衡舊城保護(hù)和城市發(fā)展之間的關(guān)系。此外，北部片區(qū)是河西新城中唯一在空間上跨越兩個(gè)行政區(qū)的片區(qū)，分屬鼓樓區(qū)與建鄴區(qū)管轄（見圖2）。

2.1.1 區(qū)級(jí)政府主導(dǎo)下的傳統(tǒng)開發(fā)模式

起步階段的建設(shè)依循傳統(tǒng)的開發(fā)模式。主要由兩區(qū)政府根據(jù)規(guī)劃負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的招商引資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作。在這樣“分級(jí)分區(qū)”的開發(fā)模式下，區(qū)級(jí)政府憑借有限權(quán)力制定的優(yōu)惠政策對(duì)市場的吸引力較弱，政府主要依靠自身的有限財(cái)力向社會(huì)提供基本的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.1.2 靈活混合的小尺度建成空間

起步階段的建成空間呈現(xiàn)靈活、混合、小尺度的特點(diǎn)，建設(shè)速度較為緩慢。北部片區(qū)內(nèi)土地利用以居住和商住混合用地為主，空間肌理靈活多樣，道路網(wǎng)分割形成的地塊形狀大小各異，地塊間常以“補(bǔ)丁狀”鑲嵌。街巷尺度較為宜人，以生活性道路為主，斷面寬度多為10—20 m，建筑以多層住宅為主，高度大多不超過20 m。此外，片區(qū)內(nèi)各類配套設(shè)施有機(jī)分布，商業(yè)以小商鋪為主，多布置在沿街建筑的底層（見圖4-圖5）。

2.1.3 “兩弱”主體制約下的低速發(fā)展

起步階段形成的是“強(qiáng)政府+弱市場+弱社會(huì)”的治理結(jié)構(gòu)。政府在新城的建設(shè)中起到積極的作用，但區(qū)級(jí)政府有限的權(quán)力影響了其對(duì)市場資金的吸引力，難以調(diào)動(dòng)市場參與新城建設(shè)，使得市場在新城建設(shè)中被邊緣化，形成一個(gè)“弱市場”。由于缺乏資金，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較慢，難以吸引居民進(jìn)入新城，公眾對(duì)于人口疏解目標(biāo)的配合度較低，形成“弱社會(huì)”。這樣的治理結(jié)構(gòu)造成該階段開發(fā)動(dòng)力不足，新城建設(shè)進(jìn)度緩慢，影響疏解老城人口目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于市場力量相對(duì)薄弱，因而北部片區(qū)的城市空間建設(shè)更加務(wù)實(shí)，靈活混合的建成空間在滿足居民基本生活需求的同時(shí)，提高了利用效率，并節(jié)約了資金。因此，河西新城起步階段的空間發(fā)展機(jī)制呈現(xiàn)“兩弱”主體制約下的低速發(fā)展特征（見圖6）。

2.2 增長型政體⑥主導(dǎo)下的提速階段

2001年，南京市正式提出河西新城的概念以推動(dòng)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長。位于新城中心的中部片區(qū)被定位為集商務(wù)辦公、文體休閑、高端居住于一體的新城中心區(qū)。中部片區(qū)在行政區(qū)劃上雖屬建鄴區(qū)管轄，但其開發(fā)建設(shè)則由市政府直屬的“南京河西新城開發(fā)建設(shè)指揮部”（以下簡稱“河西指揮部”）負(fù)責(zé)。河西新城的建設(shè)就此進(jìn)入增長型政體主導(dǎo)下的提速階段。

2.2.1 “柔性尺度調(diào)整”與“大事件營銷”下的雙輪驅(qū)動(dòng)模式

提速階段的開發(fā)依托政府的柔性尺度調(diào)整⑦和大事件營銷形成了雙輪驅(qū)動(dòng)的開發(fā)模式[22]。首先，政府通過柔性尺度調(diào)整實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的整合，提高了中部片區(qū)開發(fā)建設(shè)主體的權(quán)力級(jí)別。在市政府保有重大事項(xiàng)決策協(xié)調(diào)權(quán)的基礎(chǔ)上，河西指揮部負(fù)責(zé)該片區(qū)的開發(fā)建設(shè)，另設(shè)的河西國資公司（后改稱“河西集團(tuán)”）發(fā)揮平臺(tái)作用，負(fù)責(zé)重大項(xiàng)目投融資和國有資產(chǎn)運(yùn)營管理等工作，而建鄴區(qū)政府則輔助河西指揮部進(jìn)行該片區(qū)的拆遷安置和社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理工作。河西指揮部這一更高層級(jí)的開發(fā)主體為中部片區(qū)的開發(fā)帶來了更強(qiáng)的調(diào)動(dòng)資源能力，增強(qiáng)了對(duì)市場的吸引力。其次，中部片區(qū)的開發(fā)還通過大事件的營銷擴(kuò)大對(duì)市場的吸引力。2001年起，南京市相繼在中部片區(qū)舉辦了“十運(yùn)會(huì)”、首屆中國綠化博覽會(huì)、第四屆世界城市論壇等重大事件，并推動(dòng)市級(jí)政府機(jī)關(guān)搬遷至該片區(qū)。大事件營銷吸引了市場對(duì)該片區(qū)的注意力，為該片區(qū)發(fā)展帶來巨大的外部經(jīng)濟(jì)，也促成南京奧體中心、南京會(huì)展中心等重大公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。

2.2.2 規(guī)整有序的大尺度建成空間

提速階段建設(shè)的中部片區(qū)空間呈現(xiàn)規(guī)整、有序、大尺度的特點(diǎn)，建設(shè)速度較快（見圖7）。片區(qū)內(nèi)土地利用在居住用地的基礎(chǔ)上增加了大量商業(yè)商務(wù)、教育科研和公共服務(wù)設(shè)施用地，形成了商業(yè)商務(wù)軸線、公共服務(wù)配套區(qū)和新城科技園區(qū)。片區(qū)的空間肌理規(guī)整有序，形成了均勻的“井”字形道路網(wǎng)，不同功能的用地在空間上嚴(yán)格分離。相較于北部片區(qū)，中部片區(qū)的商業(yè)設(shè)施多以商業(yè)綜合體的形式集中布局，沿街的底層商鋪較少。片區(qū)的空間尺度較為宏大：生活性道路斷面寬度多為30 m，干道寬度可達(dá)50 m以上，車行道的寬度多大于慢行道的寬度；住宅建筑高度大多為30—50 m，商務(wù)辦公建筑以高層和超高層建筑為主。部分公共空間的尺度脫離了人所需要的尺度范疇，因而少有人使用，沿主要道路和重要場所周圍有極強(qiáng)的空間秩序感（見圖8-圖9）。

2.2.3 “兩強(qiáng)”主體驅(qū)動(dòng)下的偏向性發(fā)展

在追求經(jīng)濟(jì)增長的導(dǎo)向下，為了快速鋪開河西新城的建設(shè)，提速階段形成了“強(qiáng)政府+強(qiáng)市場+弱社會(huì)”的治理結(jié)構(gòu)。市政府直屬的河西指揮部，其人員配置多由市政府、市級(jí)部門和區(qū)領(lǐng)導(dǎo)兼任，對(duì)各項(xiàng)事務(wù)的協(xié)調(diào)能力較強(qiáng)，形成一個(gè)專注于新城開發(fā)建設(shè)的積極有為的“強(qiáng)政府”。河西指揮部高效的行政運(yùn)轉(zhuǎn)、新城的規(guī)劃宣傳和大事件的營銷增強(qiáng)了中部片區(qū)對(duì)市場資金的吸引力，市場的積極參與形成一個(gè)助力新城開發(fā)的“強(qiáng)市場”。在“強(qiáng)政府”與“強(qiáng)市場”的深入互動(dòng)中，政府意在吸引資金促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，市場意在利用政府的優(yōu)惠政策獲得更大盈利，社會(huì)的利益在這一結(jié)構(gòu)中則被忽視，在力量對(duì)比上呈現(xiàn)“弱社會(huì)”的特征。這一階段建設(shè)的寬馬路、大型公共服務(wù)設(shè)施和高度集中的商業(yè)軸線營造出規(guī)整宏大的空間，一方面反映出政府為吸引資本和彰顯政績所做的提升新城形象的努力，另一方面也反映出市場對(duì)政府訴求的迎合，而鮮有人使用的大尺度空間則反映出社會(huì)公眾需求被忽視的問題。在這樣的機(jī)制下，強(qiáng)調(diào)速度的空間建設(shè)明顯偏向于政府和市場的利益而忽視了社會(huì)公共利益。因此，河西新城提速階段的空間發(fā)展機(jī)制呈現(xiàn)“兩強(qiáng)”主體驅(qū)動(dòng)下的偏向性發(fā)展特征（見圖10）。

2.3 發(fā)展型政體⑧主導(dǎo)下的提質(zhì)階段

2010年前后，河西新城南部和西部片區(qū)相繼被開發(fā)，人們開始注重新城建設(shè)品質(zhì)的提升，新城的建設(shè)進(jìn)入發(fā)展型政體主導(dǎo)下的提質(zhì)階段。2012年河西新城南部片區(qū)成為全省唯一一個(gè)省市共建的綠色生態(tài)示范城區(qū)的核心區(qū)，西部片區(qū)的建設(shè)則在2009年依托中新兩國合作的“新加坡·南京生態(tài)科技島”項(xiàng)目而展開。

2.3.1 新理念引領(lǐng)下的綜合驅(qū)動(dòng)模式

提質(zhì)階段的開發(fā)模式是新理念引領(lǐng)下的綜合驅(qū)動(dòng)模式。

（1）開發(fā)中突出了生態(tài)、綠色、低碳等滿足社會(huì)需求的新理念的重要地位，以此引領(lǐng)新城建設(shè)。南京市政府通過與江蘇省住建廳簽署《共建河西綠色生態(tài)示范城合作協(xié)議》，推動(dòng)在南部片區(qū)省市共建“綠色生態(tài)示范城”。省住建廳負(fù)責(zé)為市政府提供技術(shù)指導(dǎo)及政策支持，河西指揮部通過組建專項(xiàng)機(jī)構(gòu)、出臺(tái)政策法規(guī)、建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目和號(hào)召公眾參與來推動(dòng)綠色生態(tài)城的建設(shè)。西部片區(qū)則依托中新合作提出了“生態(tài)科技島，零碳未來城”的建設(shè)理念。

（2）提質(zhì)階段的開發(fā)制度架構(gòu)也有所創(chuàng)新。南部片區(qū)通過省市共建、河西指揮部負(fù)責(zé)的開發(fā)模式，實(shí)現(xiàn)了政府權(quán)力的集中，為吸引市場資金創(chuàng)造條件。西部片區(qū)則形成了“政府支持，企業(yè)主導(dǎo)”的模式。一方面，江蘇省委省政府和新加坡工貿(mào)部的政府間高層級(jí)合作為片區(qū)的開發(fā)提供強(qiáng)大的政府力量以吸引市場投資。另一方面，中新雙方4家公司合資成立的“中新南京生態(tài)科技島開發(fā)有限公司”作為負(fù)責(zé)該片區(qū)一級(jí)土地開發(fā)、招商融資和運(yùn)營管理等工作的開發(fā)平臺(tái)，凝聚了政府與市場的合力，成為一個(gè)既擁有權(quán)力政策，又擁有資金等資源的開發(fā)主體，具有強(qiáng)大的建設(shè)運(yùn)營能力。

（3）大事件的營銷同樣被用于提質(zhì)階段的新城開發(fā)。南部片區(qū)通過舉辦第二屆青奧會(huì)進(jìn)行大事件營銷，吸引了市場投資，推動(dòng)了青奧板塊的建設(shè)。西部片區(qū)中外合作的模式本身就形成了一種大事件的營銷，對(duì)市場有較強(qiáng)的吸引力。

2.3.2 有機(jī)宜人的生態(tài)化建成空間

提質(zhì)階段的空間建設(shè)呈現(xiàn)有機(jī)、宜人、生態(tài)化的特點(diǎn)。

（1）強(qiáng)調(diào)土地利用的生態(tài)化。南部片區(qū)重點(diǎn)突出了對(duì)綠地系統(tǒng)的布局，以河西城市生態(tài)公園為核心，沿各級(jí)道路兩側(cè)的綠帶和水系將片區(qū)內(nèi)各類綠地連接成“綠網(wǎng)”，交織于各類用地之間。西部片區(qū)則突出生態(tài)用地的主體地位，生態(tài)保護(hù)用地面積占片區(qū)陸地面積的55%，片區(qū)內(nèi)居住、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)和生態(tài)用地高度融合布置。

（2）該階段的空間肌理呈現(xiàn)“小街區(qū)，密路網(wǎng)”的特點(diǎn)，并建設(shè)了大量小尺度機(jī)動(dòng)車單行道。南部片區(qū)除主干道外的道路交叉口間距為100—150 m，西部片區(qū)的交叉口間距為200 m左右，而北部和中部片區(qū)的交叉口間距則為200 m以上。

（3）該階段的空間尺度更加宜人，道路寬度相較于提速階段有所減小，增加了慢行道的寬度，建設(shè)了大量行人過街安全島。同時(shí)縮減了公共空間的尺度，居住區(qū)中增加了底層商業(yè)的設(shè)置，更加方便居民使用，體現(xiàn)了以人為本的建設(shè)理念（見圖11-圖13）。

2.3.3 “兩強(qiáng)”主體改良下的優(yōu)化發(fā)展

河西新城在提質(zhì)階段注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，形成了改良后的“強(qiáng)政府+強(qiáng)市場+弱社會(huì)”治理結(jié)構(gòu)。一方面，河西指揮部、省市共建，以及中外合作的模式都強(qiáng)化了政府主體的力量，尤其是西部片區(qū)采用的“政府支持，企業(yè)主導(dǎo)”的模式使得開發(fā)主體在權(quán)力和資金上實(shí)現(xiàn)了集中，既享有政府賦予的土地開發(fā)權(quán)，又可以充分利用市場機(jī)制解決資金問題。另一方面，提質(zhì)階段的發(fā)展同樣通過大事件營銷等方式吸引了市場資本，使得市場充分參與新城建設(shè)，形成了“強(qiáng)市場”。這一階段最突出的特點(diǎn)是政府主動(dòng)提出新城建設(shè)的新理念以保障社會(huì)利益，促使市場向社會(huì)提供更高品質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，反映出新城建設(shè)由“聚資”向“聚人”轉(zhuǎn)變[23]。由于這種變化源于政府的主動(dòng)“改良”，社會(huì)只是被動(dòng)地接受，并非主動(dòng)協(xié)商的結(jié)果，所以本質(zhì)上還是“弱社會(huì)”。但是，相較于提速階段粗放的建成空間，提質(zhì)階段更加生態(tài)宜居的空間建設(shè)體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)利益的關(guān)注。因此，這一階段河西新城空間發(fā)展機(jī)制呈現(xiàn)“兩強(qiáng)”主體改良下的優(yōu)化發(fā)展特征（見圖14）。

3 新城建設(shè)空間發(fā)展的機(jī)制障礙與優(yōu)化策略

通過對(duì)南京河西新城空間發(fā)展模式與機(jī)制的研究，筆者總結(jié)當(dāng)前我國新城建設(shè)空間發(fā)展中的機(jī)制障礙，并提出相應(yīng)的優(yōu)化策略。

3.1 新城建設(shè)空間發(fā)展的機(jī)制障礙

政府、市場和社會(huì)間的關(guān)系是新城空間發(fā)展的深層機(jī)制。在河西新城的起步階段，管理型政體下區(qū)級(jí)政府調(diào)動(dòng)資源的能力有限，政府與市場間聯(lián)系不足，形成“兩弱”主體的治理結(jié)構(gòu)，制約了新城空間的建設(shè)速度。在提速階段增長型政體下，設(shè)立河西指揮部和大事件營銷使得政府與市場形成強(qiáng)大合力，形成“兩強(qiáng)”主體的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)新城建設(shè)快速推進(jìn)，但由于與社會(huì)的聯(lián)系不足，造成新城空間建設(shè)粗放。在提質(zhì)階段發(fā)展型政體下，政府提出新開發(fā)理念結(jié)合大事件營銷，形成“兩強(qiáng)”主體改良下的治理結(jié)構(gòu)，在保障建設(shè)速度的同時(shí)也對(duì)社會(huì)利益有所關(guān)注，但與社會(huì)聯(lián)系的深度仍舊有限。因此可以發(fā)現(xiàn)，政府、市場和社會(huì)三元主體間的聯(lián)系影響著新城的空間建設(shè)，主體間聯(lián)系的不暢會(huì)造成新城建設(shè)空間發(fā)展的障礙（見表1）。

3.2 新城建設(shè)空間發(fā)展的優(yōu)化策略

當(dāng)前，我國的城市建設(shè)進(jìn)入“做優(yōu)增量”的階段，基于上述分析，需要優(yōu)化政府、市場和社會(huì)三元主體間的關(guān)系，建立“強(qiáng)政府+強(qiáng)市場+強(qiáng)社會(huì)”的治理結(jié)構(gòu)，破除制約新城空間發(fā)展的機(jī)制障礙，建設(shè)高品質(zhì)的新城空間（見圖15）。

3.2.1 以強(qiáng)政府孵化新城開發(fā)，協(xié)調(diào)多方利益

政府是新城開發(fā)建設(shè)的組織者。新城建設(shè)需要一個(gè)強(qiáng)政府，通過優(yōu)化開發(fā)制度架構(gòu)進(jìn)行權(quán)力整合，通過大事件營銷、制定優(yōu)惠政策等方式吸引市場投資，從而孵化新城開發(fā)。強(qiáng)政府是新城開發(fā)啟動(dòng)的關(guān)鍵。此外，政府也是新城開發(fā)建設(shè)的協(xié)調(diào)者。一方面要吸引市場資金，考慮投資者的利益；另一方面則需要科學(xué)決策和規(guī)劃，保障公共利益；避免過于傾向某一方利益導(dǎo)致空間建設(shè)的偏向性，影響新城整體的最優(yōu)發(fā)展。

3.2.2 以強(qiáng)市場催化新城建設(shè)，穩(wěn)定資金基礎(chǔ)

市場是新城開發(fā)建設(shè)的資源提供者。在“做優(yōu)增量”的時(shí)代，新城建設(shè)需要可持續(xù)的穩(wěn)定資金流來取代土地財(cái)政和土地金融的模式。通過政策優(yōu)惠等方式吸引具有創(chuàng)新能力的企業(yè)率先進(jìn)入新城，形成支撐新城建設(shè)的穩(wěn)定“稅源”，再利用所得資金改善公共服務(wù)，吸引更多企業(yè)進(jìn)入新城，形成催化新城建設(shè)的強(qiáng)市場，促進(jìn)良性的新城運(yùn)營。對(duì)于如房地產(chǎn)商之類的“短時(shí)大量”資金主體，需要建立其與社會(huì)間的聯(lián)系，通過制定規(guī)劃、列出負(fù)面清單、完善法規(guī)等方式規(guī)范其建設(shè)行為，使市場和社會(huì)之間形成互動(dòng)，保障空間品質(zhì)。

3.2.3 以強(qiáng)社會(huì)優(yōu)化新城品質(zhì)，回歸人本驅(qū)動(dòng)

社會(huì)是新城的創(chuàng)造者與使用者。城市作為人所創(chuàng)造的環(huán)境，其本質(zhì)是為每個(gè)人更好地生活而服務(wù)。未來，人才資源會(huì)成為城市發(fā)展的稀缺要素和動(dòng)力基石。新城建設(shè)要保持可持續(xù)的生機(jī)與活力，必須回歸人本驅(qū)動(dòng)，優(yōu)先提供高品質(zhì)人居環(huán)境和高質(zhì)量公共服務(wù)，吸引居民進(jìn)入新城。如對(duì)潛在的新城居民群體進(jìn)行調(diào)查，了解其對(duì)新城空間和服務(wù)設(shè)施的需求，有針對(duì)性地進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。此外，還需要組織培育社會(huì)力量，喚醒居民保障自身利益的意識(shí)，依托社區(qū)、非營利組織和各類公益機(jī)構(gòu)建立起社會(huì)、政府和市場間的協(xié)商機(jī)制，使社會(huì)與其他主體保持良好的溝通聯(lián)系，形成能夠保障自身權(quán)益的強(qiáng)社會(huì)，促進(jìn)新城品質(zhì)優(yōu)化提升。

4 結(jié)語

通過對(duì)河西新城的研究，可以發(fā)現(xiàn)：隨著開發(fā)模式的變化，新城的治理結(jié)構(gòu)由“兩弱”主體、“兩強(qiáng)”主體轉(zhuǎn)向改良后的“兩強(qiáng)”主體，政府、市場和社會(huì)三元主體間的聯(lián)系逐漸緊密，新城的空間發(fā)展呈現(xiàn)不同特征。政府與市場之間的聯(lián)系加快了新城空間的建設(shè)速度，而政府對(duì)社會(huì)利益的關(guān)注則逐漸引導(dǎo)市場建立起與社會(huì)的聯(lián)系，不斷優(yōu)化新城的空間品質(zhì)。因此，未來的新城建設(shè)應(yīng)當(dāng)形成“強(qiáng)政府+強(qiáng)市場+強(qiáng)社會(huì)”的治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化三元主體間的聯(lián)系，促進(jìn)城市建設(shè)向“做優(yōu)增量”轉(zhuǎn)型。但是，當(dāng)前對(duì)社會(huì)利益的關(guān)注是基于政府主導(dǎo)的自上而下的力量，社會(huì)缺少主動(dòng)性，仍處于弱勢地位。未來的新城建設(shè)如何引導(dǎo)社會(huì)形成自下而上的力量，建立起與其他主體的協(xié)商機(jī)制，形成真正意義上的“強(qiáng)社會(huì)”，仍是一個(gè)值得探究的問題。

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